«Кумулятивный эффект санкций на протяжении 90-х годов оказался настолько разрешительным в экономическом, а тем более социальном плане, что многие учреждения забили тревогу — ЮНЕСКО, ВОЗ, Продовольственная программа, предупреждая о наступлении гуманитарной катастрофы», — отмечается в докладе Генерального Секретаря ООН[1] [2].

Гуманитарная ситуация в странах — объектах экономических санкций является предметом постоянных исследований и обсуждений в рамках ООН, форумов правозащитных орга-

низаций. В 1997 г. ЭКОСОС провел исследование применения санкций на предмет соответствия Пакту об экономических, социальных и культурных правах. Отмечается, что санкции существенно препятствуют распределению продовольствия, медикаментов, вмешиваются в деятельность медицинских и образовательных учреждений, нарушают право на труд1.

В специальных резолюциях «Права человека и гуманитарные последствия санкций, включая эмбарго» и «Неблагоприятные последствия экономических санкций», принятых на 52-й сессии подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека, также выражается озабоченность гуманитарными последствиями осуществления санкционных режимов, которые проявляются «в значительном ухудшении жизни основного населения государства — объекта санкций, нехватки продовольствия, медикаментов и медицинского оборудования, возрастании детской смертности»[3] [4].

«Накопленный в последнее время опыт свидетельствует о том, что санкции могут оказывать в высшей степени неблагоприятное воздействие на гражданское население, особенно на уязвимые группы. Особую озабоченность вызывают региональные санкции и эмбарго, которые вводятся соседними странами зачастую в спешке и без четких руководящих принципов в отношении сведения к минимуму их гуманитарных последствий», — подчеркивается в докладе Генерального секретаря ООН[5].

Следует отметить, что подобная ситуация наиболее характерна для санкций, носящих всеобъемлющий характер и осуществляемых в форме экономической блокады, бойкота, полного эмбарго[6]. Показателен режим международных санкций в отношении Ирака, который был введен Советом безопасности ООН в 1990 г. в качестве реакции мирового сообщества на вторжение

иракских войск на территорию соседнего Кувейта и проводился на протяжении 13 лет.

Следствием, неоднократно фиксируемым как самой ООН, так и международными гуманитарными организациями, официальными делегациями стран, посещавших Ирак, явилось положение, граничащее по степени и масштабам с гуманитарным кризисом1. Руководитель официальной делегации, состоявшей из депутатов бельгийского парламента, представителей МИДа и Министерства внешней торговли Бельгии, посетивший Ирак в начале 2000 г., Жак Лефевр признал, что в стране возникла «критическая ситуация для населения, особенно для детей, которых за эти годы погибло свыше миллиона». Такая ситуация, по его словам, объясняется одной причиной — «бойкотом, вследствие которого Ирак не может обеспечивать детей полноценными продуктами питания, необходимыми медикаментами, средствами гигиены, врачебной помощью»[7] [8].

К числу неблагоприятных последствий осуществления экономических санкций можно отнести усиление позиций диктаторских режимов, неизбежное появление черного рынка и извлечение огромной неоправданной прибыли контролирующими его группами. В подтверждение сказанному в Докладе Генерального Секретаря ООН «Мы, народы: роль ООН в XXI веке» отмечается следующее: «Когда жесткие и всеобъемлющие санкции применяются против авторитарных режимов, возникает проблема. В этом случае страдают простые люди, а не политическая элита, поведение которой и спровоцировало введение санкций. Более того, как это ни отвратительно, но власть предержащие часто даже получают выгоду от этих санкций, поскольку они оказываются в состоянии контролировать черный рынок и получаемую

прибыль и поскольку санкции дают им предлог для ликвидации внутренней политической оппозиции»1.

Исследуя вопросы эффективности экономических санкций, Фред Грюнфельд также приходит к выводу, что «эффект оказывается контрпродуктивным, если в результате воздействия санкций на социоэкономическое благополучие, население, доведенное до нищеты, сильнее, чем когда-либо сплачивается вокруг своего лидера»[9] [10]. Таким образом, представители власти не только перекладывают бремя экономических санкций на население, но и зачастую выигрывают от них. Эти явления в основном носят политический характер, однако при этом они также оказывают значительное дополнительное воздействие на осуществление экономических и социальных прав гражданского населения.

Определим комплекс мероприятий, реализация которых будет способствовать решению задач по минимизации негативных гуманитарных последствий международных экономических санкций.

При введении и осуществлении санкций необходимо исходить из следующего принципиального положения: режимы экономических санкций должны соответствовать нормам международного гуманитарного права и прав человека[11]. Растущее признание такого подхода можно увидеть в материалах сессий Генеральной Ассамблеи ООН, заявлениях и докладах Генерального секретаря ООН, Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Так, в резолюциях «Права человека и гуманитарные последствия санкций, включая эмбарго» и «Неблагоприятные последствия экономических санкций» подтверждается необходимость соблюдения положений Устава ООН, Международного акта о правах человека.

При осуществлении режимов экономических санкций крайне важно проводить различие между целями их введения и положением гражданского населения, особенно его уязвимых групп,

в стране, ставшей объектом санкций. Решения о принятии мер для минимизации неблагоприятных гуманитарных последствий могут приниматься без нанесения ущерба «политической» цели санкций. Этот принцип в равной степени применим к другим уязвимым группам.

Население той или иной страны не должно лишаться своих основных экономических, социальных и культурных прав в связи с тем, что отдельные лица или группы лиц этой страны своими действиями создают угрозу международному миру и безопасности. Речь идет не о поддержке таких субъектов либо о нанесении ущерба законным интересам международного сообщества, связанным с соблюдением положений Устава ООН и принципов международного права. Напротив, ответом на нарушение норм международного права не может быть нарушение основных норм в области прав человека.

Стратегия уменьшения гуманитарных издержек должна быть инкорпорирована в режим санкций на начальном этапе их введения.

Именно по этой причине режимы санкций должны предусматривать исключения, вызванные соображениями гуманитарного характера — «гуманитарные изъятия». Широко признается, что эти исключения необходимы для удовлетворения основных гуманитарных потребностей и обеспечения соблюдения экономических и социальных прав в стране, подвергшейся режиму санкций[12].

В первую очередь режимы санкций должны обеспечивать создание надлежащих условий, позволяющих адекватно снабжать гражданское население гуманитарными товарами, необходимыми для его обеспечения. Продукты питания, медикаменты и медицинские товары не должны подпадать под действие санкционных режимов. Гуманитарные исключения следует распространять также на основные предметы гигиены, медицинское оборудование, автомобили неотложной помощи, стандартные учебно-образовательные материалы, сельскохозяйственное и санитарнотехническое оборудование.

Комитетам Совета Безопасности по санкциям следует составлять перечни товаров, в отношении которых действуют «гуманитарные изъятия», обновление которых должно происходить по мере рассмотрения в каждом конкретном случае вопросов об исключениях в отношении других товаров, предназначенных для удовлетворения гуманитарных потребностей гражданского населения. В этой связи необходимо обеспечение процедурных возможностей объектов санкций осуществлять надлежащее финансирование импорта гуманитарных товаров.

Санкции неизбежно ограничивают возможность государства, ставшего их объектом, финансировать или обеспечивать все необходимые социальные мероприятия, однако их введение не отменяет и не уменьшает обязательств по максимальной возможной защите прав гражданского населения и принятия всех возможных мер для сведения к минимуму неблагоприятного воздействия санкций на права наиболее уязвимых групп населения.

Требование содержится и в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам: «Комитеты по санкциям должны улучшить процедуры установления гуманитарных исключений и регулярно проводить оценки гуманитарного воздействия санкций. Совет Безопасности должен и далее стремиться смягчать гуманитарные последствия санкций»1.

Кроме того, объект санкций должен содействовать беспрепятственному и недискриминационному распределению гуманитарной помощи и других форм гуманитарного содействия всем слоям и группам населения, обеспечив в этих целях доступ международных гуманитарных организаций.

Представляется целесообразным при разработке и осуществлении Советом Безопасности санкционных режимов привлекать международные гуманитарные организации, чьи мандаты получили всеобщее признание, для проведения объективной оценки гуманитарных последствий. Международные гуманитарные организации должны быть выведены из-под действия санкционых ограничений с целью облегчения их работы в странах — объектах санкций.

Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность». Ч. II. Коллективная безопасность и задача предотвращения. VIII. Роль санкций. А/59/565, 2 december 2004. http://www.un.org/russian/secureworld/part8.htm

В течение всего периода применения режима экономических санкций должен проводиться мониторинг воздействия санкций на гражданское население государства — объекта санкций. Также необходима стандартизированная методология оценки потенциального воздействия санкций на уязвимые группы населения — как на стадии принятия решения об их введении, так и в ходе их осуществления.

Вся информация о гуманитарных последствиях санкций, в том числе затрагивающая жизненно важные условия существования гражданского населения объекта санкций и его социально-экономического развития, должна быть объективной и транспарентной и рассматриваться Советом Безопасности и его Комитетами по санкциям в целях модификации режимов санкций и их последующей частичной или полной отмены.

[1] Детальный анализ вышеизложенных критериев был проведен в параграфе 2.1 главы 2 настоящей работы.

[2] Доклад Генерального Секретаря ООН от 6 сентября 2001 г. А/58/1.

[3] См.: Implementation of the international covenant on economic, social and cultural rights. General Comment № 8 (1997). E/12/1998/8. 12 december 1997. P. 1-5.

[4] Российская газета. 2000. 28 авг.

[5] Доклад Генерального секретаря ООН S/1999/957. http://www. un.org/ documents/ods.asp?m=S/1999/957

[6] См. об этом: Hawkins D., Lloyd J. Questioning comprehensive sanctions the birth of a norm // Journal of human rights. 2003. Vol. 2. № 3. P. 441-454; Reinisch A. Developing human rights and humanitarian law accountability of the Security Council for the imposition of economic sanctions // The American journal of international law. Washington, DC. 95 (2001) 4. P. 851-872.

[7] См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15.05.2002 № 2721-III ГД «О развитии ситуации вокруг Республики Ирак» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 20. Ст. 1843; Wet E. Human rights limitations to economic enforcement measures under Article 41 of the UN Charter and the Iraqy sanctions regime // Leiden journal of international foundation. The Hague. 14 (2001) 2. P. 277—300; Kellenberger J. War in Iraq // International Review of the Red Cross. Humanitarian debate: Law, Policy, Action. 2003. June. № 850. P. 421-423.

[8] Горячкин Г. В. Ирак: к вопросу о снятии санкций. Бюллетень по проблемам беженцев. Группа энциклопедии Азии Института востоковедения РАН. 2000. Вып. 25. С. 35.

[9] Доклад Генерального Секретаря ООН «Мы, народы: роль ООН в XXI веке». А/54/2000, 27 марта 2000 г.

[10] Fried Grunfield. The effectiveness economic sanctions UN. N. Y., 1997. P. 81.

[11] В докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в 1999 г. подчеркивается, что «цели гуманитарной политики и политики в области прав человека не могут быть с легкостью согласованы с целями режима санкций». А/54/1, 31 august 1999. http://www.un.org/documents/ods. asp?m=А/1999/54/1

[12] См. например: Сегал А. Экономические санкции: ограничения правового и политического характера // Международный журнал Красного Креста. Сб. ст. Дискуссия по гуманитарным вопросам: право, политика, деятельность. 1999. С. 249—273.