Учитывая отмеченные трудности в практике применения международных санкций, «во всем мире стали изучать вопрос о том, как сделать санкции более тонким инструментом, применяя их более нацелено», усовершенствовав планирование и осуществление санкционных режимов[1].

Многочисленные обсуждения проблемных аспектов осуществления экономических санкций, проводимых в рамках ООН и ее учреждений, и последовавшее затем учреждение неофициальной

Рабочей группы Совета Безопасности по общим вопросам, касающимся санкций, мандат которой предусматривает подготовку рекомендаций общего характера относительно путей повышения эффективности санкций ООН, продемонстрировали готовность Организации к практическим шагам по совершенствованию санкционных режимов1.

Согласно Записке Председателя Совета Безопасности ООН[2] [3] от 17 апреля 2000 г. Рабочая группа «должна использовать весь накопленный опыт, связанный с санкциями, и, в частности, заслушивать на индивидуальной основе соответствующих экспертов». В целях повышения эффективности санкций Группа выделила следующие направления:

«методы работы Комитетов по санкциям и координация усилий Комитетов;

возможности Секретариата ООН; координация в рамках системы ООН и сотрудничество с региональными и другими международными организациями;

концепция резолюций по санкциям, включая условия сохранения/отмены санкций»;

доклады, подготавливаемые до проведения анализа ситуации и после него, а также непрерывная оценка режимов санкций;

контроль и обеспечение соблюдения санкций; оказание государствам-членам помощи в деле осуществления санкций;

целенаправленные санкции изъятия по гуманитарным соображениям;

осуществление рекомендаций, содержащихся в записке Председателя S/1999/92»[4].

В рамках Рабочей группы началась работа над проектом документа, озаглавленного «Проект выводов Председателя», в котором была предпринята попытка определить пути возможного повышения эффективности санкций, вводимых Советом Безопасности. С момента учреждения Рабочей группы упомянутый документ неоднократно подвергался основательному пересмотру в стремлении достичь консенсуса между членами группы «относительно наилучших путей повышения эффективности санкций»1. Завершению работы над документом «Проект выводов Председателя» препятствовали разногласия между членами группы в отношении весьма ограниченного числа вопросов, в частности срока действия и продолжительности санкций. Последний вариант «Проекта выводов Председателя» содержит 65 рекомендаций, разработанных Рабочей группой в процессе осуществления своего мандата[5] [6] [7].

Важно подчеркнуть активнейшую позицию Российской Федерации по рассматриваемым вопросам. Результатом проведенной Россией работы по разработке нормативного регулирования санкционных режимов стало представление на рассмотрение специального Комитета по Уставу ООН в марте 2004 г. проекта «Декларации об основных условиях и стандартных критериях введения и применения санкций и других принудительных мер»[8]. К сожалению, на сегодняшний момент (т. е. спустя 10 лет) необходимо констатировать, что указанный проект, содержащий тщательно выверенные и крайне востребованные позиции, по политическим мотивам снят с рабочей повестки Совета Безопасности ООН.

Необходимо отметить, что и другие страны стремятся внести вклад в разработку вопроса повышения эффективности экономических санкций. В рамках Интерлакенского и Боннско-Бер-

линского процесса, совместно инициированного в 2001 г. в ООН Швейцарией и Германией, обсуждаются вопросы совершенствования процесса осуществления санкций в части их четкого нацеливания на конкретных лидеров государств и негосударственных образований, ответственных за совершение международных правонарушений, минимизации их негативного гуманитарного и экономического воздействия на третьи государства, действенных правовых и административных механизмов применения санкций на национальном уровне.

Совет Безопасности ООН также проявил интерес к шведским исследованиям по повышению эффективности и адресности международных санкций, одобрив Стокгольмский процесс. По поручению правительства Швеции Уппсальский университет возглавлял исследования в рамках Стокгольмского процесса, который продолжался более года с участием официальных лиц правительства, неправительственных организаций, Секретариата ООН, региональных организаций и международных учреждений, а также представителей научных кругов и экспертов различного профиля, имеющих опыт работы в области осуществления санкций. Итоги Стокгольмского процесса были представлены в работе под названием «Обеспечение эффективности адресных санкций — руководящие принципы реализации альтернатив политики ООН». По словам Ханса Дальгрена, министра иностранных дел Швеции, при составлении предложений исследователи исходили прежде всего из того, что, применяя экономические санкции, нужно «наказать виновных и избежать коллективного наказания нации»[9]. Следует отметить, что некоторые выводы Стокгольмского процесса по осуществлению целенаправленных санкций были отражены в более жестких требованиях к представлению докладов, которые содержатся в резолюции Совета Безопасности 1455 (2003).

Результатом вышеуказанных исследований стало появление концепции целенаправленных (targeted) санкций. Основными отличительными особенностями должно было стать максимально адресное, «точечное» воздействие непосредственно на объект санкций — конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совершение международных правонарушений.

Таким образом, понимание необходимости того, что такие формы осуществления международных санкций, как всеобъемлющие экономические и торговые санкции, являются элементами прошлого, частичным решением проблемы гуманизации санк- ционных режимов Совета Безопасности стало использование целенаправленных санкций (например, Сьерра-Леоне, Афганистан, Либерия).

Среди возможных форм осуществления экономических санкций требованиям целенаправленных санкций наиболее отвечают эмбарго на поставки оружия и замораживание финансовых активов1. Содержание данных форм осуществления экономических санкций позволяет достичь избирательного действия, направленного непосредственно на лиц, ответственных за совершение международных правонарушений, посредством чего минимизируется негативное гуманитарное воздействие, а кроме того, можно избежать существенных экономических проблем третьих государств вследствие их участия в осуществлении режимов.

С целью поддержать непрерывные усилия ООН в рассматриваемой области по поручению правительств Швейцарии, Германии и Швеции Институт международных исследований имени Уотсона Браунского университета (Провиденс, Род-Айленд) в 2006 г. подготовил «Белую книгу» под названием «Укрепление целенаправленных санкций на основе объективных и четких процедур». В «Белой книге» исследуется действующая практика работы Комитетов Совета Безопасности ООН по санкциям и предлагаются рекомендации по усовершенствованию процедур адресности применения целенаправленных санкций ООН[10] [11].

Работа по повышению эффективности санкций ведется непосредственно в рамках ООН и ее учреждений. Мандат Рабочей

группы по общим вопросам, касающимся санкций, учрежденной Советом Безопасности ООН, предусматривает подготовку рекомендаций общего характера относительно путей повышения эффективности санкций ООН.

В рамках Секретариата ООН Сектору по вопросам политики Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ) было поручено осуществлять оценки гуманитарных издержек и готовить проекты соответствующих докладов Генерального секретаря Совету Безопасности.

Для удовлетворения потребности в отлаженных технологиях сбора и анализа информации, касающейся гуманитарных издержек санкций, УКГВ приступило в сентябре 2002 г. к реализации проекта по разработке стандартной методологии оценки гуманитарных последствий санкций. По итогам проекта, финансирование которого осуществлялось за счет средств, выделенных Швейцарией и Канадой, были опубликованы два основных документа: «Руководство по оценке санкций» в комплекте с адаптированной версией «Руководящих положений для полевого персонала»1.

Методология оценки, предложенная в этих двух публикациях, была разработана УКГВ в сотрудничестве с Межучрежденческим постоянным комитетом. Эта стандартизированная методология оценки гуманитарных последствий санкций предназначена для изучения потенциального воздействия санкций с целью повышения их эффективности. Однако в настоящее время указанные документы не приняты в качестве обязательных в работе соответствующих комитетов Совета Безопасности по санкциям.

Многие из рекомендаций, сформулированных в процессе обсуждений Рабочей группы, в совокупности с идеями в рамках Интерлакенского, Боннско-Берлинского и Стокгольмского процессов нашли свое практическое применение в деятельности Совета Безопасности по разработке, введению и осуществлению режимов санкций[12] [13].

Анализируя практику Совета Безопасности ООН последних лет, можно заключить, что применение экономических санкций эволюционировало от широких мер ненаправленного воздей-

ствия к комбинированному использованию целенаправленных санкций, отличающихся более адресным характером.

По мере превращения экономических санкций из грубого орудия в более селективный и целенаправленный инструмент, применяемый в отношении государств, физических и юридических лиц и негосударственных субъектов, аналогичным образом претерпевали эволюцию и целевые установки санкций: место задачи добиться изменения поведения соответствующих угрожающих международному миру и безопасности субъектов занимали задачи содействия соблюдению положений мирных соглашений или проведению расследований, предотвращения определенных действий таких субъектов на основе лишения их доступа к ресурсам, необходимым для осуществления таких действий.

Принимаемые Советом Безопасности резолюции, санкционирующие введение режимов международных экономических санкций, содержат формулировки, оговаривающие условия, которые должны быть выполнены объектом санкций для их изменения или снятия.

Порядок осуществления и содержание режимов корректируется с учетом изменения ситуации, складывающейся на местах, в частности, изменения характера угроз международному миру и безопасности и негативных гуманитарных последствий.

В действующие режимы экономических санкций включаются положения об изъятиях, уполномочивающие Комитеты Совета Безопасности по санкциям выносить определения в отношения их применения по гуманитарным соображениям. Эмбарго на поставки оружия нередко предусматривают изъятия в части поставок несмертоносного военно-технического имущества, предназначенного для использования исключительно в гуманитарных, защитных или смежных целях.

Изменения затронули работу Комитетов Совета Безопасности по санкциям, а также сектора вспомогательных органов Совета Безопасности в части расширения возможностей по оказанию более эффективной поддержки действующим Комитетам Совета в вопросах административного обеспечения их деятельности.

Комитеты Совета Безопасности по санкциям начали поощрять диалог с государствами, в том числе посредством их участия в заседаниях Комитетов. Комитеты проводят открытые брифинги с целью информировать другие государства о работе Комитетов и сообщать им о своих процедурах, например, о добавлении или

исключении из перечней лиц и групп, в отношении которых действуют экономические санкции.

Комитеты Совета Безопасности по санкциям пользуются поддержкой контрольных экспертных органов, которые помогают им контролировать и оценивать осуществление санкций, а также предоставляют консультативную помощь по техническим вопросам. Контрольные органы, в свою очередь, проводят брифинги для Комитетов и на регулярной основе представляют им доклады, которые включают рекомендации относительно улучшения осуществления санкций и повышения их эффективности. Комитеты также получают информацию по вопросам, касающимся санкций, от национальных экспертов, соответствующих международных, региональных организаций и учреждений.

В целях укрепления режима экономических санкций в мандаты миротворческих сил ООН включаются задачи по оказанию содействия в обеспечении контроля за соблюдением эмбарго на поставки оружия.

Сектором вспомогательных органов Совета Безопасности созданы интернет-ресурсы, открывающие доступ государствам и широкой общественности к соответствующей информации и документации Комитетов Совета Безопасности по санкциям. Сектор также участвует в разработке базы данных в целях сбора и обработки информации о случаях нарушения режимов международных экономических санкций, поступающей от соответствующих контрольных органов.

За последние 15 лет удалось существенно продвинуться вперед в развитии механизма целенаправленных санкций, однако существенные вызовы и угрозы сохраняются. Необходим, в частности, дополнительный прогресс: в работе над процедурами включения в Санкционные Перечни и исключения из них, с тем чтобы снять вопросы, касающиеся прав человека и соблюдения процессуальных гарантий; в вопросах создания оснащенной функцией поиска базы данных по всем докладам и файлам групп экспертов; в области активизации усилий государств-членов и региональных организаций по укреплению потенциала и повышению уровня информированности общественности и эффективности использования средств массовой информации для разъяснения целей и требований в отношении выполнения экономических санкций Совета Безопасности.

[1] См. док. ООН: Доклад Генерального секретаря ООН «Мы, народы: роль ООН в 21-м веке». А/54/2000, 27 march 2000. «Е. Целенаправленные санкции». П. 229—233.

[2] См. об этом: Letter from permanent representatives of China, France, Russian Federation, United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and United Nations addressed to the President of the Security Council. S/1995/300, 13 april 1995; Report of the Special Committee on the Charter of the United Nations and on the Strengthening of the Role of the Organization. «Implementation of the provision of the Charter of the United Nations related to assistance to third States affected by the applications of sanctions». A/54/383, 23 september 1999. C удержанием указанных документов можно ознакомиться на веб-сайте ООН, в тематическом разделе, посвященном реформе ООН по адресуу/www. un.org/Russian/sc/unsc_reform.htm.

[3] Записка Председателя Совета Безопасности ООН S/2000/319 от 17 апреля 2000 г. http://www.un.org/ru/sc/documents/notes/

[4] В записке Председателя Совета Безопасности ООН от 29 января 1999 г. «все члены Совета Безопасности ООН приняли 20 практических

предложений для улучшения работы комитетов по санкциям согласно соответствующим резолюциям». S/1999/92, 29 января 1999 г.

[6] См. об этом: Письмо Председателя неофициальной рабочей группы Совета безопасности ООН по общим вопросам, касающимся санкций. S/2004/979, 17 декабря 2004 г.

[7] С проектом выводов Председателя (Rev.10) от 26 сентября 2002 г. можно ознакомиться по адресу: http://www.un.org/Docs/sc/committees/sanctions/ index.html

[8] Проект «Декларации об основных условиях и стандартных критериях введения и применения санкций и других принудительных мер» от 17 марта 2004 г. A/AC .182/L.114/Rev. 1.

[9] См.: Кононова К. О. Санкционные резолюции Совета Безопасности ООН и их имплементация в национальных правовых системах государств- членов. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 126—151.

[10] Так, Генеральный Секретарь ООН К. Аннан определял замораживание финансовых активов как «более совершенный и гуманный вид санкций, направленный не на целое общество, а на отдельных лиц». См.: Выступление Генерального Секретаря ООН К. Аннана «Новое мышление для Организации Объединенных Наций» на пленарной сессии Всемирного экономического форума. Давос, 26 января 2006 г. С текстом выступления можно ознакомиться по адресу: http://www.un.org/russian/basic/sg/ messages/2006/davos06.htm

[11] Cм.: Курдюков Г. И., Кешнер М. В. Применение целенаправленных санкций Советом Безопасности ООН. Международное право и национальные интересы Российской Федерации. Сб. статей. М.: Дип. академия МИД России, 2008. С. 199-213.

[12] С содержанием указанных документов можно ознакомиться по адресу: http://www.un.org/ru/humanitarian/ assistance/ impactsanctions.shtml

[13] Международное право. Общая часть / отв. ред. Р. М. Валеев, Г. И. Курдюков. М.: Статут, 2011. С. 455—525.