Главой 2 БК РФ определен исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области бюджета. В новой редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ дано более точное новое наименование гл. 2 "Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", до внесения изменений глава называлась "Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления". В прежней редакции была некоторая неопределенность законодательно установленного объема полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и государственных органов в области регулирования бюджетных общественных отношений (ст. ст. 7, 8 БК РФ): названия статей говорит о полномочиях органов государственной власти, однако нормы содержат перечень предметов ведения государства и государственно-территориальных образований. Например, право на бюджет принадлежит именно Российской Федерации, а не федеральным органам государственной власти, хотя Российская Федерация и реализует свои бюджетные полномочия через органы государственной власти. В связи с этим не следовало бы отождествлять компетенцию государства и государственно-территориальных образований с полномочиями органов государственной власти, что и было учтено законодателем в новой редакции.

Однако в ст. 6 БК РФ дано определение понятия "бюджетные полномочия" - это установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В ст. ст. 7 - 9 БК РФ указаны бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, тогда как в ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - это права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления). В связи с этим необоснованно рассматривать полномочия, закрепляемые ст. ст. 7 - 9 БК РФ, в качестве содержания компетенции государственных органов. Перечисленные в ст. ст. 7 - 9 БК РФ полномочия принадлежат не осуществляющим их органам, а непосредственно Российской Федерации и субъектам РФ, муниципальным образованиям как государственно-правовым образованиям, носителям прав на собственный бюджет. Таким образом, обращает на себя внимание, что наименование статей не отражает их действительного содержания, это может отрицательно сказаться на правоприменительной практике.

До 1 января 2005 г. (т.е. до вступления в силу соответствующих положений Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ) рассматриваемая статья называлась "Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений". Слово "компетенция" происходит от латинского competentia ("ведение, способность, принадлежность по праву") и имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями ("ведают что-то") и б) круг полномочий (прав и обязанностей "ведать чем-то") <1>. Советский энциклопедический словарь определяет компетенцию как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу <2>. Законодатель отождествил понятие "компетенция" и понятие "полномочия", имеющие в научной литературе разные определение и смысловую нагрузку. Это является неточным с точки зрения юридической техники. В.И. Даль определял "полномочие", во-первых, как "возможность, право судить о ком, о чем или кого"; во-вторых, в соответствии с тем, "кому и что подсудно"; в-третьих, имея для этого "законные, прямые, полные, признанные и полноправные права" <3>. Юридическая наука использует термин "полномочия" для характеристики "совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно конституцией и другими законами..." <4>. Механизм вертикального разграничения государственной власти включает не только возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах, но и разделение сфер власти - предметов ведения. В связи с указанным можно сделать вывод, что понятие "компетенция" является более широким термином, так как включает в себя права и обязанности (полномочия), предметы ведения и другие элементы. В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу, тогда как компетенция может принадлежать как государственному органу, так и государству и его территориям. Понятие "компетенция" более полно отражало содержание статьи, но законодатель внес изменения, и в связи с этим следует говорить о бюджетных полномочиях Российской Федерации, содержащихся в ст. 7 БК РФ, составляющих компетенцию федеральных органов государственной власти.

Ю.А. Тихомиров в работе "Теория компетенции" <1> определяет компетенцию как сложное явление, состоящее из элементов двоякого рода. Первое - это собственно компетенционные элементы, включающие в себя предметы ведения как юридически определенную сферу и объекты воздействия, властные полномочия как гарантированную законом меру принятия решений и совершения действий и нормативно установленные цели как способ нормативной ориентации субъектов права. Сопутствующий элемент - ответственность за неисполнение, что представляет собой особую гарантию исполнения компетенции.

В советском законодательстве, в юридической литературе широко применялся термин "бюджетные права" для характеристики прав государства, его административно-территориальных единиц и соответствующих органов власти в сфере бюджетных отношений <1>. Применяется он и в российском законодательстве (введен Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ), например в ст. 28 БК РФ говорится о равенстве бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Права в данном случае понимаются как меры возможного поведения, права во многих случаях сближаются с обязанностями, являются одновременно правами и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). В целях реализации правового статуса субъектов Федерации и муниципальных образований в области бюджета становится актуальным разделение прав и обязанностей: например, право направлять субсидию или субвенцию в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы по выполнению функций вышестоящих органов.

Бюджетная компетенция Российской Федерации - это основа ее бюджетно-правового статуса, реализуемая через осуществление полномочий органами государственной власти Российской Федерации и включающая следующие элементы:

1) предметы ведения Российской Федерации в бюджетной сфере;

2) права и обязанности Российской Федерации в бюджетной сфере;

3) гарантии бюджетных прав;

4) ответственность Российской Федерации в сфере реализации бюджетных полномочий.

Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований - это их право на собственный бюджет, права и обязанности в области бюджета, осуществляемые соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Содержание бюджетных полномочий (компетенции) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований составляют их права и обязанности:

1) формировать собственный бюджет;

2) получать закрепленные и регулирующие бюджетные доходы;

3) использовать средства собственного бюджета для осуществления задач и функций соответствующего государственного и муниципального уровня;

4) самостоятельно определять направления расходов собственных бюджетов соответственно своим предметам ведения;

5) распределять собственные бюджетные доходы между бюджетами данной территории;

6) формировать и использовать в рамках собственного бюджета резервные и другие фонды;

7) объединять средства своего бюджета со средствами других бюджетов и иными финансовыми ресурсами;

8) привлекать в бюджеты заемные средства;

9) оказывать финансовую поддержку нижестоящим бюджетам;

10) получать компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений вышестоящих органов государственной власти после утверждения бюджета или связи с передачей полномочий органов вышестоящего уровня на нижестоящий уровень;

11) самостоятельно распоряжаться дополнительно выявленными или сэкономленными средствами;

12) осуществлять правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета, и в установленных пределах - межбюджетных отношений;

13) защищать свои права в судебном порядке.

Бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на каждом уровне бюджетной системы осуществляется не изолированно друг от друга, а в тесном взаимодействии. Характер такой связи определяется федеративным устройством государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные правоотношения с учетом интересов центра, особенностей и традиций каждого субъекта и муниципального образования.

Разграничение бюджетных компетенций между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями основано на принципах федерализма и местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ и российском законодательстве.

Бюджетный федерализм - многоуровневая система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

Бюджетный федерализм предполагает:

1) самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации;

2) законодательное закрепление расходных функций бюджетов различных уровней;

3) разграничение доходных источников бюджетов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

4) закрепление за субъектами РФ, в том числе за органами местного самоуправления, ответственности в отношении собственных бюджетных расходов;

5) бюджетное выравнивание субъектов Федерации путем предоставления финансовой помощи регионам.

Основными принципами бюджетного федерализма, закрепленными в БК РФ, являются: принцип единства бюджетной системы (ст. 29), равенства бюджетных прав как субъектов РФ, так и муниципальных образований (ст. ст. 28, 31.1), а также самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в правах и обязанностях осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне, обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств (ст. 31).

Бюджетная компетенция Российской Федерации, ее регионов и муниципальных образований включает в себя совокупность материальных и процессуальных прав соответствующих законодательных и исполнительных органов власти и органов местного самоуправления, закрепленных в действующем законодательстве. В процессе реализации рассматриваемых полномочий между названными субъектами возникают различные отношения, например в процессе формирования доходов и осуществления расходов (материальных, а также процессуальных), при составлении и рассмотрении проектов бюджетов, утверждении и исполнении бюджетов, в процессе контроля за их исполнением. Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) называет их межбюджетными отношениями - взаимоотношениями между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии наличия финансовых ресурсов у органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Но собственных источников доходов большинству субъектов Федерации недостаточно. В связи с этим в рамках межбюджетных отношений устанавливаются порядок и форма предоставления из одних бюджетов в другие межбюджетных трансфертов (т.е. средств одного бюджета, перечисляемых другому бюджету в соответствии с гл. 16 "Межбюджетные трансферты" БК РФ).

За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов. Принятые Федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ст. ст. 7 - 9 БК РФ создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ, разграничены полномочия между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Полномочия субъектов разных уровней имеют свои различия и особенности по объему и содержанию. Так, например, у муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных образований нижестоящего уровня, отсутствует полномочие по распределению бюджетных ресурсов между нижестоящими бюджетами.

Четкая реализация законодательства о бюджетной компетенции государства и его территориальных подразделений должна обеспечить процесс системного реформирования межбюджетных отношений Российской Федерации, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации на основе принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

От повышения эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления по реализации их полномочий зависит удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Бюджетные полномочия (компетенция) Российской Федерации являются материальной гарантией верховенства и независимости государства и выражают экономический потенциал суверенитета России, обеспечивают выполнение внутренних и внешних задач. Осуществление Российской Федерацией как единым государством своих бюджетных прав позволяет проводить единую социально-экономическую политику страны.

Бюджетные полномочия Российской Федерации согласно особенностям ее бюджетно-правового статуса можно разделить на две группы:

1) бюджетные полномочия Российской Федерации как суверенного единого и неделимого федеративного государства;

2) бюджетные полномочия Российской Федерации в отношении собственного и нижестоящих бюджетов.

Первая группа бюджетных полномочий основана на конституционных нормах, устанавливающих, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию и что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Российская Федерация имеет такие бюджетные полномочия, которые распространяются на все ее субъекты и органы местного самоуправления.

Распределением полномочий в сфере бюджетных отношений на федеральном уровне осуществляется установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации: принимаются законы, устанавливающие правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений; определяются основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства страны.

Вторая группа полномочий относится к сфере регулирования федерального бюджета и нижестоящих бюджетов, а именно бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Можно выделить следующие основные группы полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования бюджетных правоотношений.

Право устанавливать общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации конституционно делегировано федеральному законодателю (п. 3 ст. 75 Конституции РФ). Разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы находятся в компетенции Российской Федерации. В экономической литературе выделяют три варианта распределения налоговых полномочий <1>: 1) закрепление всех полномочий за субфедеральными властями с последующей передачей части доходов на вышестоящий уровень; 2) закрепление всех полномочий за федеральной властью с последующей передачей средств в виде межбюджетных трансфертов; 3) закрепление основной части полномочий за федеральной властью, а за субфедеральными - некоторой части налоговых полномочий с последующей компенсацией путем закрепления долей от налогов и перечисления трансфертов. В России используется третий (промежуточный) вариант, поскольку он позволяет наиболее эффективно использовать и экономно разграничить доходные источники между различными уровнями власти и управления.

Распределение доходных источников во исполнение принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации утверждено БК РФ (гл. 7 - 9). При этим в доходы федерального бюджета поступают суммы от федеральных налогов и сборов, определенные неналоговые доходы, а в доходы субъектов Российской Федерации - суммы от региональных налогов, определенные неналоговые доходы, а также часть федеральных налогов по установленным БК РФ нормативам. В доходы местных бюджетов также поступают не только налоговые доходы от местных налогов и определенные неналоговые доходы, но также часть федеральных налогов по нормативам, установленным БК РФ. В случае принятия соответствующего закона субъекта РФ в федеральный бюджет может поступать часть получаемых субъектом РФ федеральных налогов.

На федеральном уровне устанавливается разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации: определяются расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов; расходы, финансируемые совместно из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

Поскольку в настоящее время все расходы бюджетной системы Российской Федерации формируются на основе расходных обязательств (ст. 65 БК РФ), каждое расходное обязательство должно быть закреплено за соответствующим бюджетом бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии с гл. 11 БК РФ расходные обязательства разграничены на три группы: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов РФ и расходные обязательства муниципальных образований. В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов недопустимо установление расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они исполняются, а также установление расходных обязательств, исполняющихся за счет нескольких бюджетов.

В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ). Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализован Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этим Законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Таким образом, органы государственной власти и местного самоуправления обладают правом передавать свои полномочия. Однако в этом случае под реализацию передаваемых полномочий обязательно должны быть предоставлены средства. Средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, могут передаваться исключительно в форме межбюджетных трансфертов.

В компетенцию органов государственной власти Российской Федерации входят вопросы:

- определения основ составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

- утверждения и исполнения бюджетов субъектов и местных бюджетов, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- установления порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета;

- утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении;

- утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 7 БК РФ).

Федеральные органы государственной власти организуют составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 7 БК РФ).

В компетенции органов государственной власти Российской Федерации находится утверждение бюджетной классификации. Глава 4 БК РФ посвящена бюджетной классификации Российской Федерации и устанавливает ее принципы, структуру, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по ее применению. Федеральными нормативными правовыми актами устанавливаются основные виды доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджетов, а также операции сектора государственного управления и основные коды бюджетной классификации Российской Федерации.

Субъекты РФ, муниципальные образования имеют право детализировать и определять порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта РФ или к местному бюджету.

Санкции за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, так же как и основания, виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, могут быть установлены только федеральным законодателем и являются едиными для всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов всех уровней бюджетной системы установлен БК РФ в гл. 24.1.

Несомненно, федеративное устройство государства оказывает влияние на формирование, распределение и использование централизованных фондов финансовых ресурсов. Вместо с тем, учитывая, что федерализм как форма государственного устройства предполагает "относительное политико-территориальное обособление частей единого государства" <1>, финансовая деятельность государства должна строиться на разумном сочетании принципов централизации и децентрализации налоговых полномочий <2>.

Наличие бюджетных прав Российской Федерации как единого государства в отношении федерального, регионального и местного бюджетов строится на определенных принципах <1>, основными из которых являются:

- сочетание интересов, обеспечивающих высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета;

- наличие трехуровневой бюджетной системы и равенства прав бюджетов одного уровня;

- применение единых для всех субъектов РФ критериев при расчетах объемов средств, выделяемых из федерального бюджета в целях выравнивания развития регионов и оказания им финансовой помощи;

- Российская Федерация как единое суверенное государство обладает бюджетными полномочиями в отношении всех бюджетов бюджетной системы.

Субъекты Федерации в процессе реализации своего финансово-правового статуса вступают в различного рода бюджетные отношения. Каждый субъект Федерации имеет право на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения. Основой бюджетной компетенции субъекта РФ необходимо считать принцип федерализма, заложенный в Конституции РФ, определяющий ее положения о равноправии субъектов (ч. 4 ст. 5), предметы ведения Российской Федерации и разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. ст. 71 - 73), вне пределов которых субъекты РФ самостоятельны. Осуществление бюджетной компетенции субъектом Федерации является основой реализации полномочий по предметам совместного ведения, установленных законом.

О.В. Болтинова пишет: "Значение принципа бюджетного федерализма заключается в установлении и закреплении определенной финансовой системы бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, которая является нормативной основой формирования финансовой базы для осуществления своих функций органов государственной власти соответствующего уровня" <1>.

Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок составления и рассмотрения проекта бюджета Российской Федерации, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за исполнением бюджета и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ. Они принимают, исполняют бюджеты субъектов РФ и осуществляют контроль за их исполнением.

Статьей 8 БК РФ закреплено: установление порядка составления и рассмотрения; составление и рассмотрение проектов бюджета; утверждение и исполнение бюджета; осуществление контроля за их исполнением; утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают решения о введении региональных налогов и сборов в соответствии с действующим налоговым законодательством страны, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации.

Перечень налогов субфедерального уровня небольшой, к региональным налогам отнесены налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Органы государственной власти среднего и особенно нижнего уровня, по мнению Р. Масгрейва, должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы, поскольку многоуровневое государство должно решать задачи эффективного использования ресурсов на национальном уровне и устранять искажающие эффекты межтерриториальной разницы при распределении ресурсов <1>.

В компетенции органов субъектов Федерации находятся вопросы распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта и местными бюджетами. Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности данного субъекта, доходов от налогов и иных доходов бюджета субъекта РФ.

В формировании доходов бюджетов большую роль играют отчисления от федеральных налогов (налог на прибыль организаций, налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции и др.) (ст. 56 БК РФ).

Для увеличения доходной части бюджетов Российской Федерации им предоставляется финансовая помощь из федерального бюджета в виде дотаций, субвенций, субсидий. Муниципальным образованиям предоставляется финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ.

В компетенции органов государственной власти субъектов Федерации находятся вопросы определения порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам и предоставление такой помощи и ссуд. Они также определяют порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, т.е. предоставления средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе.

Субъекты РФ имеют право на использование доходов, фактически полученных сверх утвержденных в законе субъекта РФ о бюджете при его исполнении (ст. 232 БК РФ). Эти доходы могут направляться, например, на погашение государственного долга, на исполнение публичных нормативных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности предусмотренных на исполнение бюджетных ассигнований в установленном размере.

Субъекты РФ имеют право на компенсацию потерь в доходах за счет средств федерального бюджета в том случае, если они обусловлены принятием решений органа федеральной власти в ходе исполнения утвержденного бюджета.

Особенностью компетенции субъектов Федерации являются дополнительные бюджетные полномочия таких субъектов Федерации, как города федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Например, ст. 8 БК РФ предусматривает "определение законами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя".

Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ за органами государственной власти субъектов РФ, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет зависеть и устойчивость государственных финансов в целом. В связи с этим необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, а также повысить ответственность за исполнение делегируемых полномочий <1>.

Федеральный закон "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что органы государственной власти субъекта Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Федерации и соблюдение установленных законами и нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размеру дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта.

Исследование нормативных правовых актов позволяет разграничить компетенцию субъектов РФ по трем направлениям:

1) компетенция субъектов складывается из наличия полномочий субъектов РФ относительно собственных бюджетов;

2) компетенция субъектов складывается из наличия полномочий по отношению к федеральному бюджету;

3) компетенция субъектов складывается из наличия полномочий относительно бюджетов муниципальных образований.

Федеральный закон "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регулирует распределение бюджетных полномочий между органами государственной власти субъекта.

Местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Наличие местного бюджета является неотъемлемым признаком муниципального образования. Бюджетный кодекс подразделяет местные бюджеты:

- на бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

- бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Бюджетную компетенцию муниципальных образований составляют полномочия по осуществлению бюджетного процесса и реализации бюджетной политики в части местных бюджетных фондов. Конституция РФ закрепляет самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местного бюджета (ст. 132). В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Традиционно под бюджетами муниципальных образований понималась опись доходов и расходов органами местного самоуправления. Появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе финансовой. Необходимость муниципальных бюджетов объясняется потребностью органов местного самоуправления в фонде денежных средств, за счет которого возможно финансировать расходы исходя из круга вопросов местного значения.

О.Н. Горбунова отмечает, что принцип федерализма в финансовой деятельности выражается в том, что в государстве принимается не один бюджет, а федеральный, региональные и местные бюджеты, которые являются "почти самостоятельными фондами денежных средств" <1>.

Статья 9 БК РФ устанавливает порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета.

Право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы закреплено в Конституции РФ (ст. 132). Представительные органы местного самоуправления имеют право устанавливать и вводить на своей территории в соответствии с законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы, закрепленные за местными бюджетами, а также в соответствии с федеральным законодательством определять размеры этих платежей, льготы (п. 4 ст. 12, ст. 13 НК РФ).

Органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов. Бюджетный кодекс РФ закрепляет, что доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (налоги, поступающие в местный бюджет: земельный налог и налог на имущество физических лиц) и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Муниципальные образования имеют право на получение отчислений (в процентах) от федеральных и (или) региональных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (например, часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога), в местные бюджеты разных уровней.

В связи с тем что объем доходов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, в достаточной степени не покрывает необходимые расходы соответствующего публичного образования (в настоящее время более чем в половине муниципальных районов доля доходов, закрепленных за бюджетом, составляет менее 30%) <1>, возникает необходимость перераспределения доходов вышестоящего уровня. В российской практике бюджетной деятельности используются два метода передачи доходов между уровнями бюджетной системы - метод отчисления от федеральных и региональных доходов и метод оказания прямой финансовой поддержки <2>.

Органы местного самоуправления вправе самостоятельно расходовать средства местных бюджетов, например определять объем финансирования из местных бюджетов на выполнение планов и программ, на содержание органов местного самоуправления. К правам органов местного самоуправления относится также право самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств: устанавливать за счет местных бюджетов надбавки к пенсиям, пособиям, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг сверх установленных законодательством Российской Федерации, увеличивать нормы расходов на содержание полиции, обеспечение безопасности и т.д.

Основой осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является принцип самостоятельности местных бюджетов в сочетании с государственной финансовой поддержкой. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов РФ, должны компенсироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсаций определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на получение дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

Органы местного самоуправления в соответствии с БК РФ определяют порядок муниципальных заимствований, осуществляют муниципальные заимствования и управление муниципальным долгом.

Основой осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является принцип самостоятельности местных бюджетов в сочетании с их государственной финансовой поддержкой. Экономисты считают, что доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (поимущественные налоги) и платежей за предоставляемые муниципальными бюджетными учреждениями услуги, а бюджетов верхнего уровня - за счет налогов, имеющих перераспределительную природу, к которым относятся налог на доходы и прибыль, налоги на расходы <1>. Поскольку бюджет муниципального образования является самостоятельным, это предопределяет наличие собственных источников доходов и возможность определять направления их использования.

Доходы могут быть собственными и заемными, в частности это заемные средства и муниципальный кредит. В соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджета относят налоговые доходы, неналоговые доходы и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. По мнению А.Г. Пауля, к собственным доходам относятся доходы, за счет которых покрываются расходы, направленные на реализацию задач и функций местного самоуправления <1>. Налоговые доходы - доходы от установленных законодательством о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, местных налогов. Так, нормативы отчислений доходов от взимаемых налогов в местные бюджеты установлены ст. ст. 61, 61.1, 61.2, 61.3, 61.4, 61.5 БК РФ. В соответствии со ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам местного бюджета относят доходы от продажи и использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства, полученные в результате применения мер ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия, средства самообложения граждан и иные доходы.

В БК РФ доходам местных бюджетов посвящена гл. 9, где также определены полномочия муниципальных образований по формированию местных бюджетов. В ст. 64 БК РФ сказано, что муниципальными правовыми актами могут вводиться местные налоги, устанавливаться налоговые ставки по ним и предоставляться налоговые льготы по местным налогам в пределах прав, предоставленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В соответствии со ст. 15 НК РФ к числу местных налогов отнесены налог на имущество физических лиц и земельный налог. Налоговый кодекс РФ не допускает установления органами местного самоуправления местных налогов и сборов, не предусмотренных в нем.

Низкая доходность налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов приводит к зависимости местного самоуправления от межбюджетных трансфертов, т.е. от решения федеральных и региональных властей <1>. Основными документами, закладывающими основу межбюджетного регулирования в муниципальных районах, являются БК РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с действующим законодательством федеральный центр определяет бюджетную компетенцию муниципальных образований. Детальное регулирование бюджетных полномочий на местном уровне осуществляется законодательством соответствующего субъекта РФ и непосредственно местными правовыми актами в пределах своей компетенции. Российская Федерация определяет бюджетную компетенцию муниципальных образований посредством правового регулирования. Именно через федеральные законы реализуется наделение бюджетными полномочиями муниципальных образований. Действие принципа федерализма в бюджетных правоотношениях предполагает существование у Российской Федерации определенных бюджетных полномочий относительно местных бюджетов, в то же время четкого разделения бюджетных полномочий России в отношении местных бюджетов не существует. В ст. 7 БК РФ перечень бюджетных полномочий Российской Федерации не отражает всех действующих бюджетных полномочий Российской Федерации, относящихся к местным бюджетам.