Государство обладает достаточной сферой компетенции в области управления государственным долгом, которой наделены органы государственной власти. При рассмотрении содержания процесса, связанного с управлением долга, необходимо акцентировать внимание именно на государственном управлении долгом, поскольку данное управление представляет собой мощный инструмент макроэкономической политики. При его умелом использовании государство может как решать текущие задачи, так и способствовать повышению инвестиционного кредитного рейтинга страны, увеличению привлекательности государственных ценных бумаг для новых инвесторов и реализовывать национальные интересы.

Раскрывая компетенцию уполномоченных органов государства в сфере управления государственным долгом, необходимо отметить, что данная компетенция будет связана со структурой управления государственным долгом, включающей три основных элемента:

1) непосредственное управление, предполагающее определение порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств государства;

2) обслуживание государственного долга, заключающееся в осуществлении операций по размещению займов, выплате процентного дохода по займам, погашению и иным операциям;

3) контроль государственного долга.

В юридической и экономической литературе подобный состав управления государственным долгом является дискуссионным, так как считается, что управление воплощается в узком подходе в рамках первого компонента, а два остальных являются самостоятельными процессами. В частности, Е.В. Покачалова отмечает, что следует отличать управление государственным долгом от его обслуживания <1>. Однако представляется целесообразным рассматривать процесс управления государственным долгом как систему, включающую и обслуживание, и контроль, что подтверждается совокупными полномочиями органов государственной власти. Такой подход юридически был закреплен в 1997 г. Постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. N 245 "О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации". Этот документ послужил основой для создания в Минфине России единой системы управления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований. Закрепляя данную цель создания единой системы управления государственным долгом, законодатель отметил, что конечный результат управления нацелен на обслуживание государственного долга, что и подтверждает вышеуказанную системность управления долгом.

Нормативное закрепление организационной структуры управления государственным долгом представлено бюджетным законодательством - БК РФ, анализ которого позволяет выявить органы, уполномоченные осуществлять данное управление на федеральном уровне: Правительство РФ и Минфин России. Отдельные полномочия можно выделить у иных органов (организаций), компетенция которых связана с финансовой деятельностью, в том числе частично с долговыми отношениями. К таким органам следует отнести Центральный банк РФ (далее - Банк России), Счетную палату РФ, Внешэкономбанк.

Правительство РФ, обозначенное в БК РФ как орган, осуществляющий управление государственным долгом, имеет общие полномочия, влияющие на формирование бюджетной и кредитной политики государства. К основным полномочиям Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики относятся следующие:

- обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета, включающего показатели по объему и структуре государственного долга, и обеспечение его исполнения;

- регулирование рынка ценных бумаг;

- осуществление управления государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

- руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами <1>.

Осуществление непосредственного управления государственным долгом в структуре Правительства РФ возложено на уполномоченный орган, обладающий полной компетенцией в данной сфере, которым является Минфин России.

Полномочия Минфина России в сфере долговых отношений сводятся к бюджетным полномочиям, закрепленным в ст. 165 БК РФ, среди которых выделяются следующие:

- разработка по поручению Правительства РФ программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации и программы государственных внешних заимствований Российской Федерации, условий выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступление в качестве эмитента государственных ценных бумаг Российской Федерации, проведение государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;

- осуществление по решению Правительства РФ сотрудничества с международными финансовыми организациями, поскольку данные организации могут выступать в качестве кредитора Российской Федерации;

- осуществление государственных внутренних и внешних заимствований, разработка программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации;

- представление Российской Федерации в договорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации;

- представление Правительства РФ на переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и выдача от имени Российской Федерации государственных гарантий Российской Федерации;

- ведение Государственной долговой книги Российской Федерации;

- учет представляемой органами, ведущими государственные долговые книги субъектов РФ, информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований;

- управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации на основании полномочий, предоставленных Правительством РФ, и в порядке, установленном Правительством РФ;

- обеспечение предоставления бюджетных кредитов в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете;

- установление оснований, порядка и условий списания и восстановления в учете задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией субъектов РФ, муниципальных образований, юридических лиц;

- установление порядка размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов Российской Федерации.

Перечисленные полномочия Минфина России по управлению государственным долгом конкретизируются в определенных функциях, нацеленных на эффективность долговой политики:

- создание нормативно-правовой базы, регулирующей эффективность структуры государственного долга;

- планирование и прогнозирование объема и структуры государственного долга на основании программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации и программы государственных внешних заимствований Российской Федерации;

- мониторинг динамики долговых обязательств в целях достижения оптимального процентного соотношения объема государственного долга и ВВП;

- регулирование стабильности и устойчивости банковской и кредитной систем посредством взаимодействия с Банком России.

Для осуществления всех полномочий, связанных с государственным долгом, в структуре Минфина выделен Департамент государственного долга и государственных финансовых активов. Среди основных полномочий данного Департамента по управлению государственным долгом назовем следующие:

- обеспечение осуществления функций Министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственных заимствований и государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

- подготовка для внесения в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов, по которым требуются решения Правительства РФ, по вопросам государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации;

- разработка и реализация основных положений долговой политики Российской Федерации;

- подготовка предложений по вопросам эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, а также проектов нормативных актов в отношении эмиссии и обращения долговых обязательств Российской Федерации;

- размещение государственных ценных бумаг Российской Федерации на финансовых рынках в форме аукционов или по закрытой подписке;

- ведение учета представляемой в Министерство информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований;

- подготовка распоряжений на перечисление средств федерального бюджета для погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации в соответствии с установленными графиками платежей;

- проведение мониторинга состояния рынка государственных долговых обязательств Российской Федерации, долговых обязательств субъектов РФ, муниципальных образований, а также российских юридических лиц, в том числе с государственным участием в капитале;

- проведение переговоров, подготовка и подписание соглашений об урегулировании задолженности Российской Федерации перед иностранными государствами и иностранными юридическими лицами, а также о проведении конверсионных и других методов управления государственным долгом Российской Федерации;

- координация действий департаментов Министерства и агентов Правительства РФ, направленных на обеспечение возврата задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, а также на выявление возможностей заемщиков, гарантов и поручителей по своевременному и полному исполнению денежных обязательств перед Российской Федерацией <1>.

Таким образом, видим, что все основные мероприятия по непосредственному управлению государственным долгом осуществляются Минфином России как органом, имеющим одно структурное подразделение, обладающее широкими полномочиями в сфере долговых отношений. До создания подобной организационной структуры в Минфине России существовал ряд департаментов - Департамент внешнего долга, Департамент управления государственным внутренним долгом, Департамент международных финансовых организаций, Департамент бюджетных кредитов и гарантий, Департамент зарубежных финансовых активов. Как показала практика, подобная структура имела ряд недостатков, среди которых основным являлась конкуренция между департаментами. По мнению С.Б. Пархомова, "когда начинается департаментализация... у каждого департамента возникают свои собственные интересы. Департамент внешнего долга хочет побольше внешнего долга, а департамент внутреннего долга хочет, чтобы было побольше внутреннего долга. По-человечески это понятно, но это вредит делу" <1>. Поэтому, учитывая неэффективность подобной структуры Минфина России, был создан единый департамент, осуществляющий управление государственным долгом.

Однако анализ компетенции Минфина России свидетельствует о его взаимодействии с другими субъектами, которые в сфере управления государственным долгом осуществляют обслуживание долга и контроль.

В п. п. 2 - 3 ст. 119 БК РФ закрепляется, что Банк России является генеральным агентом Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению, осуществляющим свою деятельность безвозмездно на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России. Деятельность Банка России по обслуживанию государственного долга характеризуется проведением операций по выплате доходов по государственным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемых за счет средств соответствующего бюджета.

Помимо функций Банка России, связанных с обслуживанием государственного долга и закрепленных в бюджетном законодательстве, следует выделить и иные функции, способствующие эффективному управлению государственным долгом:

- разработку и проведение во взаимодействии с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики, в том числе политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации;

- осуществление регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрации отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;

- определение порядка осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

- осуществление функций депозитария средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации;

- проведение операций и сделок, предусмотренных статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом <1>.

Кроме Банка России полномочия по управлению государственным долгом, связанные с обслуживанием долга, имеет еще одна кредитная организация в Российской Федерации - Внешэкономбанк, являющийся агентом Правительства РФ по управлению государственным долгом.

Управление государственным долгом Внешэкономбанк осуществляет по трем направлениям: управление государственным внешним долгом, управление государственным внутренним валютным долгом и предоставление и осуществление государственных гарантий.

Внешэкономбанк обеспечивает учет, погашение и обслуживание всего государственного внешнего долга Российской Федерации, за исключением обязательств перед международными финансовыми организациями, осуществляя следующие функции:

- учет государственного внешнего долга Российской Федерации;

- проведение банковских операций по обслуживанию, погашению и выверке государственного внешнего долга Российской Федерации;

- проведение банковских операций по переоформлению обязательств по государственному внешнему долгу Российской Федерации (в части остатков внешнего долга бывшего СССР);

- подготовку предложений и участие в согласовании возможных условий и схем урегулирования государственного внешнего долга Российской Федерации, в том числе поставками товаров российского производства;

- подготовку заключений по проектам межправительственных документов по вопросам урегулирования государственного внешнего долга Российской Федерации;

- участие в работе Правительства РФ по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего СССР <1>.

В настоящее время Внешэкономбанк осуществляет обслуживание и погашение задолженности по 11 облигационным займам Российской Федерации, а также долговых обязательств перед пятью странами-кредиторами <1>.

Управление государственным внутренним валютным долгом осуществляет Депозитарий Внешэкономбанка, являющийся уполномоченным Правительством РФ депозитарием по облигациям внутреннего государственного валютного займа всех серий, а также головным депозитарием по облигациям государственного валютного займа 1999 г.

Для осуществления операций по указанным ценным бумагам и выплатам купонных процентов по ним данный Депозитарий наделен следующими функциями агента Минфина России:

- осуществления выверки остатков средств на блокированных счетах клиентов и их переоформление в облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ);

- урегулирования расчетов предприятий и организаций с Минфином России и Внешэкономбанком;

- обеспечения учета, хранения и выдачи облигаций государственного валютного займа клиентам (ОГВЗ);

- проведения экспертизы облигаций ОВГВЗ и ОГВЗ 1999 г. и операций с ними на вторичном рынке облигаций;

- открытия счетов депо держателям указанных ценных бумаг;

- проведения консультаций по вопросам, связанным с внутренним валютным долгом бывшего СССР перед нерезидентами Российской Федерации;

- осуществления выверки расчетов и подписание ликвидационного баланса по операциям бывших учреждений Внешэкономбанка на территории других государств СНГ и Балтии с уполномоченными должным образом организациями этих стран;

- оказания помощи уполномоченным организациям стран СНГ и Балтии, отказавшихся от претензий к Российской Федерации по внутреннему валютному долгу бывшего СССР и принявших на себя ответственность за урегулирование этого долга перед своими резидентами, в выверке и передаче на учет соответствующих сумм внутреннего валютного долга <1>.

Функции агента Правительства РФ по вопросам предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации, в том числе по вопросам ведения аналитического учета предоставленных государственных гарантий Российской Федерации, обязательств принципала, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий Российской Федерации, Внешэкономбанк выполняет в соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 18 Федерального закона от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

В сфере предоставления государственных гарантий Российской Федерации Внешэкономбанк выполняет следующие функции:

- проверку и анализ: соответствия представленных принципалами и иными лицами документов установленным требованиям; информации об отсутствии просроченной задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, а также по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы России; информации о том, что в отношении принципала не возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве) и что он не находится в процессе реорганизации или ликвидации; условий кредитных договоров и связанных с ними обязательств на предмет наличия в них положений, ущемляющих интересы и (или) права Российской Федерации, в том числе после уступки ей прав требований кредиторов по кредитным договорам; финансового состояния принципалов и иных лиц; достаточности и соответствия предложенного обеспечения исполнения обязательств принципалов требованиям законодательства Российской Федерации;

- оформление договоров о предоставлении гарантий, гарантий, иных документов, связанных с предоставлением гарантий.

Функции Внешэкономбанка как агента Правительства РФ в сфере исполнения государственных гарантий РФ заключаются:

- в анализе предъявленных Российской Федерации в лице Минфина России требований кредиторов об исполнении гарантий и прилагаемых к ним документов на предмет их обоснованности и соответствия условиям гарантий, подготовке и представлении в Минфин России соответствующих заключений;

- подготовке и оформлении сделок (договоров), заключаемых в связи с исполнением государственных гарантий Российской Федерации;

- осуществлении мер по документальному удостоверению прав требования Минфина России, обеспечению возврата или иному урегулированию задолженности принципалов и иных лиц по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, возникшим в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий Российской Федерации, и связанным с ними сделкам.

В сфере аналитического учета государственных гарантий Российской Федерации Внешэкономбанк выполняет следующие функции:

- ведение внесистемного аналитического учета предоставленных государственных гарантий Российской Федерации, а также обязательств, возникших из сделок, заключенных в связи с предоставлением, исполнением государственных гарантий Российской Федерации;

- проверку и анализ финансового состояния принципалов, юридических лиц, предоставляющих (предоставивших) обеспечение исполнения обязательств принципалов;

- предоставление отчетности по государственным гарантиям Российской Федерации в Минфин России <1>.

Таким образом, анализ функций Внешэкономбанка свидетельствует о ряде полномочий в сфере управления государственным долгом, в частности такой его разновидностью, как внешний долг.

Характеризуя органы управления государственным долгом, следует отметить органы, осуществляющие не только непосредственное управление долгом и его обслуживание, но и контроль в сфере долговых правоотношений, в связи с тем, что в мировой практике по управлению долгом отводится значительное место высшим органам финансового контроля. Основным органом в России с контрольными полномочиями в данной сфере является Счетная палата РФ. В рекомендациях Международной организации высших контрольных органов ИНТОСАИ особо подчеркивается, что при определении наиболее эффективных методов управления государственным долгом следует учитывать уровень организации надлежащего учета, мониторинга и контроля за управлением государственным долгом <1>.

Среди контрольных функций Счетной палаты РФ, закрепленных ст. 13 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", как высшего органа финансового контроля необходимо выделить:

- аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;

- экспертизу международных договоров Российской Федерации, документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе государственных программ Российской Федерации, межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и иных документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации в пределах компетенции Счетной палаты.

В данном контексте в первую очередь осуществляется контроль программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации и программ государственных внешних заимствований Российской Федерации, оказывающих непосредственное влияние на объем и структуру государственного долга.

Таким образом, видно, что организационная структура управления государственным долгом представлена различными органами (организациями), имеющими как общие, так и специальные полномочия в данной сфере. В настоящее время, как свидетельствует международный опыт в сфере управления государственным долгом, сформировались разные модели организационной структуры данного управления, обусловленные объемом компетенции органов государственной власти.

Анализ органов управления государственным долгом позволяет выделить три модели организационной структуры управления государственным долгом: традиционную, альтернативную и комплексную.

Традиционная модель построения системы органов государственной власти, связанная с управлением государственным долгом, предполагает ведущую роль министерства финансов или казначейства. В ряде стран (США, Франция, Канада, Германия и др.) при данных органах образуют отдельные подразделения (офисы), основные функции которых сводятся к управлению государственным долгом. Офис управления государственным долгом (Debt Management office) - это юридическое лицо, бюджетная организация с отдельными признаками коммерческой структуры. Например, в США - Бюро государственного долга в структуре Федерального казначейства, во Франции - специальное подразделение Министерства экономики и финансов, в Российской Федерации - специальный департамент Минфина России - Департамент государственного долга и государственных финансовых активов.

Альтернативная модель организации системы управления государственным долгом предполагает делегирование полномочий по заимствованию денежных средств относительно независимым органам - агентствам по управлению государственным долгом. Подобные агентства существуют в Азербайджане, Швеции, Ирландии, Новой Зеландии и других странах. Данные долговые агентства подотчетны министру финансов, осуществляющему общий мониторинг деятельности агентства и устанавливающему стратегические рамки долгового управления в стране на текущую перспективу. Непосредственное управление деятельностью агентства возложено на главу данного органа. Например, в Швеции управление правительственным долгом возложено на Национальное долговое управление, являющееся полунезависимой структурой в рамках казначейства <1>.

Третья модель - комплексная - предполагает разделение функций по управлению государственным долгом между министерством финансов и центральным банком. Данный подход нашел практическое воплощение в Италии, Нидерландах, Великобритании.

В Италии управление государственным долгом осуществляет специально созданный Экспертный совет по внешнему долгу, в Голландии - Агентство по управлению государственным долгом Министерства финансов, в Великобритании - Офис управления государственным долгом, полномочия которого закреплены Меморандумом между Министерством финансов Великобритании и Офисом управления государственным долгом (Memorandum of HM Treasury, UK Debt Management Office, national savings and national investments and credits of Office), устанавливающим компетенцию Офиса управления государственным долгом и Банка Англии в сфере государственного долга <1>.

На сегодняшний день существующая в Российской Федерации традиционная модель управления государственным долгом имеет ряд недостатков, влекущих за собой снижение эффективности управления в данной сфере. К таким недостаткам следует отнести:

- долговую зависимость Минфина России от Банка России;

- разобщенность учетной политики Минфина России и Внешэкономбанка по вопросам внешнего долга, порождающую разницу при определении его объемов и, как следствие, необоснованные претензии со стороны кредиторов;

- раздельный учет внутренней и внешней задолженности, что не позволяет осуществлять взаимное замещение внутренних и внешних долгов.

Подобные "конфликты интересов", неслаженность во взаимодействии органов государственной власти, дублирование функций разными субъектами данных отношений препятствуют эффективному управлению государственным долгом в России, поэтому необходимо, проанализировав зарубежный опыт, разграничить компетенцию органов государственной власти, имеющих полномочия в данной сфере, выстроив оптимальную организационную модель управления, и совершенствовать законодательный механизм координации долговой и денежно-кредитной политики.

Наиболее эффективной организационной моделью управления государственным долгом следует считать альтернативную модель, поскольку функции в этой сфере передаются относительно независимому агентству, которое сможет осуществлять операции по долговым обязательствам более объективно и независимо, что при традиционной модели не всегда получается. Поэтому считаем необходимым создание в России Федерального агентства по управлению государственным долгом, идея которого длительное время присутствует в теории управления государственным долгом.

В России создание подобного органа было предпринято в середине 1990-х гг. в форме Комиссии по внешнему долгу и финансовым активам при Правительстве РФ. Основная цель создания данной Комиссии заключалась в проведении межведомственной экспертизы долгов. Просуществовал данный орган недолго и в 1997 г., проведя последнее собрание, прекратил свое существование. Соответственно, управление государственным долгом осталось в компетенции Минфина России, которое вынуждено в основном концентрироваться на решении оперативных задач, главным образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая проводится Минфином России, в большей мере подчиняется текущим потребностям, не обеспечивая в должной мере решение стратегических задач по управлению обязательствами государства.

Учитывая сложившуюся ситуацию в сфере долговых отношений, в 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев поручил Правительству РФ ускорить создание органа по управлению государственным долгом России, активами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В соответствии с рекомендациями Президента РФ появилась идея создания агентства по управлению государственным долгом. Предполагалось, что данный орган будет функционировать как ОАО "Российское финансовое агентство" (далее - РФА). Политическое решение о создании агентства было принято еще в 2008 г., а в августе 2011 г. в документе Минфина России "Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012 - 2014 годы" данному институту отводили роль "фронт-офиса", отвечающего за взаимодействие с инвесторами и другими участниками финансовых рынков <1>. Уставный капитал РФА предполагалось закрепить в сумме около 1,5 млрд. руб. <2>. Идея создания РФА заключалась в том, что данное агентство будет формировать и поддерживать адекватное восприятие инвестиционным сообществом кредитного риска России. С другой стороны, планировалось, что в перспективе к РФА перейдут функции основного консультанта Минфина России по вопросам оптимизации структуры и снижению расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, минимизации процентных и валютных рисков федерального бюджета. Кроме того, указывалось, что РФА будет осуществлять от имени Российской Федерации внутренние и внешние государственные заимствования, т.е. размещать государственные ценные бумаги, а также проводить операции с ценными бумагами на вторичном рынке с целью оптимизации структуры государственного долгового портфеля. По мере создания необходимых предпосылок и условий РФА будет инвестировать часть средств российских суверенных фондов.

В Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 - 2015 годы отмечено, что в ближайшее время предполагается решить следующие задачи, связанные с практической деятельностью данного института:

- формирование уставного капитала РФА;

- осуществление государственной регистрации РФА как юридического лица;

- утверждение инвестиционной декларации РФА (перечня разрешенных финансовых активов для инвестирования средств суверенных фондов);

- согласование требований к договорам, заключаемым Минфином России с РФА, о выполнении последним функций управляющего средствами суверенных фондов и агента по государственному долгу <1>.

Кроме того, планируется реализовать комплекс организационно-штатных и методологических мер, связанных с разработкой внутренних документов РФА, программно-информационным обеспечением его деятельности, взаимодействием РФА с Минфином России, Федеральным казначейством и Банком России, получением лицензии профессионального участника финансовых рынков, размещением и подбором персонала и др.

По мнению Минфина России, РФА, обладая необходимой инфраструктурой и кадровым потенциалом, опираясь на лучшую мировую практику, будет в состоянии эффективно обеспечивать интересы Российской Федерации как суверенного заемщика, размещая государственные ценные бумаги и проводя активные операции на международном и национальном финансовых рынках с целью целенаправленного воздействия на структуру и объем государственного долга, осуществляя постоянное информационное взаимодействие с международными рейтинговыми агентствами, иностранными и отечественными инвесторами в целях обеспечения адекватного восприятия ими кредитного риска России. В соответствии с этим деятельность РФА должна осуществляться под контролем государства, в рамках определенных полномочий, предоставленных Правительством РФ, и при тесном взаимодействии с Минфином России.

Проект создания РФА вызвал дискуссию о необходимости существования подобного агентства в России. Противники создания РФА указывали на то, что управление государственным долгом не может быть компетенцией сторонней структуры, а не Минфина России, отмечая, что были эксперименты в некоторых нефтяных арабских государствах, но они не принесли положительных результатов. Сторонники создания РФА, в частности Минфин России, рассчитывают, что РФА поможет минимизировать процентные и валютные риски для государственного бюджета и сможет разместить государственные средства более эффективно, чем само Министерство, однако для подстраховки в договоре с РФА планировали включить пункт об ответственности самого агентства и его руководителей за возможные убытки. Однако эксперты из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ отмечали, что данная мера недостаточна, учитывая, что право размещать государственные средства РФА могло передавать частным управляющим компаниям, поэтому необходимо устанавливать дополнительные способы контроля со стороны государства за выбором субагентов <1>.

Поскольку идея, связанная с созданием РФА, не имела однозначной точки зрения, то и воплощения ее в российскую практику управления государственным долгом до сих пор не произошло.

Тем не менее опыт функционирования подобного органа в Российской Федерации встречается на уровне субъектов Федерации, в частности в Республике Татарстан. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 27 августа 1996 г. N 734 "О создании государственной некоммерческой организации - Агентства по управлению государственным долгом Республики Татарстан при Министерстве финансов Республики Татарстан" был сформирован орган по управлению государственным долгом со статусом государственной некоммерческой организации <1>. Основной задачей данного Агентства являлась реализация государственной политики заимствования средств на денежном рынке в целях создания источника доходов для частичного покрытия дефицита республиканского бюджета.

Просуществовав четыре года, в 2000 г. Агентство было реорганизовано и в результате сформировались два субъекта долговых отношений: Агентство по управлению государственным долгом Республики Татарстан при Министерстве финансов Республики Татарстан в форме государственного некоммерческого учреждения и государственная некоммерческая организация "Резервный фонд по обслуживанию государственного долга Республики Татарстан" <1>. В 2001 г. данное Агентство было ликвидировано, и в Республике Татарстан продолжила существование традиционная модель по управлению государственным долгом <2>.

Учитывая подобный опыт управления государственным долгом в субъекте РФ, оправдано формирование самостоятельного долгового агентства в России в целом, причем оно не будет дублировать цели деятельности других органов государственной власти, поскольку это соответствует критериям целесообразности создания нового органа (организации), выработанным в административно-правовой науке <1>.

Предлагается определить возможные цели, задачи и функции федерального агентства по управлению государственным долгом (далее - Агентство).

Целями деятельности Агентства должны являться:

- осуществление долговой политики по минимизации финансовых затрат в долгосрочной перспективе;

- эффективное управление агрегированной денежной наличностью в соответствии с задачами монетарной политики государства.

Данные цели возможно достичь при помощи решения следующих задач:

- развития политики управления государственным долгом путем использования новых финансовых инструментов, способствующих увеличению эффективности и понижению стоимости долговых обязательств;

- обеспечения высококачественного обслуживания инвесторов на рынке государственных долговых обязательств;

- развития информационной открытости долговой информации;

- планирования полного и точного представления данных бухгалтерского учета.

Для реализации целей и задач Агентство должно реализовать определенные функции, среди которых:

- разработка общей концепции государственных заимствований на рынке и схем конкретных мероприятий, отвечающих общей концепции;

- консультирование органов государственной власти и кредитных организаций по вопросам обращения государственных долговых обязательств, при необходимости координация их работы;

- развитие инфраструктуры финансовых рынков;

- анализ состояния рынка государственных долговых обязательств и выработка рекомендаций во избежание разбалансированности рынка, соблюдения прав инвесторов, уменьшения стоимости обслуживания государственного долга;

- составление программ государственных внутренних и внешних заимствований;

- осуществление от имени государства финансово-долговых операций (своп, РЕПО, форвардные, фьючерсные и опционные контракты, арбитражные сделки). Данные операции являются биржевыми сделками, и органы государственной власти, в частности Минфин России, не могут их осуществлять;

- ведение переговоров с кредиторами по предлагаемым методам управления государственным долгом;

- обслуживание государственного долга;

- управление финансовыми активами государства;

- учет государственных ценных бумаг;

- иные функции, согласованные с Правительством РФ.

Определение функционала данного Агентства не является проблематичным. Наиболее сложные вопросы, возникающие при создании Агентства и формировании его правового статуса, - это его организационно-правовая форма, взаимоотношения с Правительством РФ, Минфином России, Банком России и Внешэкономбанком, а также финансирование Агентства.

Теоретически предлагаются несколько вариантов организационно-правовой формы Агентства: первый, как уже указывалось, это открытое акционерное общество (в новой редакции Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) - публичное акционерное общество), второй - государственное унитарное предприятие, сформированное путем реорганизации Внешэкономбанка в ГУП "Долговое агентство Российской Федерации" или вновь созданное унитарное предприятие, не затрагивающее Внешэкономбанк <1>.

Относительно взаимоотношений с Минфином России, Банком России и Внешэкономбанком независимо от организационно-правовой формы Агентства возникают проблемы, связанные с сочетанием принципов централизации и независимости при управлении государственным долгом. Принцип централизации позволяет Минфину России формировать стратегию обслуживания государственного долга в соответствии с единой финансовой политикой государства. Принцип независимости позволит Агентству обеспечить оперативность, коммерциализацию и профессионализм в управлении государственным долгом. Таким образом, для сочетания данных принципов необходим документ, устанавливающий взаимоотношения между Агентством и органами государственной власти и закрепляющий предметы ведения данных субъектов. Например, в Великобритании подобным документом является Меморандум между Министерством финансов Великобритании и Офисом управления государственным долгом. Как показывает опыт функционирования подобных агентств в зарубежных странах, централизация и независимость при управлении государственным долгом базируются на отношениях власти и подчинения между руководителем агентства и министром финансов (Великобритания, Новая Зеландия, Швеция, Ирландия и др.). Показателен в этом плане опыт Ирландии, где при долговом агентстве существует Совещательный комитет по вопросам деятельности долгового агентства, всех членов которого назначает министр финансов. Собрания данного Комитета проводятся по мере необходимости решения вопросов, связанных с функционированием государственного долга <1>.

Таким образом, императивные методы, использующиеся в деятельности органов государственной власти, позволяют им координировать деятельность долговых агентств в целях реализации единой финансовой политики, а определенная независимость данных агентств позволяет им оперативно управлять государственным долгом. Именно подобного взаимодействия субъектов долговых правоотношений и не хватает в управлении государственным долгом Российской Федерации, что и позволяет обосновать необходимость создания и функционирования Агентства.

Вопросы финансирования Агентства актуализируются в связи с тем, что ему необходимо будет оперативно распоряжаться значительными денежными средствами, а это возможно только при наличии определенного фонда денежных средств. Разрабатывая проект подобного фонда, необязательно ориентироваться только на зарубежный опыт (Великобритания, Франция, США, Украина, Япония и др.), следует обратить внимание на вышеуказанный отечественный опыт на примере Республики Татарстан. Практика существования Агентства по управлению государственным долгом Республики Татарстан показала, что подобное агентство не может существовать без определенного фонда денежных средств, что и послужило основанием для реорганизации Агентства и появления резервного фонда по обслуживанию государственного долга. Из зарубежного опыта работы специальных фондов денежных средств особого внимания заслуживает Фонд консолидации государственного долга Японии. В основе функционирования данного фонда и управления государственным долгом в целом лежит правило "60-летнего погашения", означающее, что каждый выпуск облигаций должен быть погашен в течение 60 лет. Данное правило позволяет рассчитать чистую сумму, подлежащую погашению, из валовой суммы облигаций с наступающим сроком погашения, тем самым прогнозируя реальное уменьшение размера государственного долга.

По аналогии и российское Агентство должно будет иметь в своем распоряжении финансовые ресурсы, сосредоточенные в специализированном фонде по обслуживанию государственного долга <1>.

Таким образом, подводя итоги, приходим к выводу о том, что создание специального Агентства по управлению государственным долгом в Российской Федерации будет соответствовать мировой тенденции совершенствования управления государственным долгом. Однако при формировании правового статуса Агентства следует учитывать проблему организационно-правового характера, особенности взаимоотношений с органами государственной власти и кредитными организациями, а также финансовую основу Агентства.