Правила процедуры. Для обеспечения нормальной работы международных конференций ими принимаются соответствующие правила процедуры.

Было бы неверно полагать, что на конференциях, проводимых под эгидой ООН, применяются Правила процедуры, действующие в Генеральной Ассамблее ООН. На этих конференциях принимаются свои собственные правила процедуры, хотя и вырабатываемые на основе Правил процедуры Генеральной Ассамблеи.

Наиболее широко Правила процедуры Генеральной Ассамблеи используются при выработке процедурных положений конференций, созываемых ООН.

Анализ возникновения и развития правил процедуры современных международных конференций позволяет сделать вывод о наличии обратной связи между институтом правил процедуры международных конференций и институтом правил процедуры международных организаций.

Правила процедуры международной конференции представляют собой нормативный акт, относящийся к так называемому «административному», или внутреннему, праву конференций. Они регламентируют все стороны деятельности конференции по достижению целей ее созыва и направлены на повышение эффективности ее работы.

Правовые нормы, содержащиеся в правилах процедуры конференции, регулируют в основном следующие вопросы.

Общая организация конференции: 1) состав делегаций; 2) полномочия представителей; 3) порядок создания и деятельности рабочих органов (комитетов и комиссий); 4) официальные языки; 5) порядок проведения заседаний; 6) ведение протоколов; 7) обязанности генерального секретаря и секретариата.

Общие и специальные права председателя: 1) открытие, приостановление и закрытие заседаний, а также руководство дискуссиями на них; 2) поддержание порядка на заседаниях; 3) вынесение постановлений по порядку ведения заседаний и осуществление руководства ходом заседаний; 4) провозглашение и закрытие списков выступающих.

Специальные права делегатов: 1) право вносить предложения процедурного характера; 2) право ответа другому делегату; 3) право делать предложение по порядку ведения заседания.

Методы выдвижения предложений и принятия решений: 1) порядок рассмотрения предложений и поправок к ним; 2) право голоса и требуемое большинство при принятии решений; 3) методы подсчета голосов и руководство голосованием; 4) правила голосования.

Несмотря на большое разнообразие регулирующих эти вопросы правовых норм, все они могут быть разделены на четыре основные категории, регламентирующие правовое положение и порядок деятельности: 1) делегаций как представителей своих правительств; 2) должностных лиц конференции; 3) секретариата конференции и его исполнительного главы, а также 4) определяющие порядок принятия конференцией решений по существу вопросов, для рассмотрения которых она созвана. Все остальные нормы (относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов, характеру заседаний, рабочим языкам и т. п.) в той или иной степени связаны (или даже подчинены) с нормами (нормам) этих четырех категорий, регулирующими правовой статус трех наиболее важных компонентов международных конференций и определяющими порядок принятия ими решений по существу.

Механизм образования правил процедуры международной конференции (их разработка, принятие решения относительно способа их утверждения и само утверждение) зависит от государств — участников конференции. После окончательного утверждения правила процедуры приобретают обязательный характер и государства — участники конференции должны их соблюдать.

В правилах процедуры большинства конференций, созываемых ООН, так же как в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН и в правилах процедуры пленарных органов некоторых специализированных учреждений ООН (например, Всемирной организации здравоохранения), предусматриваются как выступления по порядку ведения заседания, так и порядок рассмотрения предложений процедурного характера. Любой представитель, выступая по порядку ведения заседания, может внести предложение о перерыве или прекращении прений, а также о перерыве или закрытии заседания.

Предполагается, что «вопросы процедуры» и «вопросы существа» конференции представляют собой различные понятия. На практике, однако, процедурные механизмы используются с целью достижения результата по существу, и процедурные дебаты нередко оказываются дебатами по существу обсуждаемых вопросов.

Поскольку вопросы порядка созыва и деятельности большинства международных конференций не регулируются заключенными для этой цели специальными международными соглашениями, правила процедуры зачастую являются единственным юридическим актом, нацеленным на повышение эффективности их работы.

Основываясь на рассмотрении конференций как относительно обособленной формы международного общения, их правила процедуры можно считать особым видом международного договора.

Действительно, если правило регулирует отношения между государствами и является для них обязательным, а также носит общий характер, то оно является международно-правовой нормой. Поскольку нормы, содержащиеся в правилах процедуры международных конференций, отвечают всем этим требованиям, то они, несомненно, могут быть отнесены к международно-правовым.

В настоящее время в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН ведется работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации.

Анализ существующих правил процедуры показывает, что они удовлетворяют требованиям эффективной работы международных конференций. Поэтому главные усилия следует направлять на их строгое соблюдение и выполнение, имея в виду как обеспечение суверенных прав государств, так и эффективность работы конференций и их органов.

Делегации государств и органы конференции. Состав делегации по структуре определяется правилами процедуры конференции. Как правило, делегация каждого государства состоит из аккредитованных представителей, необходимого числа их заместителей, а также советников и экспертов. Общие моменты, касающиеся состава делегации на конференциях, созываемых международными организациями или под их эгидой, регламентируются Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Статья 45 этой Конвенции гласит: «Помимо главы делегации, делегация может включать делегатов, дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал».

Каждая делегация представляет лишь одно государство и имеет один голос. Длительное время дискуссионным был вопрос об объеме тех привилегий и иммунитетов, которые должны предоставляться делегациям государств на конференциях. В настоящее время не вызывает сомнений, что независимо от характера конференции (политического или технического) участвующие в ней делегации и делегаты, из которых они состоят, официально представляют интересы направивших их суверенных государств, а следовательно, должны обладать всеми необходимыми возможностями для выполнения своих задач (ст. 51 Венской конвенции 1975 г.).

Руководящие должностные лица. Руководящих должностных лиц избирают из своего состава делегации. Обычно избираются: председатель, заместители председателя, генеральный докладчик; председатель, заместитель председателя и докладчик каждого комитета; председатель редакционного комитета, а также другие должностные лица, которые могут оказаться необходимыми для осуществления конференцией своих функций. Все эти должностные лица избираются на такой основе, чтобы обеспечить представительный характер генерального комитета.

Центральное место среди руководящих должностных лиц занимает председатель конференции, поэтому делегации, как правило, придают большое значение его кандидатуре. Существует практика избрания председателем представителя государства, на территории которого проходит конференция, или страны-инициатора. Применяется также принцип ротации, при котором обязанности председателя поочередно выполняют главы делегаций всех участвующих государств. Ротация устанавливается либо в порядке какого-либо алфавита, либо на основе жеребьевки. Такой порядок председательствования вполне соответствует принципу суверенного равенства государств-участни- ков и сложившейся международной практике. Так, на втором этапе общеевропейского совещания председательствование во всех рабочих органах осуществлялось поочередно каждый день представителями всех делегаций в порядке французского алфавита; на первом и третьем этапах — поочередно на каждом заседании в порядке, установленном путем жеребьевки.

На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, вопросы председательствования решаются в соответствии с политическими соображениями, установившимися традициями, накопленным опытом. Председатели на современных международных конференциях избираются обычно из состава делегаций участвующих в них государств.

При анализе функций председателя необходимо делать различие между теми, которые вытекают непосредственно из правил процедуры, и теми, которые обладают более самостоятельным характером: первые из них следует отнести к процедурным, а вторые могут быть названы самостоятельными. Среди процедурных функций председателя следует различать те, выполнение которых входит в его обязанность, и те, на осуществление которых он имеет право.

Обычно правила процедуры предусматривают, что в обязанности председателя входит председательствование на пленарных заседаниях конференции, открытие и закрытие их, руководство прениями, предоставление слова, постановка вопросов на голосование и объявление решений. Наряду с этим предусматривается, что председатель может предложить конференции ограничить время, предоставляемое ораторам, ограничить число выступлений каждого представителя по любому вопросу, прекратить запись ораторов, прервать или прекратить прения и прервать или закрыть заседание и т.д. Самостоятельные функции имеют отношение главным образом к помощи в разрешении конфликтов между делегациями. Выполняя роль посредника, председатель помогает делегациям в преодолении тех или иных различий в позициях и тем самым способствует созданию более благоприятной основы для согласования ими волеизъявлений представляемых ими государств.

Права и обязанности председателя принадлежат не ему лично, а конференции в целом, от имени которой он действует. Они строго определяются правилами процедуры, нарушать которые председатель не вправе. В правилах процедуры закрепляется обычно, что при исполнении своих функций председатель подчиняется конференции.

Генеральный докладчик выступает в этом качестве как по отношению к конференции, так и по отношению к генеральному комитету. Функции генерального докладчика обычно специально не закрепляются в правилах процедуры межправительственных конференций. Исключением являются правила процедуры III Конференции ООН по морскому праву, где правило 13 закрепляет, что генеральный докладчик «подготавливает для утверждения Конференцией любые доклады, которые должны быть представлены Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций». На кодификационных конференциях в качестве генерального докладчика выступает, как правило, специальный докладчик Комиссии международного права ООН (КМП ООН) по вопросу, включенному в повестку дня конференции.

Что касается руководящих должностных лиц комитетов, подкомитетов и комиссий, то в правилах процедуры большинства международных конференций закреплены нормы, исходя из анализа которых можно заключить, что нормы, касающиеся руководящих должностных лиц конференции, применимы mutatis mutandis к должностным лицам комитетов, подкомитетов и рабочих групп, за исключением того, что председатели генерального комитета, редакционного комитета, комитета по проверке полномочий и председатели подкомитетов и рабочих групп, в отличие от председателя конференции, могут принимать участие в голосовании.

Почти на всех современных международных конференциях создается генеральный комитет. Обычно в его состав входят: председатель, заместители председателя конференции, генеральный докладчик и должностные лица главных комитетов (председатели, их заместители и докладчики). Председатель редакционного комитета может участвовать в работе генерального комитета без права голоса. Функции генерального комитета заключаются в оказании помощи председателю в общем руководстве работой конференции и с учетом ее решений — в обеспечении координации ее работы. Генеральный комитет призван способствовать повышению эффективности работы конференции.

Секретариат и его исполнительный глава. Секретариат состоит, как правило, из генерального секретаря (секретаря-исполнителя) и персонала для обслуживания конференции. На конференциях, созываемых государствами, генеральным секретарем обычно является какое-либо должностное лицо принимающей страны, если эта страна является участницей. Персонал секретариата таких конференций формируется, как правило, из числа лиц, предоставляемых принимающей страной, а также из членов административно-технического персонала делегаций государств — участников конференции. На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, функции секретариата осуществляются секретариатом соответствующей международной организации во главе с ее генеральным секретарем или его представителем.

Генеральный секретарь (или его представитель — секретарь-исполнитель) — является главным административным должностным лицом конференции. Он выполняет административно-исполнительные по своему характеру функции. Его основная задача — руководство работой персонала секретариата по обслуживанию конференции. Генеральный секретарь или член персонала секретариата может делать устные или письменные заявления по любому рассматриваемому вопросу, давать справки по просьбе председателя или делегаций. Другими словами, генеральный секретарь или его представитель осуществляет также некоторые функции, касающиеся существа рассматриваемых на конференции вопросов. Однако эти функции строго ограничены правилами процедуры и выступают как вспомогательные по отношению к административно-исполнительным. В обязанности секретариата входит составление официальных протоколов заседаний конференций и выполнение всей текущей технической работы (размножение и распространение документов конференции, обеспечение устного перевода произносимых на заседаниях речей, хранение документов в архивах и т.д.).

Активная роль исполнительного главы и секретариата повышает эффективность работы конференции, ускоряет ее продвижение к поставленным целям.

Правила процедуры современных международных конференций содержат также нормы, относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов. Основная дискуссия проходит на пленарных заседаниях, являющихся высшим органом конференции, и в комитетах, создаваемых применительно к рассматриваемым вопросам повестки дня. Комитеты, как уже отмечалось, избирают председателей, а также вице-председателей и докладчиков, имеют право, если это необходимо, создавать свои вспомогательные рабочие органы.

На пленарных заседаниях и в комиссиях вносятся проекты документов, резолюций и т.п., поправки и дополнения к ним. В ходе дискуссий важным инструментом дипломатической борьбы становятся наряду с заявлениями общего характера выступления участников по порядку ведения, для справок, по мотивам голосования, с тем чтобы придать нужное для той или иной делегации направление ходу обсуждения. Для подготовки окончательных текстов заключительных документов обычно создается редакционная комиссия, в которую входят эксперты, представляющие все рабочие языки конференции.

Регулируется в правилах процедуры и вопрос относительно характера заседаний. На предварительном совещании или в начале конференции решается вопрос, должны ли быть заседания открытыми или закрытыми (в тех случаях, когда участники конференции по тем или иным соображениям не хотят предавать гласности ход обсуждения). На закрытых заседаниях присутствуют только участники конференции, на открытые допускаются представители прессы и публика. Пленарные заседания обычно бывают открытыми, а заседания комитетов и комиссий — в большинстве случаев закрытыми. Так, на общеевропейском совещании заседания, посвященные открытию и закрытию первого этапа, были открытыми; заседания рабочих комиссий второго этапа — закрытыми (в правилах процедуры содержалась, однако, оговорка, что участники могут принять иное решение); заседания третьего этапа (церемония открытия, выступления высоких представителей и церемония закрытия) — открытыми.

Кроме официальных заседаний, на конференциях при работе над документами проводятся в более непринужденной обстановке и неофициальные заседания комиссий и подкомиссий на одном из рабочих языков. Иногда они собираются в полном составе, иногда — с участием лишь наиболее заинтересованных сторон.