Как было показано выше, осуществление функций государства возлагается на государственные организации и конкретных должностных лиц. Для результативной деятельности им делегируются полномочия, которые можно охарактеризовать как «право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом»[1]. Определяя признаки должностных лиц, законодатель указывает на осуществление ими функций представителя власти либо выполнение организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций (примечание к ст. 285 УК РФ). При этом в постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий» функции трактуются через полномочия: «К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц... наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями.» и т. д.[2] Действительно, должностные лица осуществляют функции, но злоупотребляют не функциями, а полномочиями.

В присущих должностным лицам полномочиях принимать управленческие решения, изменяющие правоотношения между государством и другими субъектами, руководить подчиненными и распоряжаться имуществом проявляется юридическая природа деятельности по осуществлению функций государства. Должностные преступления состоят в злоупотреблении полномочиями, их превышении и халатном к ним отношении. При их совершении социальное назначение функций государства, предполагающее осуществление общественных интересов, обеспечение прав и свобод человека, не выполняется. Так, судебный пристав-исполнитель не выезжал к должникам, фальсифицировал документы об отсутствии у них имущества и принимал решения об окончании исполнительных производств, в результате чело существенным образом были нарушены права взыскателей граждан и организаций[3]. Действия виновной, которая причинила вред общественным отношениям при осуществлении правоохранительной функции государства, были квалифицированы как злоупотребление должностными полномочиями.

Материализованная в функциях государства взаимосвязь между деятельностью его представителей и защищенностью интересов личности и общества отражена в диспозициях ст. ст. 285 и 286 УК РФ. Злоупотребление должностными полномочиями, их превышение и халатность приобретают свойство преступлений только в случае причинения ими существенного вреда законным интересам личности, общества или государства. «Спектр методов реализации функций государства, — пишет В. Н. Жимиров, — весьма широк. Но вместе с тем всю совокупность указанных методов условно можно разделить на общие и специальные методы. Общие методы присущи процессу реализации всех государственных функций»[4]. Подобным образом ст. ст. 285 и 286 УК РФ предусматривают ответственность за посягательства на любые функции государства.

Статья 285 УК РФ, устанавливающая ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, является общей и задает направления построения специальных норм, закрепляющих ответственность за должностные злоупотребления в различных сферах осуществления функций государства. Такое положение ст. 285 УК РФ в системе норм о должностных преступлениях актуализирует изучение содержания конструктивных признаков описываемого ею состава. Большое значение для оптимизации системы предупреждения должностных преступлений имеет исследование реального механизма причинения вреда злоупотреблениями должностных лиц и вопроса о соответствии ему законодательной конструкции.

В самостоятельную норму должностное злоупотребление исторически преобразовалось из превышения. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. не содержало нормы о злоупотреблении властью. В разделе пятом «О преступлениях и проступках по службе государственной или общественной» глава вторая «О превышении власти и противозаконном оной бездействии» начиналась ст. 338, где предусматривалась ответственность за следующие виды превышения власти: 1) должностное лицо вышло за пределы и круг действий, которые предписаны ему по званию, должности, месту или особому поручению; 2) присвоило себе право, ему не принадлежащее, самовольно решать какое-либо дело; 3) дозволило себе какое-либо действие или распоряжение, на которое нужно было разрешение высшего начальства; 4) учинило что-либо в отмену или же вопреки существующим узаконениям, учреждениям, уставам или данным ему наставлениям[5]. Последний вид соответствует современному пониманию злоупотребления должностными полномочиями, когда виновный действует в пределах предоставленных ему полномочий, но незаконно.

Законодатель определил злоупотребление как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. В диспозиции справедливо подчеркнута связь интересов службы с правами личности, интересами общества, государства. Поэтому, раскрывая содержание непосредственного объекта должностного злоупотребления, нельзя рассматривать интересы личности, общества и государства в качестве дополнительного объекта. Данные правоотношения определяют смысл и содержание осуществления функций государства и характеризуют основной объект. Именно в обеспечении безопасности личности, соблюдении прав и свобод всех субъектов правоотношений состоит предназначение государства.

Статья 285 УК РФ запрещает злоупотребление именно должностными полномочиями, а не соответствующим положением, как это было в ст. 170 УК РСФСР 1960 г. Полномочия должностного лица устанавливаются в соответствующих законах, положениях устава и образуют его компетенцию. В свою очередь, под должностным положением понимаются значимость, авторитет занимаемой должности, позволяющие оказывать влияние как на служебное, так и на частное поведение других лиц.

В пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» разъясняется: «Под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы (статья 285 УК РФ) судам следует понимать совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями. В частности, как злоупотребление должностными полномочиями должны квалифицироваться действия должностного лица, которое из корыстной или иной личной заинтересованности совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения (например, выдача водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательный экзамен; прием на работу лиц, которые фактически трудовые обязанности не исполняют; освобождение командирами (начальниками) подчиненных от исполнения возложенных на них должностных обязанностей с направлением для работы в коммерческие организации либо обустройства личного домовладения должностного лица)»[6].

Не возражая, в общем, против разъяснений высшей судебной инстанции, которые во многом созвучны с позицией Б. В. Волженкина[7], следует обратить внимание на не вполне корректные примеры злоупотреблений. По мнению П. С. Яни, «применяя ст. 285 УК РФ, необходимо исходить из того, что использование должностных полномочий вопреки интересам службы представляет собой совершение должностным лицом действий (бездействия) по службе, на которые оно уполномочено, т е. имеет право и обязанность, совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте»[8]. Действительно, вряд ли могут возникнуть законные основания для использования командиром личного состава на работах по обустройству личного домовладения. Скорее, здесь речь идет о преступлении, предусмотренном ст. 286 УК РФ, так как военный руководитель в таком случае явно выходит за пределы предоставленных ему полномочий.

После введения в действие УК РФ 1996 г. в следственно-судебной практике допускались ошибки, связанные с инерционностью сознания правоприменителей. Суд прекратил уголовное преследование судебного пристава-исполнителя Д., обвиняемой в злоупотреблении должностными полномочиями. В целях обеспечения иска Д. в числе прочего имущества наложила арест на два автомобиля. Затем, по мнению обвинения, подсудимая способствовала их заниженной оценке и приобретению своими знакомыми. Существенность ущерба в обвинительном заключении объяснялась имущественным ущербом должнику и подрывом авторитета органов судебно-исполнительной системы[9]. Из уголовного дела видно, что пристав использовал не предоставленные ему властные полномочия, а служебное положение и вытекающую из него возможность повлиять на оценку реализуемого имущества.

О том, что использование должностным лицом полномочий противоречит интересам службы, может свидетельствовать не только нарушение конкретной юридической обязанности, но и злоупотребление правом, т. е. совершение действий, противоречащих его смыслу и содержанию. Совершенно справедливо в ст. 395 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. устанавливалась ответственность за вынесение «окончательных судебных приговоров» «из корыстных или иных личных видов с явным нарушением законов и вопреки положительному оных смыслу»[10]. На взгляд В. И. Ильина, «сама управляющая деятельность органов никогда не может быть заранее предусмотрена и подчинена строгим предписаниям и уставам: здесь очень многое предоставляется свободному почину, энергии, таланту, жизненному опыту и, главное, бескорыстной воле... правящих людей... правовые нормы дают для нее лишь общие полномочия, обязанности и указания: управление должно преследовать “пользы” государственного союза и удовлетворять его “нужды”, однако отнюдь не нарушая законов государства»[11]. Примечательна ст. 129 УК РСФСР 1926 г., предусматривавшая ответственность за расхищение государственного или общественного имущества, в частности, путем заключения невыгодных сделок лицом, руководящим государственным или общественным учреждением или предприятием, совершенное по соглашению с контрагентами этих учреждений или предприятий.

Возможна ли ситуация, когда интересы государства могут противоречить интересам его граждан? Ответ на данный вопрос должен быть отрицательным. Но подобное противоречие может быть создано искусственно, стать следствием недостатков государственного управления. Так, президиум Липецкого областного суда указал на отсутствие корыстной или иной личной заинтересованности, а следовательно, и злонамеренности, в действиях заведующего районным отделом образования. Она «выплатила своим сотрудникам премии, что не было предусмотрено сметой». Причиной подобного решения руководителя стала продолжительная невыплата заработной платы сотрудникам. Уголовное дело по обвинению заведующего в злоупотреблении должностными полномочиями было прекращено[12]. Полагаем, что поведение подсудимой не противоречило интересам службы, которая, в свою очередь, имела целью содействие реализации задач государства, в том числе и по своевременной оплате труда.

Примечательный признак, указывающий на противоречие интересам службы при должностном злоупотреблении, использует датский законодатель. В Уголовном кодексе Дании (глава 16 «Преступления, совершаемые при осуществлении государственных функций» § 146) сказано: «Если лицо, наделенное юрисдикцией или иной государственной властью, принимая решение по любому вопросу, касающемуся законных прав частных лиц, проявляет несправедливость (курсив наш. — В. Б.) при разрешении и рассмотрении дела, то оно подлежит тюремному заключению.»[13].

В соответствии с диспозицией ст. 285 УК РФ следствием злоупотребления является «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых интересов общества или государства». Существенность вреда отличает преступление от иных проступков и правонарушений должностных лиц. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации по делу в отношении К. указала на то, что недопустимо ограничиваться общими формулировками, а следует устанавливать, «в чем конкретно выразился ущерб, причиненный гражданам и организациям, и кому он причинен»[14]. Так, старшие государственные инспекторы отдела таможенного досмотра «не внесли сведения о дополнительной комплектации автомобилей, которая имелась в действительности, что повлекло занижение размера государственных таможенных платежей.. ,»[15].

Нормальное состояние непосредственного объекта преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, должно характеризовать единство интересов государства с правами личности и общества. 90% опрошенных экспертов полагают, что покушение на злоупотребление должностными полномочиями (ч. 3 ст. 30, ч. 1 ст. 285 УК РФ) невозможно, 10% посчитали, что такое неоконченное преступление может быть совершено. При проведении исследования уголовных дел фактов покушения на злоупотребление должностными полномочиями выявлено не было. Невозможно действовать вопреки интересам службы и не причинить вреда, например, личности. Судебной практике неизвестны случаи привлечения к ответственности должностных лиц за покушение на злоупотребление полномочиями. Нарушение прав потерпевших от злоупотребления уже в момент злонамеренного использования полномочий объясняется присущим им свойством изменять правоотношения. Другое дело, например, убийство (ст. 105 УК РФ), здесь действительно два явления. Деяние, направленное на причинение смерти другому человеку, — это причина, и следствие — смерть потерпевшего. Причем действия, направленные на причинение смерти, могут быть совершены, а последствие — так и не наступить.

В соответствии со структурой основного состава злоупотребления в одном из приговоров констатируется: вынесение незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела «повлекло существенное нарушение прав и законных интересов потерпевшего, а также охраняемых законом интересов общества и государства»[16]. Но если быть точным, то нужно было написать, что вынесение постановления об отказе в возбуждении уголовного дела нарушило перечисленные интересы. Вынесение постановления и нарушение прав потерпевшего — это не причина и следствие, а единое событие.

В следующем примере судом правильно определен механизм причинения вреда государственной власти: «Сокрытием материала от регистрации посредством его уничтожения, непредоставления в дежурную часть ОВД... К. были дискредитированы правоохранительные органы, подорван их авторитет»[17]. Высшая судебная инстанция здесь правильно отметила, что авторитет правоохранительных органов был подорван путем сокрытия материала, т. е. само его сокрытие и представляет дискредитацию правоохранительных органов. Подобным образом авторитет государства был подорван таможенником уже в момент непресечения недостоверного декларирования валюты, перемещаемой через границу[18].

Судебная практика подтверждает, что пренебрежение интересами службы и заключается в посягательстве на интересы личности общества и государства. Поэтому нет необходимости указывать в составе злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) на наступление в будущем неблагоприятных последствий. Данное обстоятельство учтено в формальных конструкциях специальных видов должностных злоупотреблений. Например, в ст. 289 УК РФ «Незаконное участие в предпринимательской деятельности» законодатель не связывает основания уголовной ответственности для должностного лица, предоставляющего льготы или покровительствующего «своей» коммерческой организации, с какими-либо последствиями, например с мерой незаконного обогащения, — они подразумеваются. Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 УК РФ) окончено с момента вынесения постановления о привлечении в качестве обвиняемого[19]. Незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300 УК РФ) может заключаться в принятии процессуальных решений о необоснованном прекращении уголовного дела или уголовном преследовании конкретного лица. В статье 305 УК РФ прямо указано, что объективная сторона данного преступления состоит в вынесении судьей (судьями) заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта.

При нецелевом расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. ст. 2851, 2852 УК РФ) крупный размер характеризует деяние. Показательны и возможные виды «существенных нарушений», которые приводятся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий». Все они состоят в действиях или бездействии виновных. «Под существенным нарушением прав граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует понимать нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации (например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением, и др.)»[20].

Примечательно, что и практические работники, оценивая «существенность» наступивших последствий, также акцентируют внимание на служебном поведении обвиняемых и подсудимых. Оренбургским областным судом инспекторы ДПС ГИБДД Р. и М. были «признаны виновными в злоупотреблении должностными полномочиями, использовании своих служебных полномочий вопреки интересам службы из корыстной заинтересованности, что повлекло существенное нарушение охраняемых законом интересов государства»[21]. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда отменила приговор, уголовное дело прекратила за отсутствием в деянии состава преступления и указала в определении следующее: «Как видно из приговора, по ч. 1 ст. 285 УК РФ суд квалифицировал факты ненаправления потерпевшего Ионова на освидетельствование и изъятия у него водительского удостоверения. Вывод о том, что указанными действиями осужденных было допущено существенное нарушение охраняемых законом интересов государства (курсив наш. — В. Б.), судом не мотивирован»[22].

Изложенная концепция механизма причинения вреда при злоупотреблении может быть использована для решения одной из основных проблем квалификации — определения существенности нарушения прав и интересов потерпевших. Понимание того, что используемое в ч. 1 ст. 285 УК РФ указание на существенное нарушение законных прав и интересов личности общества и государства характеризует деяние и способ совершения преступления, создает предпосылки для применения сравнительного метода при уяснении содержания признаков общей нормы. Нужно соотносить обстоятельства совершенного должностного злоупотребления со специальными видами, принимая во внимание оценку законодателем их общественной опасности. При квалификации деяния лица как злоупотребления должностными полномочиями, в первую очередь, следует оценивать не последствия, а именно способ совершения преступления, важность использованных полномочий и соответствующих им нарушенных интересов личности, общества, государства.

Соизмерение общественно опасного поведения при квалификации преступлений по ст. 285 УК РФ со специальными видами должностного злоупотребления, т. е. описанными в соответствующих нормах способами посягательств, не может рассматриваться как возвращение к аналогии в уголовном праве. Аналогия — это привлечение к уголовной ответственности «за опасное действие, прямо не предусмотренное в законе» по «тем статьям Кодекса, которые предусматривают наиболее сходные по роду преступления» (ст. 16 УК РСФСР 1926 г.). В исследуемом аспекте общая норма, которая содержится в ст. 285 УК РФ, восполняет пробелы в уголовно-правовом запрещении общественно опасных должностных злоупотреблений.

Важно подчеркнуть, что оценка нарушения прав как «существенного» при квалификации злоупотребления не может не зависеть от субъективного отношения следователя или судьи. Главное в этой ситуации — основания принимаемых решений находить исключительно в уголовном законе. Анализируя специальные виды злоупотребления должностными полномочиями, предусмотренные УК РФ, можно прийти к выводу, что, например, существенным нарушением интересов гражданина должно признаваться незаконное лишение свободы, бездоказательное уголовное преследование, противоречащее закону ограничение права лица на занятие предпринимательской деятельностью и т. п. Как существенное нарушение интересов общества и государства при злоупотреблении можно рассматривать укрывательство тяжкого преступления, необоснованное вынесение постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Зарубежный законодатель, описывая признаки должностных злоупотреблений, как правило, не указывает на последствия. Например, в Уголовном кодексе Федеративной Республики Германия вообще нет такой общей нормы, а предусмотрена ответственность только за злоупотребления конкретными полномочиями в различных сферах государственного управления[23]. Статья 432-1 Отдела 1 Уголовного кодекса Франции «О злоупотреблениях властью, посягающих на порядок управления» устанавливает ответственность для лиц, «обладающих публичной властью», действующих во исполнение своих полномочий, принимающих меры, «направленные на воспрепятствование исполнению закона»[24]. В соответствии с § 302 Уголовного кодекса Австрии «Злоупотребление административной властью» наказанию подлежит «чиновник, который осознанно злоупотребляет служебным положением с намерением ущемить другое лицо в правах, исполняя свои полномочия»[25].

В статье 1 главы 20 Уголовного кодекса Швеции «О злоупотреблении служебным положением и т. п.» говорится: «Лицо, которое при осуществлении государственных полномочий путем действия или бездействия, умышленно или по неосторожности не исполняет свои служебные обязанности, должно быть приговорено за злоупотребление служебным положением»[26]. Интересны предлагаемые шведским законодателем в ч. 2 данной статьи критерии отграничения преступного злоупотребления от непреступного: «Если ввиду должностных полномочий лица, совершившего преступление, или ввиду характера его должности в связи с осуществлением им публичной власти в других отношениях, или ввиду других обстоятельств деяние может рассматриваться как малозначительное, то не должно назначаться никакого наказания»[27]. Подчеркнем, что здесь ключевыми моментами являются важность полномочий и характер их использования.

Необходимо отметить, что в ст. 170 УК РСФСР 1960 г. связь между использованием полномочий и нарушением прав личности и общества отражалась более точно. Если в действующей редакции злоупотребления использование полномочий «повлекло» нарушение «интересов», то в УК РСФСР злоупотребление полномочиями непосредственно «причиняло» вред.

Учитывая изложенное, предлагаем следующую редакцию ч. 1 ст. 285 УК РФ: «Использование должностным лицом своих полномочий, существенно нарушающее права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства... ».

Мы намеренно исключили из диспозиции указание на то, что использование полномочий должно противоречить интересам службы. Заведомо незаконное, бьющее по интересам личности, общества и государства управленческое решение или бездействие должностного лица априори противоречат задачам государства. Поэтому исключенный нами признак избыточен. Кроме того, указание на обязательное противоречие интересам «службы» сужает круг возможных субъектов преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ. Напомним, лица, занимающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, вообще служащими не являются и действовать вопреки интересам службы не могут.

Злоупотребление должностными полномочиями — это умышленное преступление. В литературе отмечается, что умысел может быть как прямым, так и косвенным[28]. В качестве обязательного признака состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, выступает корыстная или иная личная заинтересованность. «Корыстное пользование публичным правом есть преступление»[29], — писал Б. Н. Чичерин. Под корыстной заинтересованностью понимается стремление должностного лица получить незаконную имущественную выгоду в денежном или другом выражении. Корысть может быть выражена и в стремлении уклониться от обязательных выплат. Типична ситуация, когда должностными полномочиями злоупотребляют за взятку. В таком случае именно в получаемой взятке, которая всегда имеет материальный характер, и реализуется корыстная цель.

Достаточно распространены хищения, совершаемые лицами с использованием своего служебного положения, они описаны в чч. 3 ст. ст. 159 и 160 УК РФ. В соответствии с п. 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. № 51 «О судебной практике по делам о мошенничестве, присвоении и растрате» «под лицами, использующими свое служебное положение при совершении мошенничества, присвоения или растраты (часть 3 статьи 159, часть 3 статьи 160 УК РФ), следует понимать должностных лиц, обладающих признаками, предусмотренными примечанием 1 к статье 285 УК РФ, государственных или муниципальных служащих, не являющихся должностными лицами, а также иных лиц, отвечающих требованиям, предусмотренным примечанием 1 к ст. 201 УК РФ (например, лицо, которое использует для совершения хищения чужого имущества свои служебные полномочия, включающие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации)»[30].

В отличие от хищения чужого имущества с использованием служебного положения, злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности образуют такие деяния должностного лица, которые либо не связаны с изъятием чужого имущества (например, получение имущественной выгоды от использования имущества не по назначению), либо связаны с временным и (или) возмездным изъятием имущества.

Если использование должностным лицом своих служебных полномочий выразилось в хищении чужого имущества, когда фактически произошло его изъятие, содеянное полностью охватывается ч. 3 ст. 159 УК РФ или ч. 3 ст. 160 УК РФ и дополнительной квалификации по ст. 285 УК РФ не требует[31].

Пленум Верховного Суда Российской Федерации 9 июля 2013 г. принял постановление № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»[32]. В исследуемом аспекте примечателен п. 25, предписывающий действия должностного лица, заключившего «договор, на основании которого перечислило вверенные ему средства в размере, заведомо превышающем рыночную стоимость указанных в договоре товаров, работ или услуг...», квалифицировать как растрату вверенного имущества. Подобный подход в условиях действующего законодательства представляется правильным, но остается вопрос о юридической оценке поведения контрагентов, вступивших с государством в заведомо коррупционную сделку, на счета которых были перечислены похищенные (согласно квалификации, данной в постановлении) средства.

В отличие от предусмотренной ст. 285 УК РФ ответственности за совершение действий (бездействия) в пределах своей компетенции вопреки интересам службы, ответственность за превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) наступает в случае совершения должностным лицом активных действий, явно выходящих за пределы его полномочий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, если при этом должностное лицо осознавало, что действует за пределами возложенных на него полномочий.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» описываются четыре типичных способа превышения должностных полномочий: 1) совершение должностным лицом действий, относящихся к полномочиям другого должностного лица (вышестоящего или равного по статусу); 2) действия, которые могут быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте (например, применение оружия в отношении несовершеннолетнего, если его действия не создавали реальной опасности для жизни других лиц); 3) действия, которые совершаются единолично, однако могут быть произведены только коллегиально либо в соответствии с порядком, установленным законом, по согласованию с другим должностным лицом или органом; 4) совершение должностным лицом действий, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать[33].

Чаще всего корыстное превышение должностных полномочий совершается в четвертой описанной высшей судебной инстанцией форме. Как действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе свершать, можно охарактеризовать сбор руководителями денежных средств с подчиненных под угрозой неблагоприятных последствий по службе. Так, начальник отдела полиции дал указания руководителям подразделений собрать часть денежных средств, полученных их подчиненными в качестве премий и материальной помощи. Впоследствии виновный обратил деньги в свою пользу[34]. В превышении должностных полномочий был обвинен директор профессионального училища, который получал из кассы и использовал по своему усмотрению деньги, предназначенные для выплат воспитанникам-сиротам[35].

Как превышение должностных полномочий были квалифицированы действия первого вице-губернатора Амурской области К. «По данным следствия, он требовал от фирм и предпринимателей перечислять один процент от оборота на счет жилищного фонда при губернаторе Амурской области за предоставление квот на привлечение иностранных работников. Причиненный им ущерб составил около полутора миллионов рублей»[36]. Требования, которые К. предъявлял к предпринимателям, были очевидно противоправны.

Второй типичный случай совершения преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ, состоящий в совершении действий, на которые имеет право само должностное лицо только при наличии особых обстоятельств, дает повод для размышлений. Если под фигурирующими в диспозиции действиями мы будем понимать реализацию властных, организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, то подобное деяние очень похоже на незаконное использование должностных полномочий, т. е. злоупотребление (ст. 285 УК РФ).

«Если должностное лицо совершило действия, которые оно могло совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, — пишет П. С. Яни, — а такие обстоятельства отсутствовали, и данные действия повлекли наступление общественно опасных последствий, названных в ст. ст. 285 и 286 УК РФ, то содеянное квалифицируется как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий в зависимости от наличия в первом случае либо отсутствия во втором мотива в виде корыстной или иной личной заинтересованности»[37]. Мы считаем, что критерии отграничения должностных злоупотребления и превышения нужно искать среди объективных признаков данных посягательств.

Должностному превышению присуща особая связь между виновным и потерпевшим, о которой пишет Б. В. Волженкин: «Ответственность за превышение должностных полномочий наступает лишь в том случае, когда должностное лицо обладало какими-либо полномочиями по отношению к потерпевшему физическому лицу или организации, права и интересы которых существенно нарушены действиями должностного лица»[38].

Преподаватели Института экономики при Дальневосточном университете путей сообщения обратились с коллективным заявлением в Следственный комитет. Из заявления следовало, что ректор этого института принуждала преподавателей в течение двух лет выставлять положительные оценки своему сыну, студенту этого же вуза. Последний в период с 2005 г. по 2007 г. занятия по объективным причинам посещать не мог, так как находился в местах лишения свободы в Испании[39]. В приведенном примере ректор не использовала непосредственно организационнораспорядительные полномочия, которыми обладала. Принуждение преподавателей к выставлению положительных оценок студенту, который фактически экзамены не сдавал, стало возможным в силу ее должностного положения. Но, как верно заметил Б. В. Волженкин, должностное положение связано с наличием соответствующих полномочий.

Необходимым условием ответственности за превышение должностных полномочий является связь между совершенными лицом действиями и его обязанностями по службе. В противном случае любое преступление, совершенное должностным лицом, следовало бы рассматривать как превышение. По мнению суда, отсутствовали признаки превышения должностных полномочий в действиях милиционера батальона патрульно-постовой службы милиции З. Знакомый осужденного попросил в свободное от службы время оказать воздействие на лиц, употребляющих наркотики и притесняющих его. З. произвел личный досмотр потерпевших, осмотрел их тело с целью обнаружения следов от уколов, а затем беспричинно избил. Суд отметил, что, совершая преступление, «З. не находился при исполнении служебных обязанностей, его действия не были связаны с отправлением властных полномочий, он руководствовался личными хулиганскими мотивами, применил к К. насилие, чем грубо нарушил общественный порядок»[40].

Превышение должностных полномочий всегда представляет собой извращенное развитие выполнения чиновником своих служебных задач. Не могут квалифицироваться по ст. 286 УК РФ действия, хотя и совершенные в служебное время, но никак не связанные компетенциями виновного. Так, следователь З. избрал С., обвиняемому в незаконном хранении наркотиков, меру пресечения в виде подписки о невыезде. По возвращении принадлежащих ему 368 рублей он взял у С. деньги в сумме 50 рублей одной купюрой для личных нужд. Верховный Суд Республики Бурятия квалифицировал действия следователя по ч. 1 ст. 285 УК РФ, пояснив, что «деяние причинило существенный вред интересам общества и государства в виде подрыва авторитета правоохранительных органов в лице государства»[41]. При этом в приговоре обосновывалось злоупотребление служебным положением, а не полномочиями. Президиум Верховного Суда Российской Федерации в части, касающейся осуждения следователя по ч. 1 ст. 285 УК РФ, производство по делу прекратил, отметив, что подрыв авторитета органов власти как таковой не является существенным вредом и не свидетельствует о наличии в действиях З. данного состава преступления.

Действительно, в приведенном примере следователь использовал должностное положение, но его поведение не имело никакой связи с решением служебных задач. В действиях З. присутствуют все признаки грабежа. «Открытым хищением чужого имущества, предусмотренным ст. 161 УК РФ, является такое хищение, которое совершается в присутствии собственника или иного владельца имущества либо на виду у посторонних, когда лицо, совершающее это преступление, сознает, что присутствующие при этом лица понимают противоправный характер его действий, независимо от того, принимали ли они меры к пресечению этих действий или нет»[42].

Пункт «м» ч. 1 ст. 63 УК РФ в качестве отягчающего наказание обстоятельства предусматривает совершение «преступления с использованием доверия, оказанного виновному в силу его служебного положения или договора». Считаем, что в данном случае не следовало ограничивать использование служебного положения конкретным способом.

Субъектом преступления, описанного в ст. 286 УК РФ, может быть только должностное лицо. Вместе с тем в качестве организаторов, подстрекателей и пособников преступления, ответственность за которое закреплена в ст. 286 УК РФ, могут выступить и лица, не наделенные какими-либо должностными полномочиями. В этом плане показательно постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации по делу предпринимателя К.[43] Желая приобрести на льготных условиях контрольный пакет акций одного из предприятий г. Рязани, К. совместно с заместителем Рязанского областного комитета по управлению государственным имуществом Д., являвшимся должностным лицом, требовали от директора данного предприятия Ж., чтобы она включила К. в число участников закрытой подписки на акции. Ж. понимала, что в результате такой несправедливой приватизации будут нарушены права работников, которые лишались возможности приобретать акции своего предприятия. Она всячески противилась незаконному решению, но понимала, что Д. — чиновник администрации области, занимающийся вопросами приватизации. Кроме того, К. в завуалированной форме угрожал Ж. убийством.

Президиум Верховного Суда согласился с областным судом в том, что в данном случае Д. превысил предоставленные ему полномочия, а К. является соучастником превышения. При квалификации действий К. суд сослался на ст. 17 УК РСФСР 1960 г., которая определяла виды соучастников. Действительно, К. не мог быть признан соисполнителем преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ. Но очевидным недостатком решения является то, что суд так и не уточнил вид соучастия, которому соответствует поведение К.

Применительно к действующему УК РФ К. принял участие в совершении преступления, указанного в ст. 286 УК РФ. Но в соответствии с ч. 4 ст. 34 УК РФ, не будучи специальным субъектом, он должен нести ответственность как организатор, подстрекатель или пособник превышения должностных полномочий.

В судебно-следственной деятельности возникают проблемы с отграничением злоупотребления должностными полномочиями от их превышения. В теории выделяются общие и специальные правила квалификации. «Под общими правилами, — пишет В. В. Векленко, — понимаются приемы, которые являются едиными при квалификации любых преступлений, тогда как специальные относятся к оценке преступлений определенного вида, например, против жизни и здоровья, должностных и воинских»[44]. Следует признать, что отличительные черты должностных преступлений, обусловливающие особые подходы к их квалификации, выражены наиболее явно. В качестве ключевого признака здесь выступает специальный субъект — должностное лицо. Кроме того, при совершении любого такого посягательства виновный использует предоставленные ему служебные полномочия либо положение.

Использование при разграничении должностных злоупотребления и превышения только формальных различий, определяемых конструкциями составов преступлений, малопродуктивно. Так, превысить должностные полномочия можно, только активно действуя, но в действиях может быть выражено и злоупотребление. Отсутствие в ч. 1 ст. 286 УК РФ указания на корыстную или иную личную заинтересованность также не может выступить в качестве критерия отграничения. В большинстве случаев именно низменные побуждения и цели являются катализатором превышения должностных полномочий.

При отграничении преступлений, указанных в ст. ст. 285 и 286 УК РФ, нужно учитывать описанные в законе механизмы причинения вреда при злоупотреблении и превышении. Их осмысление свидетельствует о том, что различия кроются в направлении эксплуатации должностным лицом своего особого статуса. При совершении преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, виновный использует один из трех видов должностных полномочий, а при превышении — соответствующее положение.

Должностное злоупотребление — это действия или бездействие, которые входят в круг полномочий виновного и представляют собой властное, организационно-распорядительное или административно-хозяйственное решение. Подобное поведение изменяет правоотношения, существующие в сфере компетенции должностного лица, создает юридические последствия для других. Возможность негативным образом воздействовать на данные правоотношения при совершении преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, достигается тщательной маскировкой преступником своего общественно опасного поведения, попытками «придать законный вид и толк» противоречащим публичным интересам решениям.

Существенная черта злоупотребления должностными полномочиями и специальных его видов — это объективная невозможность совершения данных посягательств общим субъектом, т. е. недолжностным лицом. Нельзя использовать служебные полномочия, не имея таковых. Напротив, при превышении виновный действует явно противоправно. Подобное поведение не может иметь иного, помимо уголовно-правового, юридического значения. Оно не может, как злоупотребление, порождать пусть даже «ущербные правоотношения», предоставлять кому-то права и освобождать от обязанностей. Единственное правовое последствие превышения должностных полномочий — это возникновение оснований для привлечения виновного к уголовной ответственности.

Совершая преступление, предусмотренное ст. 286 УК РФ, должностное лицо не задействует своих полномочий, посягательство на соответствующий объект уголовно-правовой охраны становится возможным либо существенно облегчается благодаря служебному положению. Действия, характерные для должностного превышения, как правило, «по силам» и общему субъекту, но особый статус виновного облегчает совершение посягательства и значительно повышает общественную опасность содеянного.

В заключение параграфа отмечаем, что законодательная конструкция состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, неточно отражает механизм причинения вреда при должностном злоупотреблении. Судебной практике неизвестны случаи покушения на совершение данного преступления. Существенное нарушение законных интересов личности, общества и государства — это не следствие, а сущность злоупотребления властными, организационно-распорядительными или административно-хозяйственными полномочиями при осуществлении функций государства. Поэтому основной состав злоупотребления должностными полномочиями нужно изложить следующим образом: «Использование должностным лицом своих полномочий, существенно нарушающее права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства...»

Исключение из диспозиции указания на противоречие злоупотребления интересам службы обусловлено следующими обстоятельствами. Заведомо незаконное, бьющее по интересам личности и общества управленческое решение или бездействие должностного лица априори противоречит задачам государства. Поэтому исключенный нами признак избыточен. Указание на обязательное противоречие «интересам службы» сужает круг возможных субъектов злоупотребления. Лица, занимающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, вообще служащими не являются и действовать вопреки интересам службы не могут.

Злоупотребление должностными полномочиями по определению совершается злонамеренно, и мотивы здесь всегда негативные личные. Иных мотивов грубое нарушение служебного долга иметь не может. Следует исключить из описания преступления указание на корыстную или иную личную заинтересованность. Обстоятельством, исключающим преступность противоправного использования должностных полномочий, является не отсутствие личных низменных мотивов, а обстановка крайней необходимости.

Исследование состава, предусмотренного в ст. 286 УК РФ, и практики применения данной нормы позволило выявить следующие существенные признаки превышения должностных полномочий:

— для преступления, описанного в ст. 286 УК РФ, характерна связь между деянием и должностными полномочиями виновного. Причем превышение всегда представляет собой извращенное развитие выполнения представителем власти или другим должностным лицом своих служебных задач. Не могут квалифицироваться по ст. 286 УК РФ действия, хотя и совершенные в служебное время, но не связанные компетенциями виновного;

— действия при должностном превышении только связаны с осуществлением властных, организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий, но не состоят в их использовании, поэтому незаконных юридических последствий для других лиц, помимо преступника, не влекут;

— «явность» превышения предполагает осознание виновным того, что потерпевшие или другие лица понимают противоправный характер его действий. Данное обстоятельство характеризует причинение вреда престижу государства, подрывает его авторитет в глазах потерпевших. По части 1 ст. 286 УК РФ были квалифицированы действия военного комиссара Пермской области Д., который потребовал от подчиненных ему военных комиссаров районов внести свои материальные вклады в создание «подарочной комнаты». Со слов Д., передаваемые потерпевшими деньги и материальные ценности были предназначены для поздравления вышестоящего командования. Комиссары осознавали явную незаконность требования, но были вынуждены его выполнять[45].

Пункт «м» ч. 1 ст. 63 УК РФ в качестве отягчающего наказания обстоятельства предусматривает совершение «преступления с использованием доверия, оказанного виновному в силу его служебного положения или договора». Считаем, что в подобном случае не следует ограничивать использование служебного положения конкретным способом.

При отграничении злоупотребления должностными полномочиями от их превышения нужно учитывать, что должностное злоупотребление совершается лицом при непосредственном осуществлении функций государства и состоит в принятии необоснованного властного, организационно-распорядительного или административно-хозяйственного решения, имеющего юридические последствия.

Превышение должностных полномочий — это действия, только связанные с осуществлением функций государства в организационной форме и всегда представляющие собой выход за пределы одного из трех видов полномочий. Совершение превышения становится возможным и облегчается благодаря особой обстановке — наличию у виновного должностного положения. Подобное поведение не создает иных, помимо основания для привлечения виновного к уголовной ответственности, юридических последствий.

[1] Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. 5-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 654.

[2] О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 // Рос. газета. 2009. 30 окт.

[3] Архив Вурнарского районного суда Чувашской Республики за 2012 г. Уголовное дело № 1-7.

[4] Жимиров В. Н. Юридический функционализм: теоретико-методологический анализ : автореф. дис. ... д-ра юрид наук. СПб., 2005. С. 36.

[5] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. Изд. Н. С. Та- ганцевым. СПб., 1901. С. 322.

Рос. газета. 2009. 30 окт.

Волженкин Б. В. Служебные преступления М., 2000. С. 143.

[8] Яни П. С. Разграничение должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий // Законность. 2007. № 12. С. 12.

[9] Архив Центрального районного суда г. Омска за 2001 г. Уголовное дело № 1-1120.

[10] Российское законодательство X-XX веков : в 9 т. М., 1998. Т. 6 : Законодательство первой половины XIX века. С. 275.

[11] Ильин И. А. Теория права и государства. URL: http://www.ex-jure.ru/law/ news.php?newsid=392 (дата обращения: 12.11.2010).

[12] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 3. С. 18.

[13] Уголовный кодекс Дании / науч. ред. С. С. Беляев. СПб., 2001. С. 131.

[14] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2007. № 12. С. 13.

[15] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. № 9-о09-82 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль- тантПлюс».

[16] Определение судебной коллегии по уголовным делам Омского областного суда от 17 марта 2005 г. № 22-1029. URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 23.05.2008).

[17] Определение судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2004 г. № 3-004-4 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. № 9. С. 15.

[18] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 11. С. 5.

[19] См., напр.: Чучаев А. И. Преступления против правосудия : научно-практический комментарий. Ульяновск, 1997. С. 13 ; Рашковская Ш. С. Преступления против правосудия. М., 1978. С. 21.

[20] Рос. газета. 2009. 30 окт.

[21] Обзор кассационной практики судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации за 2005 год // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. № 7. С. 16.

[22] Там же.

[23] Уголовный кодекс Федеративной Республики Германия / науч. ред. Д. А. Шестаков. СПб., 2003. С. 504-522.

[24] Уголовный кодекс Франции / науч. ред. Л. В. Головко, Н. Е. Крылова. СПб., 2002. С. 377.

[25] Уголовный кодекс Австрии / науч. ред. С. В. Милюков. СПб., 2004. С. 330.

[26] Уголовный кодекс Швеции / науч. ред. Н. Ф. Кузнецова, С. С. Беляев. СПб., 2001. С. 166.

[27] Там же.

[28] См., напр.: Изосимов С. В. Злоупотребление должностными полномочиями: проблемы законодательного определения и квалификации // Рос. судья. 2003. № 4. С. 25.

[29] Чичерин Б. Н. Собственность и государство. Часть I. М., 1882 (Цит. по: Антология мировой правовой мысли : в 5 т. / рук. науч. проекта Г. Ю. Семигин. М., 1999. Т. V : Россия конец Х1Х-ХХ вв. С. 65).

[30] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 2. С. 6.

[31] О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19.

[32] Рос. газета. 2013. 17 июля.

[33] Там же. 2009. 30 окт.

[34] В Ростовской области начальника отдела полиции подозревают в поборах с личного состава. URL: http://www.donnews.rn/?option=com_dnnews&view=new&id= 11235 (дата обращения: 13.08.2013).

[35] В Кемеровской области директор одного из профессиональных училищ обвиняется в превышении должностных полномочий при выплате денег воспитанникам-сиротам. URL: http://mvd.ru/news/item/148961 (дата обращения: 13.08.2013).

[36] Рос. газета. 2009. 20 февр.

[37] Яни П. С. Указ. соч. С. 12.

[38] Волженкин Б. В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб., 2005. С. 137.

[39] Вандышева Ю. Корочки из-за решетки. Руководитель вуза «учила» сына, пока тот отбывал наказание в тюрьме // Рос. газета. 2008. 20 июня.

[40] Архив Ленинского районного суда г. Омска за 1997 г. Уголовное дело № 1-1893.

[41] Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 26 марта 2003 г. № 51п2003 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[42] О судебной практике по делам о краже, грабеже и разбое : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2002 г. № 29 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. № 2. С. 5.

[43] Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 313п2004 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[44] Векленко В. В. Квалификация хищений : монография. Омск, 2001. С. 43.

[45] Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2004 г. № 3-74/03 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».