Нормальное развитие бюджетных отношений образует материальную основу осуществления функций государства. В экономических отношениях важно видеть не «стихию рынка», а инструмент решения сто-

ящих перед государством задач — обеспечение безопасной и достойной жизни граждан. «В утверждении, что государство и право составляют лишь пассивное отражение экономических отношений, — писал Г Ф. Шерше- невич, — упущено, что сама экономика, и прежде всего условия производства, определяются государством и правом»[1].

Социальная обоснованность охраны бюджетных отношений обусловлена их содержанием, которое состоит в формировании материальной основы функционирования власти, решения государственных задач, выполнения обязательств. Так, в соответствии с материалами проверки К., являясь главой района, дал указание начальнику управления капитального строительства Ч. перевести денежные средства, предназначенные для финансирования губернаторской программы «Жилище», на оплату выполнения работ на объектах, не включенных в эту программу[2].

Уголовный закон предусматривает ответственность за расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере (ст. 2851 УК РФ). Объективная сторона посягательства состоит в принятии уполномоченным лицом решения о ненадлежащем направлении движения соответствующих средств. Данное преступление представляет собой злоупотребление административно-хозяйственными полномочиями. Поэтому комментируемая норма является специальной по отношению к составу преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ.

Бюджетную систему Российской Федерации составляют не только федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Ответственность за расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере, установлена в ст. 2852 УК РФ.

Государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; Государственный фонд занятости населения Российской Федерации. Цели, на которые должны расходоваться средства государственных внебюджетных фондов, определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК РФ): реализация конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. В соответствии со ст. 147 БК РФ расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно в целях, определенных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность.

Примечательно, что одна ст. 15.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за нецелевое использование как бюджетных средств, так и средств государственных внебюджетных фондов. Видимо, причиной появления двух статей в УК РФ стали различные процедуры формирования расходов бюджета и внебюджетных фондов. Добавим, в качестве критерия отграничения административного правонарушения от преступления выступает сумма не по назначению израсходованных средств. Для вменения ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ, в соответствии с примечанием, она должна достичь 1,5 млн рублей.

В комментируемых составах крупный размер характеризует общественно опасное деяние. «Наличие данного признака, — пишут В. Тю- нин и Т. Макарова, — вовсе не означает, что рассматриваемый состав является материальным: преступление окончено с момента нецелевого расходования бюджетных средств в указанном крупном размере»[3]. Поэтому преступление считается оконченным с момента принятия должностным лицом получателя бюджетных средств надлежащим образом оформленного решения об их нецелевом расходовании. В обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2005 г. применительно к ст. 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных средств» отмечается: «Данное правонарушение не относится к длящимся, поскольку оно не связано с продолжительным непрекращающимся невыполнением или ненадлежащим выполнением нарушителем установленных законом обязанностей, а характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по нецелевому расходованию бюджетных средств»[4].

Решение высшей судебной инстанции косвенно свидетельствует о формальном характере преступлений, предусмотренных ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ. Но деяние ошибочно отождествляется с платежно-расчетной операцией. В действительности операционисты не принимают административно-хозяйственных решений, субъектом нецелевого расходования является должностное лицо. Поэтому преступление следует считать оконченным с подписания им финансовых документов.

БК РФ обязывает получателей бюджетных средств использовать их не только по целевому назначению, но, что не менее важно, — эффективно. Именно подобный подход определяется интересами государства. Поэтому уголовная ответственность должна наступать не только за нецелевое, но и за умышленно неэффективное расходование государственных средств.

В действующей редакции публичный интерес охраняется только в части направления движения бюджетных средств. Фактически преднамеренно неэффективное использование общенародных средств введением ст. 2851 УК РФ признано непреступным. О повышенной общественной опасности неэффективного расходования бюджетных средств свидетельствует тот факт, что наиболее распространенный во всем мире источник верхушечной коррупции — государственные заказы и закупки. Для них оценки ущерба (а он, как правило, самый значительный) проводились чаще всего.

Таким образом, не признаны преступлением безусловно общественно опасные финансовые злоупотребления чиновников. Применение общей нормы ст. 285 УК РФ при выявлении наиболее вопиющих случаев неэффективного использования бюджетных средств также небесспорно. Как было показано выше, предназначение специальных составов должностных преступлений и заключается в том, чтобы уточнить границу репрессии в конкретных сферах функционирования публичной власти.

Направления расходования бюджетных средств четко определены в бюджете. Поэтому установить факт их расходования на непредусмотренные цели гораздо легче, нежели выявить заведомо неэффективное их использование. Эффективность — это оценочное понятие. Н. Д. Дурманов утверждал: «Норма уголовного права самостоятельна, она не воспроизводит каких-либо норм из других отраслей права. Она создается по иным основаниям, чем нормы других отраслей права, по признаку общественной опасности деяния»[5]. Поэтому в некоторых случаях, в силу важности и юридической сложности объекта уголовно-правовой охраны, общественно опасным может быть признано не только нарушение конкретной императивной юридической обязанности, но и использование права вопреки его назначению (злоупотребление правом)[6].

Вопиющий пример заведомо неэффективного расходования бюджетных средств приводит А. Кирпичников в своей книге «Взятка и коррупция в России». Начальник Главного управления военной торговли Минобороны генерал-майор Ц. вместе с двумя своими заместителями по заведомо убыточным для армии договорам перечислил коммерческим структурам 370 млрд бюджетных рублей, выделенных на закупку продовольствия. Ущерб, нанесенный армии, составил, по подсчетам следствия, 67 млрд неденоминированных рублей[7].

Российский законодатель для должностных лиц ранее предусматривал ответственность за заведомо неэффективное использование государственных и общественных средств. В свое время ст. 681 Уголовного уложения 1903 г. устанавливала наказание для служащих, занимающихся публичными торгами, которые «за несоразмерно низкую цену» продали чужое имущество из корыстной заинтересованности[8]. Речь шла об имуществе, обращенном в доход государства, поэтому фактически ущерб причинялся казне. Советское уголовное законодательство первой половины XX в. также побуждало управленцев к рачительному хозяйствованию. Злоупотребление властью, превышение или бездействие власти и халатное отношение к службе, если в результате таковых последовало заключение явно невыгодных для государства договоров или сделок, каралось лишением свободы на срок не ниже пяти лет со строгой изоляцией, а при особо отягчающих обстоятельствах — высшей мерой наказания в соответствии с Уголовным кодексом 1922 г. (ст. 110). Статья 129 УК РСФСР 1926 г. предусматривала ответственность за расхищение государственного или общественного имущества, в частности путем заключения невыгодных сделок, лицом, руководящим государственным или общественным учреждением или предприятием, совершенное по соглашению с контрагентами этих учреждений или предприятий.

Торговля полномочиями по распоряжению бюджетными средствами разрушает экономические основы государства. «Задача выработки мер противодействия коррупции, — справедливо отмечают Ю. В. Голик и В. И. Карасев, — выдвигает на первый план необходимость предметного криминологического рассмотрения бюджетных отношений, прежде всего законодательства об ответственности за посягательства в бюджетной сфере»[9]. Уголовная ответственность должна наступать не только за нецелевое, но и за умышленно неэффективное расходование государственных средств. О предвидении возможного или неизбежного ущерба для отношений по поводу государственной или муниципальной собственности может свидетельствовать, например, то обстоятельство, что свои административно-хозяйственные полномочия виновный злонамеренно использует за взятку.

Заметим, что КоАП РФ содержит ряд норм, предусматривающих ответственность за несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые в числе прочего касаются порядка размещения информации, ее достоверности, выполнения условий контракта (ст. ст. 7.29-7.32 КоАП РФ). Но перечисленные нормы очень громоздки, а правоотношения по поводу расходования бюджетных средств нуждаются в более надежной охране, которую может обеспечить уголовный закон.

При отграничении нецелевого расходования бюджетных средств от хищения следует учитывать, что при хищении бюджетные средства безвозмездно изымаются и (или) обращаются виновным в свою пользу или в пользу других лиц. При совершении преступлений, описанных в ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ, должностными лицами принимаются противоречащие интересам службы административно-хозяйственные решения о ненадлежащем направлении движения соответствующих средств. Поэтому ошибаются В. Тюнин и Т. Макарова, когда утверждают: «Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов должно рассматриваться в качестве своеобразного способа совершения хищения и квалифицироваться по совокупности самостоятельных преступных действий»[10]. Посягательства, указанные в ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ, могут создавать благоприятную обстановку для последующего безвозмездного полного или частичного изъятия не по назначению направленных перечисленных средств. Но наиболее типичным сочетанием нам представляется получение взятки за нецелевое расходование бюджетных средств в интересах заинтересованных юридических и физических лиц.

В настоящее время существование самостоятельных норм ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ обусловлено описанием в них различных процедур получения и формирования расходов, применяемых к бюджетным средствам и средствам государственных внебюджетных фондов. Лаконично выраженное в общих признаках описание посягательств на бюджетные отношения позволит установить ответственность за злоупотребление при расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в одной статье УК РФ.

Нецелевое расходование бюджетных средств следует отграничивать от их хищения. Так, «чиновники правительства Амурской области и члены их семей слетали по своим делам из Благовещенска на Камчатку за счет Амурской областной больницы. И главврач проплатил чартерный рейс»[11]. «По мнению следователей, руководитель больницы допустил нецелевое расходование около 800 тысяч рублей казенных средств. На такую сумму был заключен договор между медучреждением и небольшой подмосковной авиакомпанией. По ее условиям, лечебному учреждению был предоставлен самолет для доставки экстренного больного из Петропавловска-Камчатского в Благовещенск»[12]. Видно, что сумма израсходованных бюджетных средств меньше 1,5 млн рублей, т. е. основания для привлечения к ответственности по ст. 2851 УК РФ отсутствуют. Но существенным в данном событии является не это. Очевидно, что деньги, которые находились в введении чиновников, похищены путем злоупотребления должностными полномочиями. Они незаконно изъяты и обращены в личную, не связанную со служебной деятельностью пользу руководителей области членов их семей под благовидным предлогом — «доставки экстренного больного».

«Практика прокурорского надзора подтверждает, что в наибольшей степени коррупции подвержены сферы распределения и расходования бюджетных средств, в том числе при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд... Так, в 2010 году выявлено свыше 32 тысяч нарушений коррупционного характера в указанной сфере»[13]. «В 2011 году аудиторами Счетной палаты выявлено нецелевое использование бюджетных средств на 1,2 млрд рублей, по этим материалам возбуждено более 170 уголовных дел. Но гораздо больше обсуждается другая цифра — раскрыты факты нарушений бюджетной дисциплины, связанные с ведением бухгалтерского учета, госзакупками, завышением цен на 700 млрд рублей. Это почти десятая часть государственного бюджета!»[14].

Существует еще одна причина признания преступлением заведомо неэффективного расходования государственных средств.

Таким образом, наличие в законе норм, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ), не способствует повышению защищенности осуществления экономической функции государства. Наиболее распространено не нецелевое, а неэффективное расходование государственных средств, причем не только бюджетных, но и средств государственных предприятий. Специальное уголовно-правовое регулирование определенной сферы формирует представление о границах преступного поведения. Признание преступлением только нецелевого расходования бюджетных средств способно породить убеждение в декриминализации любого другого поведения, связанного с исполнением бюджета. Полагаем, что охрану расходования бюджетных и внебюджетных средств способны обеспечить нормы, содержащие ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, хищение с использованием служебного положения и совершение заведомо ущербной для государства сделки.

[1] Шершеневич Г. Ф. Общая теория права : в 4 т. М., 1910. Т. 1. URL: http:// www.garant.ru (дата обращения: 13.10.2008).

[2] При новом рассмотрении представления прокурора суду необходимо разрешить вопрос о наличии либо отсутствии признаков нецелевого расходования бюджетных средств и получения взятки в действиях депутата законодательного собрания субъекта РФ [Электронный ресурс] : определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2006 г. № 69-о06-31. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[3] Тюнин В., Макарова Т. Новые составы должностных преступлений (юридический анализ) // Уголовное право. 2004. № 2. С. 71.

[4] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. № 3. С. 21.

[5] Дурманов Н. Д. Советский уголовный закон. М., 1967. С. 99.

[6] Теория государства и права : учебник / под ред. Н. Г. Александрова. М., 1968. С. 568.

[7] Кирпичников А. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С. 156.

[8] Уголовное уложение. Киев, 1903. С. 224.

[9] Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб., 2005. С. 250.

[10] Тюнин В., Макарова Т. Указ. соч. С. 72.

[11] Ярошенко А., Шадрина А., Пронякин К. Диагноз поставят следователи // Рос. газета. 2008. 27 марта.

[12] Там же.

[13] Буксман А. Э. Установленный ущерб от коррупции в 2010 г. превысил 12 млрд руб. URL: http://genproc.gov.ru/management/interview/document-65654/ (дата обращения: 26.03.2012).

[14] Степашин С. Глава Счетной палаты о том, как можно найти миллиарды рублей // Рос. газета. 2012. 16 февр.