Принцип баланса публичного и частного интересов заложен на уровне основных принципов регулирования права собственности, поскольку, осуществляя данное регулирование и связанных с ним отношений по владению, пользованию и распоряжению имуществом (статья 71, пункты «в», «о», Конституции Российской Федерации), федеральный законодатель должен действовать в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации дискреционных полномочий и руководствоваться требованиями ее статьи 55 (часть 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. «При этом, исходя из фундаментальных принципов верховенства права и юридического равенства, вмешательство государства в отношения собственности не должно быть произвольным и нарушать равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем, чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению; ограничения права собственности в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 и 35 могут вводиться федеральным законом, если только они необходимы для защиты других конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), носят общий и абстрактный характер, не имеют обратной силы и не затрагивают существо данного конституционного права (Постановления Конституционного суда РФ от 16 июля 2008 года № 9-П, от 31 января 2011 года № 1-П и др.)»[1] [2].

Как представляется, обеспечение права собственности следует рассматривать несколько шире, чем защита частной или публичной собственности. По своей социальной сути собственность - это все то, что человек может считать своим, прежде всего его жизнь и свобода31. Собственностью могут являться земля, товары, деньги, взгляды и убеждения, поведение, определяемое такими взглядами, безопасность, свобода личности, способности, дарования[3]. Собственностью человека является свобода использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, свобода его экономической деятельности. Именно собственность человека предопределяет существование основных прав человека и гражданина, возникновение и функционирование политических и правовых институтов, служащих гарантией всех форм свободы в обществе.

Своеобразие подхода теории прав собственности раскрывается в развернутом определении ее центрального понятия: права собственности обычно понимаются как санкционированные поведенческие отношения между людьми, которые возникают в связи с существованием благ и касаются их использования. Эти отношения определяют нормы поведения, степень экономической свободы, включая и необходимые ограничения по поводу благ, которые любое лицо должно соблюдать в своем взаимодействии с другими людьми в целях обеспечения общественных (публичных) интересов или же нести издержки из-за их несоблюдения.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 31 мая 2005 года № 6-П, федеральный законодатель, предъявляя к субъектам экономической деятельности конкретные требования и устанавливая механизм контроля за условиями реализации этой деятельности, которые отвечали бы критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства и обеспечивали бы частное и публичное начала в сфере экономической деятельности, во всяком случае связан конституционным принципом недопустимости искажения самого существа права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью и обязанностью не допускать экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34 Конституции Российской Федерации)[4].

Указанная позиция в наиболее наглядном виде отражает принцип баланса публичного и частного интересов в сфере защиты права частной собственности, предназначение которого как гарантируемого и охраняемого Конституцией Российской Федерации субъективного права состоит в том, чтобы обеспечить его обладателям определенную степень свободы в экономической сфере, но вместе с тем может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основных конституционных ценностей (статья 55, часть 3; статья 71, пункт «в», Конституции Российской Федерации).

Для обеспечения баланса частных и публичных интересов в рассматриваемой области общественных отношений необходимо, чтобы «цели ограничения прав и свобод были не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения - адекватны указанным целям и требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные ими меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату»[5].

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, реализация имущественных прав осуществляется на основе общеправовых принципов неприкосновенности собственности и свободы договора, предполагающих равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность участников гражданско-правовых отношений, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (Постановления от 6 июня 2000 года №, от 10 апреля 2003 года № 5-П). Вместе с тем обеспечение права частной собственности не должно вести к отказу от публичных начал в развитии отношений собственности[6].

Институт частной собственности играет решающую роль в определении характера взаимодействия личности и государства, а, следовательно, в обеспечении баланса публичного и частного интересов. Только со становлением в обществе государственной власти появляется частная собственность и обеспечивающие ее права. Гарантия права собственности одновременно очерчивает и пределы вмешательства государственной власти в сферу частных свобод человека и гражданина, обеспечивает баланс публичного и частного интересов, а соответственно, влияет на определение пределов прокурорского надзора за исполнением законов о защите права частной собственности; право собственности образует сферу, не подвластную прямому государственному вмешательству.

Отделяя сферу публичных (общественных, государственных) отношений от сферы отношений частных, личных, государство гарантирует собственнику социальную роль равноправного партнера государства. Только при наличии такого партнерства создается основа для выделения той совокупности личных прав, развитие которых делает возможным возникновение демократического общества[7] и обеспечивает баланс публичного и частного интересов.

Любое общее благо сводимо к благам индивидуальным. Не может быть общего блага, не выражающего благополучия, счастья стоящих за ним индивидов: «...в конечном счете дело является благом лишь в той мере, в какой приносит удовлетворение индивидам»[8]. Поэтому, не только в Конституции Российской Федерации, но и в большинстве конституций зарубежных стран закреплена социальная функция собственности (включая земельную), позволяющая установить баланс между частными интересами граждан и их объединений по извлечению прибыли от использования земельных участков как объектов недвижимого имущества и публичным интересом, обусловленным в первую очередь необходимостью охраны земли как составной части окружающей среды, части территории и вытекающим из права народов. Подобный баланс впервые был закреплен в ч. 2 ст. 1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), где указывается на «неотъемлемое право народов для достижения своих целей полностью и свободно обладать, пользоваться и распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами. При этом ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования»[9].

Принцип баланса публичного и частного интересов достаточно подробно изучался российскими правоведами на базе прецедентов Европейского суда по правам человека[10]. С учетом практики выработаны критерии допустимости вмешательства в частную собственность[11]. Эти критерии состоят в том, что одновременно должны выполняться требования законности осуществления вмешательства в частные интересы, а также соблюдения справедливого баланса частного и общего интересов. Если нет хотя бы одного условия, вмешательство считается недопустимым.

Разработка таких критериев тем более важна, что участие государственных органов в любом процессе, происходящем в отношении частной собственности, является формой вмешательства государства в сферу деятельности частных лиц, в связи с чем такое вмешательство, его необходимость и правовые последствия должны оцениваться с точки зрения обеспечения баланса публичного и частного интересов. Это требует глубокого исследования как в широком смысле, то есть определения государством необходимости таких действий и установления правовой определенности для субъектов права частной собственности, так и в каждом конкретном случае при нарушении права собственности какого-либо лица.

Принцип обеспечения баланса публичного и частного интересов в сфере защиты права собственности наиболее четко раскрыт в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 14.05.2012 № 11-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумерововой и Ю.А.Шикунова», где отмечено, что «право собственности и иные имущественные права - в силу статей 7, 15 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 46 и 55 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации и исходя из общеправового принципа справедливости - подлежат защите на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота - собственников, кредиторов, должников; возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров также должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать существо данных конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение соответствующих конституционных норм; сама же возможность ограничений и их характер должны обусловливаться необходимостью защиты конституционно значимых ценностей, включая достойную жизнь и свободное развитие человека, обеспечение которых составляет обязанность государства, а также право каждого на жилище (статья 7; статья 40; статья 56, часть 3, Конституции Российской Федерации)».

Необходимость достижения баланса частного и публичного интересов в процессе обеспечения права частной собственности требует наличия в обществе конкретных механизмов, основным из которых является наличие единой, объективной и равной меры для всех собственников. Свойствами такой меры обладает только право. Право, по Канту, - это совокупность условий, при которых произвол одного лица совместим с произволом другого лица с точки зрения всеобщего закона свободы[12].

Из метафизического и этического начала свободы И.В. Михайловский выводил идею права, которую рассматривал как часть мирового этического порядка, существующего объективно, независимо от того, сознают ли его люди или нет[13]. Это и есть, по теории И.В. Михайловского, абсолютная идея права - синтез общественного порядка и личной свободы, то есть, баланс публичного и частного интересов. Абсолютная идея права не допускает ни превращения личности и ее интересов в средство для общественных целей, ни превращения общества в средство для благополучия личности. «Право создает вокруг личности определенную сферу, где личность является центром, где все и каждый обязаны уважать ее волю, не могут посягать на ее свободу, подчиняются ее власти. А это в результате дает энергичного, крепкого духом человека, готового бороться и за свое право, и за право вообще, а вместе с тем уважающего чужое право»[14].

Современные ученые также трактуют право, как форму проявления любой свободы, в том числе, свободы обладания собственностью, как равную меру свободы, которая не может быть реальной, если не имеет правовой формы. По словам В.С.Нарсесянца «право - это нормативная форма выражения свободы посредством принципа формального равенства людей в общественных отношениях»[15]. Право не просто всеобщий масштаб и равная мера, а всеобщий масштаб и равная мера именно и, прежде всего, свободы индивидов, их частных интересов. Располагая широкими возможностями влиять на поведение людей, право организует общественные отношения таким образом, чтобы каждый имел возможность удовлетворить свои потребности, интересы и пра- ва[16], в том числе, право частной собственности.

Поэтому институт собственности получает свое наиболее концентрированное выражение в праве, в котором он реализуется, материализуется, объективируется, отливается в конкретные правовые формы, принципы, институты. Действительно, если в об-

ществе нет права, то нет и реальной возможности гарантировать и защитить частную собственность.

И только баланс публичного и частного права позволяет в полной мере реализовать право собственности, в связи с чем необходимо остановиться на некоторых вопросах деления права на частное и публичное. Государство, как известно, зиждется на противоречии между общественной и частной жизнью, на противоречии между общими и частными интересами. И пока существует это противоречие, остается обоснованным деление права на публичное и частное.

На первый взгляд, право частной собственности относится к сфере частного права, где, как считал Н.К.Ренненкампф, «преимущественно и с особенной резкостью выступают понятия об отдельном лице и его интересе, о моем и твоем, о праве, не соединенном с обязанностью непременно пользоваться им»[17]. Частное право имеет задачу определить тот круг деятельности отдельных лиц, в котором они могут достигать целей своей личной природы. Потому-то частное право есть преимущественная сфера прав субъективных, частного господства. Некоторые обоснованно называют частное право областью свободы и самоопределения - в противоположность праву публичному, отличающемуся началом власти и необходимости[18].

Между тем, сфера частного права является не только сферой частных интересов, но прежде всего сферой приоритета частных интересов перед публичными. Публичный интерес не «изгоняется» из сферы частного права, а подлежит учету, что переносит центр тяжести проблемы на взаимодействие частного и публичного начал. Потребности защиты публичного интереса в целях стабильности и устойчивости развития экономики являются естественными границами, в пределах которых индивид или коллектив обладают относительной свободой в принятии тех или иных конкретных решений в сфере отношений собственности. В общем виде это выражается в соблюдении естественных соотношений между правами и обязанностями, между свободой и необходимостью, между естественными правами и правами позитивными[19].

При этом повышенное значение публичного интереса обусловливается тем, что он обеспечивает устои общества и государства и одновременно гарантирует удовлетворение частных интересов[20]. Поэтому, как уже говорилось ранее[21], институт права собственности охватывает все нормы права, как публичного, так и частного, закрепляющие (признающие), регулирующие и защищающие принадлежность материальных благ конкретным лицам. Право собственности представляет собой комплексный (многоотраслевой) институт права, в котором преобладающее место занимают гражданско-правовые нормы[22] (или нормы частного права). Данный институт права не поддается отраслевой кодификации, поскольку право собственности есть сложный комплекс правоотношений публичного, частного и смешанного характера. Соответствующее законодательство является комплексом всех видов нормативных правовых актов материального и процессуального характера всех уровней публичного властвования и корпоративного самоопределения.

С помощью публичного права государство реализует и охраняет те общие устои, без которых невозможны развитие экономики, целостность и устойчивость государства. Недаром Ю.А.Тихомиров определяет в качестве первоосновы, на которой базируется публичное право, публичный интерес, характеризуемый как «официально признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит приоритетным условием и гарантией ее существования и развития»[23].

Синонимом публичного интереса является общее благо, понятие которого часто встречается в трудах русских правоведов. Например, по мнению В.С.Соловьева, право есть исторически- подвижное определение необходимого принудительного равновесия двух нравственных интересов - личной свободы и общего блага[24]. Е.Н. Трубецкой полагает, что «внешняя свобода отдельного лица является благом лишь постольку, поскольку она подчинена благу общему, поскольку она не влечет за собой несправедливых стеснений свободы других лиц. Безграничная свобода отдельного лица была бы не только отрицанием права, но и прямой противоположностью добра, так как она выражалась бы в возможности убивать, насиловать и грабить ближнего. Поэтому естественное право (или частное - курсив мой Н.Б.), предписывает, чтобы внешняя свобода лица всегда была ограничена свободой других лиц в той именно мере, в какой этого требует добро. В этом и только в этом заключается непреходящее, неизменное требование естественного права»[25]. Эта гармония, подчеркивал Трубецкой, не может выражаться в форме застывшего, неподвижного законодательства, поскольку тот максимум внешней свободы человека, который требуется благом общества как целого, не является некоторой постоянной величиной, он изменяется в зависимости от бесконечно разнообразных условий деятельности.

Полагаем, что вопрос о соотношении частного и публичного права не является только теоретическим в контексте настоящей работы. Он имеет важное практическое значение, поскольку от его решения зависят пределы государственного и иного властного вмешательства в частную жизнь, в экономическую и иные сферы жизни общества, в частно-правовые отношения, а, следовательно, пределы прокурорского надзора за исполнением законов о защите права частной собственности. Как верно отмечалось, важнейшей задачей правовых исследований сегодня является обоснование пределов вмешательства государства в экономическую и социальную сферы, его регулирующей роли в распределении собственности, усиления ответственности государства за создание своим гражданам достойных условий жизни, в связи с чем крайне актуальными являются вопросы соотношения частных и публичных начал в праве, формирования новой концепции взаимоотношений государства и человека, учитывающей как потребности общественного развития в целом, так и гарантированность основных прав и свобод граждан[26].

Что касается содержательной стороны прокурорского надзора как специфической формы юридической деятельности, то предметное деление в сфере экономической деятельности, основой которой является право собственности, должно основываться на вычленении правовых сфер, объединенных категорией «публичный интерес. Приоритет в таком случае отдается обеспечительному механизму реализации законов о государственном регулировании экономики»[27]. Таким образом, в надзоре за исполнением законов о защите права частной собственности содержание деятельности прокуратуры определяется, в первую очередь, потребностями защиты публичного интереса.

Не только русские ученые-правоведы, но и современные ученые сходятся во мнении о подвижности границ между публичным и частным правом.

С.В.Васильев подчеркивает, что пределы господства государства над личностью не представляют неподвижной величины: в процессе исторического развития они беспрестанно изменяются, а потому многие отношения, являющиеся в данную эпоху отношениями частно-правовыми, могут впоследствии приобрести публично-правовой характер, и наоборот[28].

По мнению И.А.Покровского, «то, что в один исторический период представляет из себя сферу публично-правового регулирования, в другое время может оказаться переброшенным в область частного права. На примере современного нам права мы всегда имеем возможность убедиться, насколько велико переплетение и вкрапливание публично-правовых элементов в область частного права»[29].

Поэтому может показаться, что частные цели и отношения, право свободы и самоопределения не составляют характерного и постоянного отличия именно права частного, так как человеческая личность, будучи все же конечною целью всего права, приводит в постоянное взаимодействие жизнь частную и общественную, а право самоопределения во многих случаях весьма ограничено.

В этих воззрениях есть известная доля истины. Например, Н.К. Ренненкампф считал, что отношения частные и публичные не представляют двух точно и резко отделенных областей права. Но отсутствие резких границ еще не означает полного отсутствия их. Отношения и права частные хотя и вырастают на почве общественной, но не подавляются ею[30]. Частная жизнь всегда остается до известной степени независимою, и настолько отлична от жизни публичной, общей, что всегда может служить достаточным и понятным признаком частного права. В одних институтах частного права этот признак выступает сильнее и одностороннее, например, в праве собственности; в других же соединяется с чертами публичного права и потому является в смешанном виде, например, в праве семейном, представляющем переход из строгой личной исключительности в жизнь публичную.

Чтобы различать в каждом данном случае, что относится к той и к другой области, Е.Н.Трубецкой советует учитывать, что «частное правоотношение есть то, где частное лицо фигурирует как самостоятельный субъект права; публичное правоотношение, напротив, есть то, где частное лицо фигурирует лишь как подчиненная часть социального целого». Полагаем, что такая точка зрения в нынешних условиях не вполне обоснована, так как в определении сфер частного и публичного права по фактическому характеру отношений есть некоторая опасность. Ведь этот фактический характер способен формироваться под воздействием множества факторов, в том числе и не правовых по своей сути. Право не только закрепляет фактический порядок отношений, но и способствует их изменению, что особенно важно в период реформ.

Ю.А.Тихомиров считает, что границы между частными и публичными интересами «не должны быть произвольными, хотя на практике подавление интересов встречается часто», а поэтому важно «правильно определить сферы публичных интересов и способы их обеспечения»[31]. При этом взаимодействие частного и публичного права ни в коей мере не ведет к их смешению[32]. Следует исключить возможности смешения интересов, так как это приводит к подавлению одних интересов другими.

Несмотря, однако же, на существенные отличия прав частных от публичных, между ними есть постоянная связь и взаимодействие. Свобода пользования частными правами не есть полный произвол. Сфера частного права допускает только известный выбор и также подчиняется основным требованиям общественного порядка[33].

Практические вопросы о соотношении публичного и частного в праве, критериях разграничения и пределах применения становятся особенно актуальными в любой стране в эпоху значительных социальных и экономических потрясений, каковыми в России на рубеже 21 -го века явились отказ от командной системы регулирования экономики и переход к рыночным отношениям. Происходящие в последние годы кардинальные изменения в общественном укладе и экономике России обусловили изменение границ между публичным и частным правом. Произошло перемещение ряда объектов публично-правового регулирования, имеющих прямое отношение к праву собственности, в сферу частноправового регулирования, что, в частности, касается сфер деятельности предприятий и иных хозяйствующих субъектов, где резко сужена зона государственного администрирования.

Это, несомненно, оказало влияние на смену приоритетов в деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов о защите права частной собственности, трансформацию предмета и пределов прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, в том числе, снизило так называемую «широкозахватность» прокурорского надзора с его проникновением во все сферы жизни, тотальным поиском правонарушений и правонарушителей. Происходящее изменение границ между публичным и частным правом должно повлечь пересмотр такого понятия, как «выявление правонарушений», исключить целенаправленную, поисковую деятельность в обнаружении прокурором противоправных действий.

Разумное уравновешивание частных и публичных интересов в исследуемой нами сфере необходимо, в первую очередь, для того, чтобы право частной собственности не подрывало основы правопорядка, не ущемляла социальных и иных прав граждан, не стала препятствием на пути развития государства и общества. Поэтому сегодня перед Россией стоит задача построения экономически развитого правового демократического государства, способного обеспечить с одной стороны защиту частной собственности, с другой стороны - разумное правовое регулирование института собственности, с тем, чтобы не были подорваны экономическое основы существования самого государства.

Таким образом, право частной собственности, имея двуединую цель, а именно достижение баланса интересов собственников и государства, наглядно отражает баланс частного и публичного интересов.

Установив, что основным механизмом достижения баланса частного и публичного интересов при реализации права частной собственности является право, можно сделать вывод о том, что важной задачей государства является принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих адекватную защиту права частной собственности. Как правила поведения они отражают интересы общества и выражают требования общества к своим членам о возможном и должном поведении. «Мера свободы определенных общностей, а значит и их отдельных представителей всегда фиксировалась, «отмерялась» в соответствующих правовых институтах, нормах права»[34]. Их дозволения и запреты, охраняющие право частной собственности, представляют собой нормативную структуру и оформленность этого права в общественном бытии людей, пределы достигнутой свободы в отношениях собственности, границы между свободой и несвободой на соответствующей ступени исторического развития.

Таким образом, соответствующие нормы законодательства являются нормативно-формальным выражением права частной собственности, выступают его воплощением, устанавливая правовые границы его реализации, условия ограничения прав собственности и обеспечивая баланс публичного и частного интересов в сфере отношений собственности.

Особо важно то, что закон - не препятствие, не ограничение права частной собственности. Это препятствие и ограничение для эгоистических личностных установок и принципов, исходя из которых личность с глубоко индивидуалистическими взглядами и настроениями может противопоставлять частные и публичные интересы, устраняя тем самым для себя возможность достижения подлинной свободы члена общества. Применительно к этой функции законодательства, К. Маркс в одной из своих ранних работ ярко и образно писал: «...юридически признанная свобода существует в государстве в форме закона. Законы не являются репрессивными мерами против свободы, подобно тому, как сила тяжести не есть репрессивная мера против движения: если в качестве закона тяготения он управляет вечными движениями мировых тел, то в качестве закона он убивает меня, когда я нарушаю его и пытаюсь плясать в воздухе. Напротив, законы - это положительные, ясные всеобщие нормы, в которых свобода приобретает безличное, теоретическое, независимое от произвола отдельного индивида существование. Свод законов есть библия свободы народа»[35].

Однако реальность права частной собственности определяется не только в выражающих его нормативно-правовых актах. Право реально, прежде всего, потому, что властная воля, выраженная в законах, воплощается в поведении людей - граждан, исполняющих закон, лиц, вступающих в различные правоотношения, должностных лиц, закон применяющих. Право по своей природе таково, что не может существовать вне воплощения в правовых отношениях. При этом даже самый совершенный закон жив только тогда, когда он выполняется, воздействуя на общественные и государственные отношения, на сознание и поведение людей. Вот эта-то сторона права, связанная с его реальным выражением в законах государства, и характеризуется понятием «законность».

Если закон означает официальное признание масштаба свободы в сфере отношений собственности, то законность есть требование соблюдения такого масштаба, а режим законности - состояние общественных отношений, при котором этот равный и относительно справедливый масштаб может быть реально использован субъектами права[36]. Режим законности означает также, что юридические конфликты разрешаются исключительно на основании закона, при этом личность наделяется комплексом прав, которые не могут быть изъяты никем (в том числе самим государством) и ни при каких обстоятельствах. Только право и законность дают реальную возможность полноценно владеть, пользоваться и распоряжаться объектами частной собственности.

Законность выступает в виде специфического режима общественно-политической жизни, воплощенного в системе нормативных политико-юридических требований (неукоснительного соблюдения требований правовых актов всеми субъектами; верховенства закона; равенства всех перед законом; обеспечения для всех субъектов полного и реального осуществления субъективных прав; надлежащего, правильного и эффективного применения права; последовательной борьбы с правонарушениями)»[37]. Следовательно, «законность - это режим, заключающийся в установлении ряда (системы) требований (правил) к социально-политической жизни общества»[38].

Таким образом, законность - это такое состояние общественной и государственной жизни, такие условия правовой деятельности, которые ограждают личность от произвола власти, общество в целом - от насилия, государство - от беспорядка.

Законность помогает институту собственности формироваться и развиваться, а также обеспечивать баланс публичного и частного интересов в сфере отношений собственности. Таким образом, содержание законности связано как с поведением субъектов, реализующих право частной собственности, так и с деятельностью государственных органов, обеспечивающих защиту этого права. Прежде всего, это обеспечение и защита права частной собственности со стороны государственных органов и должностных лиц, а также строгое соблюдение законов и подзаконных актов, охраняющих право частной собственности, самими гражданами, благодаря чему достигается баланс публичного и частного интересов, который в рассматриваемой нами сфере можно проиллюстрировать следующим образом. Так, обеспечение права частной собственности предполагает свободу от произвола власти. Посредником между частными собственниками и властью выступает закон, в котором как раз и выражена официальная мера независимости индивида, его суверенитет, а равно очерчены границы деятельности самой власти. И от точного исполнения законов представителями власти, от состояния законности в этой сфере, зависит защита права частной собственности от произвола власти.

Понимаемая как метод государственного руководства обществом, законность - и это очень важно для права частной собственности - предполагает, что свои функции государство осуществляет исключительно правовыми средствами: путем принятия нормативных правовых актов и обеспечения их неукоснительной реализации. Таким образом, государство не только формально закрепляет правовые нормы, охраняющие право частной собственности, но и обеспечивает (политическими, организационными, правовыми средствами) их реализацию и защиту прав частных собственников. В таком государстве недопустимы необоснованные ограничения права частной собственности, произвол в деятельности должностных лиц, исключается принятие субъективных, волюнтаристских решений, разрешение политических вопросов силовыми методами.

В то же время, законность есть принцип деятельности государства. Государство, все его органы, организации и учреждения сами связаны правовыми нормами, действуют в их рамках и во имя их реализации. Посредством законотворчества и подзаконного нормотворчества государство участвует в реальном выражении права в законах и подзаконных актах. При этом правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, распространяют свое действие, как на государство, так и на общество, превращая их в субъекты правоотношений. Поэтому законность есть антипод анархии и вседозволенности и, прежде всего, вседозволенности самой государственной власти, произвола, творимого органами государства и его должностными лицами.

Законность, рассматриваемая с этой стороны, служит принципом не всякого, а лишь правового государства. В таком государстве праву отводится преимущественное значение, и само государство выступает как равноправный субъект в системе «личность - общество - государство»[39].

Право и законность ограничивают не только свободу частных собственников, но и деятельность государства в сфере регулирования отношений собственности. По существу, государство ограничивает само себя, и в этом особенность взаимоотношений государства и права. В соответствии со ст. 10 Гражданского кодекса РФ не допускается злоупотребление правом в любых формах. Масштабное исследование злоупотребления правом проведено В.И.Круссом[40], который предлагает в полной мере передающее суть рассматриваемого явления определение: «злоупотребление правом - это конституционно недопустимое (неправомерное по сути) формально законное недобросовестное деяние (действие или бездействие) субъекта права, нарушающее права и свободы человека и гражданина и способное причинить вред частным или публичным конституционным интересам, а также другим конституционным ценностям»[41]. Правомочия (возможности), содержательно составляющие право частной собственности, по сути, неисчислимы. Каждым из них собственники могут злоупотреблять. Кроме того, на частных собственников возлагаются специальные обязанности, производные от конституционных обязанностей человека и гражданина. Уклонение недобросовестных собственников от выполнения своих обязанностей (например, уплаты налогов) также может выражаться в злоупотреблениях правом. Злоупотребления правом возможны также со стороны лиц, наделенных публично-властными полномочиями по ограничению и регулированию экономической деятельности'[42].

Таким образом, законодательные нормы, охраняющие право частной собственности, точное исполнение которых определяет законность, регулируют как степень возможного внешнего воздействия на индивида самого государства, общества, или других индивидов, так и допустимую степень независимости отдельного человека и проявления его индивидуальности при реализации им конституционно гарантированного права собственности. В этом и заключается баланс публичного и частного интересов.

Надзор же за точным исполнением соответствующих законодательных норм осуществляют органы прокуратуры, обеспечивая тем самым баланс частного и публичного интересов. В данном контексте следует подчеркнуть, что надзор прокуратуры за исполнением действующего законодательства направлен на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законно- сти[43]. Это, в свою очередь, является обеспечением баланса частных и публичных интересов с той точки зрения, что принятые законодательные акты являются (или в идеале должны являться) выражением сбалансированности интересов участников правоотношений в той или иной сфере[44]. Ненадлежащее исполнение законов нарушает такой баланс, в связи с чем надзор за исполнением законов о защите права частной собственности и принятие мер реагирования напрямую направлены на приведение публичных и частных интересов в состояние сбалансированности, отраженном в законе.

В рамках представленного исследования интересно отметить, что принцип достижения баланса частного и публичного интересов заложен в ведомственных организационнораспорядительных документах, регламентирующих, в том числе, и порядок осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе, права частной собственности.

Так, в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее - Приказ № 195), которым в том числе руководствуются прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов о защите права частной собственности, содержатся положения, направленные, в том числе, и на должное обеспечение баланса публичного и частного интересов. В частности, Приказ № 195 предписывает проводить проверки, в первую очередь, для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения... (п.6). При этом прокурорам указано не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами (п.8.4), не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений (п.8.6).

Еще одно ограничение содержит пункт 13 Приказа № 195, предписывающий при внесении актов прокурорского реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Возвращаясь к вопросу обеспечения прокурором баланса публичного и частного интересов при осуществлении надзора за исполнением законов о защите права частной собственности отметим, что, конечно, в большей степени деятельность прокурора направлена на защиту государственных и публичных интересов. Нельзя не согласиться с утверждением, что посредством реализации своей специальной компетенции прокурор защищает именно публичный общественный интерес[45]. Прокурор не должен подменять в судебном процессе частных лиц - участников гражданского оборота, который строится на недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (ст. 1 ГК РФ). Вместе с тем можно говорить о двойственности цели действий прокурора - при принятии мер, предусмотренных действующим законодательством с целью защиты неопределенного круга лиц, получают защиту и права частных лиц по приобретению, владению, пользованию и распоряжению имуществом, устанавливается правовая определенность в отношении схожих по своему составу правоотношений, касающихся в том числе и права частной собственности. В этом проявляется взаимовлияние принципа защиты публичного интереса и принципа защиты частного интереса собственника в деятельности органов прокуратуры в сфере защиты права частной собственности[46]. Кроме того, частный интерес отдельного лица охраняется и реализуется через публичные функции органов государственной власти. Правоотношения хозяйствующих субъектов вне зависимости от их воли подпадают под публично - правовой режим, однако в случае нарушения прав этого субъекта речь будет идти о защите его частных интересов, опосредованных этими правами[47].

Обеспечение прокуратурой баланса публичного и частного интересов при осуществлении надзора за исполнением законов о защите права частной собственности приобретает особую актуальность в связи с тем, что она способна не только защитить право собственности одного или нескольких граждан, но и эффективно реагировать на нарушения, затрагивающие одновременно право собственности многих лиц. Это связано с тем, что функция по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, делает прокуратуру основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц.

Так, прокурором Ивановской области принесен протест на отдельные нормы Порядка рассмотрения заявок и оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, устанавливавшие неопределенные и формальные основания для отказа в оказании поддержки на стадии приема документов и их рассмотрения, что создавало административные барьеры реализации хозяйствующими субъектами своих прав. Акт прокурорского реагирования рассмотрен и удовлетворен.

В Кировской области прокурорами оспорено 79 незаконных муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительный порядок рубки зелёных насаждений на участках, находящихся в собственности физических и юридических лиц, и не относящихся к системе городского озеленения.

После обращения Уполномоченного по защите прав предпринимателей Калининградской области в прокуратуру Калининградской области[48] прокуратурой опротестованы несоответствующие действующему законодательству положения постановления Правительства Калининградской области от 31.12.2013 № 1010 «Об установлении порядка предоставления права пользования участками недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ), для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых на территории Калининградской области» (далее - Порядок), в соответствии с которыми . предоставление права пользования участками недр на аукционной основе осуществлялось в целях разведки и добычи открытого месторождения ОПИ при установлении факта его открытия пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению такого участка недр. Данное положение вступило в противоречие со ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», согласно которому одним из оснований возникновения права пользования участками недр на безаукционной основе является предоставление права пользования участком недр местного значения для разведки и добычи ОПИ при установлении факта его открытия пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению такого участка недр в целях поисков и оценки месторождений ОПИ, за исключением проведения указанных работ в соответствии с государственным контрактом. Таким образом, первооткрыватели месторождения ОПИ не имели в Калининградской области преимущественного права на разработку открытого им месторождения, что необоснованно ограничивало их финансовые интересы, нарушало их право собственности. По требованию прокуратуры Калининградской области незаконное положение из Порядка исключено.

Прокуратурой Ярославской области в Арбитражный суд Ярославской области[49] направлено исковое заявление о признании недействующими ряда пунктов постановления мэрии г. Ярославля от 13.03.2013 № 516 «О порядке расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности города Ярославля», которые значительно увеличили ставки арендной платы за землю отдельным категориям предпринимателей, ограничивая их право собственности. Проверка, проведенная органами прокуратуры, показала, что ставки арендной платы, утвержденные указанным постановлением, установлены с нарушением принципа экономической обоснованности, без учета уровня доходности земельного участка. Данное решение нарушало права и законные интересы предпринимателей и значительно ограничивало их право собственности. Решением Арбитражного суда Ярославской области исковые требования прокуратуры области удовлетворены.

Конструктивное взаимодействие прокуроров и правотворческих органов на стадии разработки проектов нормативных правовых актов позволяет прокуратуре сохранить баланс публичного и частного интересов, предупреждая принятие незаконных правовых актов, нарушающих право собственности.

Так, по замечаниям прокуратуры Белгородской области из проекта областного закона, устанавливающего критерии объектов и инвестиционных проектов, для размещения которых земельные участки предоставляются в аренду без торгов, исключена необходимость получения хозяйствующими субъектами одобрения инвестиционного совета при Губернаторе области.

Прокуратурой Ярославской области предотвращено принятие областного закона, которым «налоговые каникулы» для применяющих упрощенную и патентную системы налогообложения индивидуальных предпринимателей, ограничивались их регистрацией до 01.01.2018, в то время как Налоговый кодекс Российской Федерации предусматривает такую гарантию до 01.01.2021.

Тесное взаимовлияние публичного и частного интереса можно отметить и при защите прокурором прав отдельных лиц, которые не способны защитить свои права самостоятельно (несовершеннолетние, инвалиды и др.). В данном случае прокурором зачастую обеспечивается защита их частной собственности в случае посягательств на такое право со стороны третьих лиц, и одновременно защищаются публичные интересы, выражающиеся в необходимости соблюдения гарантированного государством права по защите таких лиц вообще. В этой связи, на наш взгляд, наглядно проявляется двойственность характера такой меры, как подача прокурором указанного иска: с одной стороны, с учетом того, что прокурор является представителем государства и его действия по защите неопределенного круга лиц направлены на защиту общих целей государства и общества, с другой стороны, защиту получают частные лица в данном конкретном случае. Сказанное в полной мере касается и защиты права частной собственности. Например, в случаях отказа в предоставлении муниципального жилья в результате разрешения вопроса о законности такого отказа лицо либо приобретает, либо лишается прав на жилье, которое является не только социальным правом, гарантированным Конституцией Российской Федерации, но и влечет изменение (приобретение, утрату) материальных имущественных прав. Таким случаем также является защита прокурором интересов незащищенной стороны при несоблюдении условий договоров пожизненной ренты, в результате чего рентодатель лишен права как на денежные средства, получение которых оговаривалось договором ренты и права на свою собственность.

[1] Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.2011 № 5-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 3 статьи 15 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» в связи с жалобой гражданки ГВ. Шикуновой»

[2] Яковлев А.М. «Социальная структура общества и право». (Учебное пособие). М., Издательство НОРМА, 2009. С.69.

[3] См.: Пайпс Р. Собственность и свобода. М., 2000. С.10.

[4] Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 № 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска»

[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 N° 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска»

[6] Там же.

[7] Яковлев А.М. «Социальная структура общества и право». (Учебное пособие). М., Издательство НОРМА, 2009. С.71.

[8] Тейлор Ч. Неразложимо социальные блага // Неприкосновенный запас. 2001. № 4 (18). С. 8

[9] Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 2000. С. 44

[10] Принцип эстоппель и отказ от права в коммерческом обороте Российской Федерации» (Седова Ж.И., Зайцева Н.В.) («Статут», 2014)

[11] «Обеспечение прокурором баланса частного и публичного интересов в сфере защиты права частной собственности». Монография. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015. С. 15-16

[12] Кант И. Соч. в 6-ти т Т4 (1). С.139.

[13] Михайловский И.В. Очерки философии права. Томск, 1914- T.I. C.202.

[14] Михайловский И.В. Очерки философии права. T.I. С. 187.

[15] См.: Нерсесянц В.С. «Философия права». М., 2006. С.33.

[16] Груздев В.В. «Человек и право: исторические, общетеоретические и цивилистиче- ские очерки». Кострома, 2010. С.129.

[17] Ренненкампф Н.К. Очерки юридической энциклопедии. Киев, 1880. С.С.146-148.

[18] Васильев С.В. Частное и публичное право в России: историко-теоретический анализ: дис. ... докт. юрид. наук - Санкт-Петербург, 2002 -Санкт-Петербург, 2002. С.176.

[19] Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: дис. ... докт. юрид. наук . М., 2009. С.156.

[20] Жидких А.А. «Правотворчество. Законность. Прокуратура». Москва, 2010. С. 139.

[21] В разделе 1.1. «Конституционно-правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов о защите права частной собственности»

[22] «Гражданское право» // под ред. Е.А.Суханова. Учебник. М., 2005 Т. 2 С.26-27

[23] Тихомиров Ю.А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С.6.

[24] Соловьев B.C. Право и нравственность. Очерки из прикладной этики // Правовая мысль: Антология / Автор-составитель В.П. Малахов. - M.-Екатеринбург, 2003. — С. 555

[25] Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. М., 1908. С.60-61.

[26] Егорова Л.Ю. «Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве: дис. ... канд. юрид. наук - Москва, 2006. С.3.

[27] Казарина А.Х. «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: дис. ... докт. юрид. наук- М., 2009.С.С.156, 161.

[28] Васильев С.В. Частное и публичное право в России: историко-теоретический анализ: дис. ... докт. юрид. наук -. Дис. на соискание ученой степени доктора юридических наук. Санкт-Петербург, 2002. С.152..

[29] Покровский И.А. «Основные проблемы гражданского права». М., 1917. С.11-12.

[30] Цит. по: Васильев С.В. «Частное и публичное право в России: историко-теоретический анализ: дис. ... докт. юрид. наук- Санкт-Петербург, 2002. С.154.

[31] Тихомиров Ю.А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С.6.

[32] Гражданское право. Учебник в 4-х томах (под ред. Е.А.Суханова). Москва, 2005. Т. 1 С.6.

[33] Васильев С.В. Частное и публичное право в России: историко-теоретический анализ: дис. ... докт. юрид. наук - Санкт-Петербург, 2002. С.175.

[34] Рабинович П.М., Витрук H.B. Социалистическое право и личность // Правоведение. - 1970. - № 3. - С.18

[35] Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т.1 С. 62-63. (Чухвичев Д.В. «Свобода и право» Дис. на соискание ученой степени канд. юридических наук. М., 2001. С.С.76,77).

[36] Теткин Д.В. Законность как реальное выражение права: дис. ... канд. юрид. наук - Тамбов, 2007. С. 139.

[37] Алексеев С. С. Проблемы теории государства и права. М., 1987. С, 194.

[38] Смигунов Г И. О понятии «правовой режим законности» // Правовой режим законности: вопросы теории и истории. С. 11.

[39] См.; Правовое государство Украины: проблемы, перспективы развития // Государство и право, 1996. № 10. С. 134-135.

[40] Крусс В.И. «Злоупотребление правом» (учебное пособие). Москва, НОРМА, 2010.

[41] См.: там же. С.61.

[42] Там же. С.100

[43] Капинус О.С.. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития //Законность, 2013. N 7. С.3.

[44] Обеспечение баланса публичного и частного интересов в сфере защиты права частной собственности. Монография. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015. С.33

[45] Бахарева О.А. Некоторые спорные вопросы судопроизводства по делам о защите прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц // Актуальные проблемы процессуальной цивилистической науки: Материалы научно-практической конференции, посвящ. 80-летию М.А. Викут / Под ред. Н.В. Кузнецова. Саратов, 2003. С. 82.

[46] Там же. С. 34

[47] Курбатов А. Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. - М. Центр ЮрИнфо, 2001.

[48] Доклад Уполномоченного по правам предпринимателей Калининградской области за 2014 г.

[49] «Ежегодный доклад Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области А.Ф.Бакирова за 2013 г.». Ярославль, 2014