Важность исследования исторических этапов развития отношений в сфере образования и регулировавших их норм определяется достижениями исторической школы права, которая, зародившись в Германии, получила развитие в России и во многом сохраняет актуальность и до наших дней.

В соответствии с основными тезисами, которые сформулированы основоположниками данной школы, право должно создаваться законодателем не произвольно, законодатель должен учитывать национальный дух (нем. volksgeist), который и выступает настоящим творцом права. Только те нормы, которые соответствуют национальному духу, соответствуют правосознанию населения страны, будут успешно действовать на практике, воплощаясь в повседневном массовом поведении.

Развиваясь на протяжении веков, система образования и образовательное право в нашей стране сформировали определенные традиции, которые сохранились в главной своей сущности неизменными, несмотря на динамику государственной политики и изменения политического режима.

В современных условиях именно гармоничное сочетание традиций и инноваций, апробированных моделей и новых технологий позволит системе образования выйти на качественно новый уровень.

История развития образования в нашей стране неразрывно связана с историей страны, с основными этапами ее развития. Как известно, уже в период Киевской Руси в результате просветительской деятельности Кирилла и Мефодия и принятия христианства грамотность получила достаточно широкое распространение. Центрами образования стали церкви и монастыри. Археологические раскопки, предпринятые в Великом Новгороде, привели к находке огромного числа берестяных грамот. Анализ их содержания свидетельствует о том, что значительная часть незнатного новгородского населения владела грамотой. Русские люди ценили и любили книгу как источник нового знания.

В период Московской Руси развитие образования продолжилось. Стоглавый собор 1551 г. постановил учредить в Москве и других городах училища в домах священников и дьячков. Но это мероприятие так и не было осуществлено. Школ было немного, обучение часто ограничивалось только постижением грамоты, основным учебным пособием являлись богослужебные книги1.

Новый импульс развитие образования получило в результате появления книгопечатания. Это событие, способствовавшее развитию грамотности и распространению знаний, неразрывно связано с именем первопечатника Ивана Федорова.

XVII столетие, связанное с появлением в Москве ряда специализированных школ, подготовило настоящий прорыв в сфере образования. Но время для этого подошло только в следующем веке, когда Россия стала Империей и претерпела значительные изменения в результате реформаторской деятельности Петра Великого.

В 1687 г. в Заиконоспасском монастыре была основана Славяно- греко-латинская академия — первое общесословное учебное заведение (первоначально называлась Эллино-греческой академией). В 1814 г. она переведена в Троице-Сергиеву лавру и преобразована в духовную академию.

При Петре I известный немецкий ученый Г. Лейбниц был принят юстиц-советником императора. Он составил план учреждения в России Академии наук и университетов, изложенный в записке «О введении образования и наук в России».

При Петре I, уделявшему особое внимание техническому образованию, активно создавались инженерные школы. В Сухаревой башне была открыта школа математических и навигационных наук, состоявшая в ведении Оружейной палаты. Основным учебником служила «Арифметика» Л.Ф. Магницкого.

Духовный регламент 1721 г. установил правила организации духовных школ, в которых изучали латинский и греческий языки, логику, риторику и т.д.

По инициативе Петра возникли также цифирные школы, которые представляли собой начальные школы с математическим уклоном. Важным источником истории образовательного права стал целый ряд указов императора Петра Великого, которые связаны с введением обязательного обучения для детей дворян и церковнослужителей. Например, Указ 1714 г. разрешал вступать в брак только тем дворянам, которые предоставят свидетельство о знании арифметики и геометрии.

Согласно царскому Указу от 28.01.1724 учреждена Санкт- Петербургская Академия наук и художеств, официальное открытие которой состоялось 27 декабря 1725 г.

Первоначально Академия делилась на три отделения, каждое из которых состояло из кафедр:

- математическое — кафедры: высшей математики; астрономии (в том числе географии и навигации); механики; физиологии;

- физическое — кафедры: экспериментальной и теоретической физики; химии и практической медицины; ботаники; анатомии и зоологии;

- гуманитарное — кафедры: красноречия и церковной истории; греческих и римских древностей; правоведения; логики и метафизики1.

Первым президентом стал Л.Л. Блюментрост, а первым российским академиком — М.В. Ломоносов. Были приглашены из-за границы профессора. В составе Академии основан Академический университет. Таким образом, Академия наук совмещала в себе функции научного и учебного заведения.

При императрице Анне Иоанновне возникли так называемые гарнизонные школы, в которые принимались дети служилых людей. Эти школы давали не только военное, но и более широкое образование.

В 1755 г. императрица Елизавета подписала Указ об основании Московского университета — фактически первого в стране высшего гражданского учебного заведения. У истоков Университета стояли М.В. Ломоносов и И.И. Шувалов. Первоначально в Университете открылись три факультета: философский, юридический и медицинский. Университет обладал значительной автономией, доступ в него был открыт представителям всех сословий, за исключением крепостных крестьян. Срок обучения составлял три года. Жесткие требования предъявлялись к поведению студентов . [1] [2]

Новым этапом в развитии образования стал период правления Екатерины II. Время ее правления называется просвещенным абсолютизмом. Для этого периода в истории самодержавного государства характерно принятие и открытое провозглашение правящими кругами принципов французского Просвещения, идей, изложенных в трудах Вольтера, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Д. Дидро и др.

Под влиянием «просвещенной» императрицы ее приближенные разработали несколько планов развития образования в России. Но ни один из них проектов не был реализован.

В «Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. впервые в российском законодательстве определяется статус народных школ, которые попали под власть приказов общественного призрения. В 1786 г. был принят Устав народных училищ. В соответствии с ним, в каждом губернском городе стали создаваться четырехклассные училища, а в уездных городах - двухклассные. За короткое время число школ выросло с 8 до 288. Всего к концу столетия в России насчитывалось 550 учебных заведений. Среди них можно отметить Московское коммерческое училище, Учительскую семинарию при Московском университете и женский Смольный институт.

Первым русским профессором права считается С.Е. Десницкий, который в 1767-1787 гг. преподавал юридические дисциплины в Московском университете: сначала — римское право, а потом разработанное им лично русское право, которое он читал по-русски (до этого преподавание велось на латыни).

Манифест об учреждении министерств 1802 г. заложил правовые основы создания и деятельности Министерства народного просвещения, что положило начало новому этапу в развитии образования. Первым министром народного просвещения был назначен граф П.В. Зава- довский.

В 1803 г. Александр I утвердил «Предварительные правила народного просвещения». В них говорилось об училищах приходских, уездных, губернских гимназиях и университетах. Фактически этот законодательный акт заложил базовые направления развития новой системы обучения.

Реформирование системы образования было продолжено в 1804 г., когда было принято сразу несколько важных правовых актов: Устав учебных заведений, подведомственных университетам, уставы и грамоты Московского, Казанского и Харьковского университетов, Устав для приходских училищ. В совокупности данные акты составили основу образовательной реформы, заложили правовые основы для дальнейшего развития системы образования в России.

В 1810 г. по распоряжению императора был открыт Царскосельский лицей, предназначенный для подготовки образованных кадров для государственной службы. В Лицей принимались представители знатных дворянских фамилий.

Устав гимназий и училищ уездных и приходских (1828) определял порядок работы и программу преподавания в училищах.

Общий устав императорских российских университетов (1835) регламентировал деятельность университетов, определял порядок преподавания в них.

В период великих реформ середины XIX столетия в России появляются новые виды учебных заведений: женские гимназии и воскресные школы. Земская реформа (1864) повлекла за собой создание большого количества земских школ, для которых были подготовлены и учительские кадры. Фактически в этот период зародилась система педагогического образования.

Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения (1864) стал основным правовым актом образовательной реформы. Его дополняло принятое в том же году Положение о начальных народных училищах.

Были открыты новые университеты в Одессе, Варшаве и Томске. Однако по Уставу (1884) университеты были превращены в государственные учреждения с ограничением выборных начал и строгой централизацией.

После октябрьских событий 1917 г. система образования претерпела существенные изменения.

В составе первого советского правительства, избранного 26 октября (по старому стилю) 1917 г., был образован Наркомпрос[3], который возглавил А.В. Луначарский. Уже 29 октября он обнародовал обращение «О народном просвещении», в котором обозначил основные направления деятельности новой власти в сфере образования. В 1918 г. специальным декретом школа была отделена от церкви, и преподавание религиозных предметов в школе запрещалось.

Первые годы советской власти — время реформирования всей системы образования в России. Коренным образом изменились отношения между государством и учебными заведениями, а также принципы функционирования последних.

В 1918 г. при Наркомпросе был создан Совет по делам высшей и средней школы. В 1919 г. Наркомпросом стали издаваться первые учебные программы. Также в 1919 г. принято постановление о создании рабочих факультетов при университетах. В соответствии с программой Коммунистической партии 1919 г. предполагалось открытие широкого доступа в аудитории высшей школы для желающих учиться из числа рабочих.

В 1920-е гг. сложилась система государственного управления высшими и средними учебными заведениями. Появилось заочное и вечернее обучение. Новая структура школьного образования создавалась в соответствии с Уставом единой трудовой школы 1923 г. и отличительной особенностью школы 1920-1930-х гг. было детское самоуправление .

В последующие годы развитию образования уделялось большое внимание, в первую очередь развитию школьного образования. К 1940 г. был завершен переход на обязательное семилетнее образование.

Закон СССР от 24.12.1958 «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР» положил начало новой школьной реформе и ввел всеобщее обязательное восьмилетнее образование, установив принцип связи обучения с производством. В Законе отмечалось, что вся молодежь с 15-16 лет должна включаться в посильный общественно полезный труд, и все ее дальнейшее обучение необходимо связывать с производительным трудом в народном хозяйстве.

Закон установил следующие основные типы учебных заведений, дающих полное среднее образование.

Школы рабочей и сельской молодежи — вечерние (сменные) средние общеобразовательные школы, в которых лица, окончившие восьмилетнюю школу и работающие в одной из отраслей народного хозяйства, получают среднее образование и повышают профессиональную квалификацию.

Средние общеобразовательные трудовые политехнические школы с производственным обучением, в которых лица, окончившие восьмилетнюю школу, получают в течение трех лет среднее образование и профессиональную подготовку для работы в одной из отраслей народного хозяйства или культуры.

Техникумы и другие средние специальные учебные заведения, в которых лица, окончившие восьмилетнюю школу, получают среднее общее и среднее специальное образование.

В целях усиления роли общества и оказания помощи семье в воспитании детей Закон постановил расширить сеть школ-интернатов, а также школ и групп продленного дня. Было установлено, что школы- интернаты организуются по типу восьмилетних школ или средних общеобразовательных трудовых политехнических школ с производственным обучением. Закон признал необходимым серьезно улучшить постановку воспитательной работы в школе с тем, чтобы школа прививала учащимся любовь к знаниям, к труду, уважение к людям труда, формировала коммунистическое мировоззрение, беззаветную преданность Родине и народу, воспитывала в духе пролетарского интернационализма. Важнейшей задачей учителей, родителей и общественных организаций в соответствии с Законом являлось дальнейшее улучшение работы по воспитанию навыков культурного поведения учащихся в школе, семье, на улице.

Для профессионально-технического обучения молодежи, идущей на производство после окончания восьмилетней школы, Закон постановил образовать городские и сельские профессионально-технические училища. Было решено преобразовать школы фабрично-заводского обучения, ремесленные, железнодорожные, горнопромышленные, строительные училища и училища механизации сельского хозяйства трудовых резервов, профтехшколы, школы фабрично-заводского ученичества и другие профессиональные учебные заведения совнархозов и ведомств в дневные и вечерние городские профессиональнотехнические училища со сроком обучения от одного года до трех лет и в сельские профессионально-технические училища со сроком обучения один-два года.

В высшие учебные заведения установлено зачисление на основе характеристик, выдаваемых партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, руководителями промышленных предприятий и правлениями колхозов, чтобы путем конкурсного отбора зачислять в высшие учебные заведения наиболее достойных, проявивших себя на производстве, подготовленных и способных людей. При зачислении в высшие учебные заведения Закон предоставлял преимущества лицам, имеющим стаж практической работы.

Закон признал необходимым всемерное улучшение и расширение вечернего и заочного образования путем укрепления заочных и вечерних высших учебных заведений, развития сети вечернего и заочного образования на базе стационарных высших учебных заведений, организации вечерней и заочной подготовки специалистов непосредственно при крупных промышленных и сельскохозяйственных предприятиях.

Данный Закон утратил силу в связи с принятием Закона СССР от 19.07.1973 «Об утверждении Основ законодательства СССР и союзных республик о народном образовании»[4]. Согласно этому документу в систему народного образования СССР были включены: дошкольное воспитание, общее среднее образование, внешкольное воспитание, профессионально-техническое образование, среднее специальное образование, высшее образование.

Также Закон СССР «Об утверждении Основ законодательства СССР и союзных республик о народном образовании» констатировал, что в соответствии с Конституцией СССР граждане СССР имеют право на образование, которое обеспечивается обязательным общим восьмилетним образованием, осуществлением всеобщего среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-

технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с практикой коммунистического развития, обучением в школах на родном языке, расширением сети дошкольных и внешкольных учреждений, бесплатностью всех видов образования, системой государственных стипендий и других видов материальной помощи учащимся и студентам, организацией различных форм производственного обучения и повышения квалификации трудящихся.

Основы законодательства СССР и союзных республик о народном образовании не содержали детального регулирования общественных отношений — устанавливались лишь главные, наиболее важные положения, которые должны были развиваться и конкретизироваться в других правовых актах. Значительную их часть составляли нормы- принципы, или «рамочные» нормы. Такая система позволяла осуществлять комплексное регулирование при отсутствии повторения текста Основ в региональных актах, что снижало частоту дублирования (в настоящее время это наиболее распространенный порок правового регулирования отношений в сферах совместного федерального и регионального ведения).

В соответствии с Основами законодательства СССР и союзных республик о народном образовании в союзных республиках принимались законы об образовании, устанавливающие особенности регулирования отношений в сфере образования каждой конкретной республики, например, Закон РСФСР от 02.08.1974 «О народном образовании»[5].

В последующие годы право на образование нашло свое закрепление в Конституции СССР (1977) и Конституции РСФСР (1978). В частности, ст. 57 Конституции РСФСР устанавливала: «Каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного образовательного стандарта». Однако уже в начале 1980-х гг. явления стагнации, застоя, охватившие все советское общество, оказывают все возрастающее отрицательное влияние на образование, делая совершенно очевидным догматичный, антигуманистический, антидемократический его характер.

В условиях системных государственно-политических и социальноэкономических перемен начала 1990-х гг. стали возможными основательная переработка концепции развития отечественного образования, изменение принципов государственной образовательной политики и основ управления системой образования, а также выработка иных оснований, способов и форм правового регулирования отношений, вытекающих из права на образование.

Анализируя проблемы правового регулирования в сфере образования, В.В. Спасская пишет: «Процесс становления нового образовательного законодательства являлся неотъемлемой частью общего законодательного “бума”, охватившего нашу страну в эпоху формирования новой российской государственности. Начало этому процессу положили Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-I “Об образовании” и принятая годом позже Конституция РФ. Закон РФ “Об образовании” в определенной степени явился итоговым документом. Его нормы были разработаны на основе идей и принципов, складывавшихся с конца 1980-х гг.1 Несмотря на то что процесс внедрения многих новаций в систему образования уже был запущен изданными ранее актами Правительства РФ[6] [7], факт их законодательного закрепления имел огромное идеологическое значение, так как подчеркивал, что реформирование российского образования осуществляется на основании законодательных норм. В дальнейшем обобщение правоприменительной практики привело к принятию в январе 1996 г. новой редакции Закона РФ “Об образовании”[8] и появлению в августе 1996 г. Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”[9], развивающего и дополняющего нормы первого закона применительно к соответствующей подсистеме российского образования. В нормах этих законодательных актов были заложены принципиально новые в сравнении с советской эпохой принципы и механизмы правового регулирования отношений сферы образования1.

Вместе с тем следует отметить, что Закон РФ «Об образовании» имел очевидные юридико-технические и содержательные недостатки, проявившиеся в декларативности норм, а также фрагментарности законодательного регулирования, что существенно снижало его эффективность. Это в определенной мере объяснялось тем, что его разработка и принятие ввиду особенностей переживаемого этапа исторического развития не предварялись соответствующими правовыми исследованиями форм и способов правового регулирования сферы образования в новых социально-экономических условиях, а также закрепляемых в нем новых юридических конструкций, нормативных моделей образовательных институтов и процедур»[10] [11].

Значительным шагом вперед было принятие Федерального закона № 273-ФЗ, который внес существенные коррективы в содержание правового регулирования отношений в сфере образования, породив новые права и обязанности субъектов соответствующих правоотношений, изменив ранее существующие, скорректировав статус субъектов правоотношений и введя новые субъекты и институты. Эти изменения касаются также следующих направлений правового регулирования:

- правового статуса образовательных организаций;

- уточнения видов и изменение уровней образования;

- изменения в системе форм получения образования и их обозначения;

- уточнения субъектов (участников) образовательных отношений.

В целом, история развития образования и образовательного права

в России свидетельствует о следующих тенденциях:

русский народ с древнейших времен тянулся к знаниям, к учению;

большую роль в развитии образования сыграла православная церковь;

образование неизменно рассматривалось в качестве важнейшей государственной задачи, а как частное дело;

обучение в отечественной образовательной традиции всегда сочеталось с воспитанием, питаясь идеологией просветительства; гармоничное сочетание образования и воспитания породило такой феномен, как просвещение — важный признак российской образовательной традиции.

[1] История механики в России / под ред. А.Н. Боголюбова, И.З. Штокало. К. : Наукова думка, 1987. C. 45.

[2] Пашенцев Д.А. История юридического образования и юридической науки в России. М. : Изд-во МШУ, 2013. С. 14.

[3] Наркомпрос — Народный комиссариат просвещения.

[4] Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 30. Ст. 392.

[5] РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Респуб

лика.

28

[6] Эти принципы были одобрены Всесоюзным съездом работников образования (декабрь 1988 г.). Они предполагали демократизацию образования, его открытость, многоукладность и вариативность; регионализацию образования и национальное самоопределение школы, а также гуманизацию и гуманитаризацию образования, дифференциацию и мобильность образования, его развивающий, деятельностный характер и непрерывность. Более подробно их содержание рассматривается в концептуальном документе Министерства образования: Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования (исходные позиции, цели, принципы, этапы реализации) // Вестник образования. 1992. № 10. С. 11-16.

[7] «Основные положения хозяйственного механизма в народном образовании», рассмотренные и одобренные Г осударственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе 19.12.1989 (протокол 8. Разд. IV), были объявлены приказом Государственного комитета СССР по народному образованию от 17.01.1990 № 45 «О хозяйственном механизме в народном образовании»; постановление Совета Министров РСФСР от 23.02.1991 № 119 «О временных положениях, регламентирующих деятельность учреждений (организаций системы образования) и подготовки кадров в РСФСР»; постановление Совета Министров РСФСР от 08.02.1991 № 86 «О мерах по развитию договорных отношений и подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием».

[8] Федеральный закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

[9] Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

[10] Закон РФ «Об образовании» уже в своей первой редакции стал мощным импульсом преобразований в сфере образования. В нем были закреплены новые цели и принципы государственной политики (ст. 2), в том числе провозглашены приоритет общечеловеческих ценностей, свобода и плюрализм в образовании, гуманистический и светский характер образования, демократический, общественно-государственный характер управления образованием, автономия образовательных учреждений. Эти установки, получившие развитие в конкретных нормах Закона, способствовали формированию принципиально нового содержания правового статуса граждан в сфере образования. Важной особенностью Закона стало закрепление ряда мер, направленных на защиту системы образования. К таковым относятся нормы о признании приоритетности сферы образования (п. 1 ст. 1); предоставлении налоговых льгот (ст. 40); предоставлении образовательным учреждениям статуса юридического лица и широкой финансово-хозяйственной самостоятельности (ст. 43), включая право на предпринимательскую деятельность (ст. 47). Закон также закреплял особый правовой статус работников сферы образования, которым был предоставлен ряд специфических прав, а также льгот (ст. 55), и установлены минимальные ставки заработной платы и должностных окладов в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации (п. 2 ст. 54).

[11] Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: проблемы теории и практики. М. : Информ-Право, 2012. С. 313.