В современных условиях не вызывает серьезных возражений тезис о том, что образование по своей сущности — не услугу, а одна из важнейших функций государства. В связи с этим, существенное значение имеет целенаправленная государственная политика в сфере образования и ее правовое регулирование.

Как отмечают ученые, государственная политика в сфере образования тесно связана с социальной политикой . Об этом, в частности, свидетельствуют нормы Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» , предусматривающего, в частности, комплекс мероприятий, связанных со сферой образования. Данные мероприятия направлены как на повышение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных организаций, образовательных организаций общего образования, преподавателей и мастеров производственного обучения образовательных организаций среднего профессионального образования, работников учреждений культуры, так и на повышение эффективности содействия трудоустройству инвалидов, на обеспечение доступности профессионального образования, включая совершенствование методов профессиональной ориентации детей-инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, на подготовку специализированных программ профессионального обучения инвалидов с учетом особенностей их психофизического развития и индивидуальных возможностей, а также индивидуальных программ реабилитации инвалидов, на создание условий для повышения уровня занятости инвалидов, в том числе на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах.

С другой стороны, государственная политика в сфере образования может рассматриваться как одно из направлений правовой политики. Правовая политика представляет собой систему мер по реализации [1] [2]
основных функций государства правовыми средствами. Правовая политика может быть классифицирована по сферам общественных отношений, в которых она осуществляется. Отношения в сфере образования представляют собой одну из таких сфер, где важное значение имеет целенаправленное государственное воздействие, осуществляемое с помощью правовых норм.

В современной юридической науке высказываются различные мнения относительно понятия и содержания образовательной политики. Например, в недавно опубликованном учебнике для академического бакалавриата «в качестве политики в сфере образования предлагается рассматривать сферу общественной жизни, связанную с деятельностью государства по управлению областью образования»1.

Данное определение представляется не вполне корректным. Полагаем, политика должна рассматриваться не как сфера, а как деятельность в определенной сфере, и политика включает в себя не только управление. Так как легальное определение государственной политики в сфере образования отсутствует, представляется возможным предложить следующее авторское определение.

Государственная политика в сфере образования представляет основанную на праве систематическую, научно обоснованную, целенаправленную деятельность государства в лице его органов и должностных лиц по созданию условий для полной и всесторонней реализации конституционного права на образование.

Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования установлены ст. 3 Федерального закона № 273-ФЗ.

Признание приоритетности образования. Этот принцип, с одной стороны, подчеркивает важнейшую роль образования в развитии личности, общества и государства. Именно образование является условием успешного экономического, культурного и духовного развития. С другой стороны, он косвенно вытекает из конституционного права на образование, которое относится к числу основополагающих прав человека и гражданина.

Обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования. Данный принцип фактически состоит из двух частей. Первая вытекает из конституционной нормы о праве на образование. Вторая часть вытекает из конституционной нормы о недопустимости всех форм дискриминации, в том числе, на основании расовой или национальной, а также религиозной принадлежности. Эта норма реализуется во всех сферах жизни общества, включая сферу образования.

Гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности,

Образовательное право / А.И. Рожков [и др.]. С. 29.

патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования. Принцип сформулирован развернуто и включает в себя ряд взаимосвязанных элементов, которые в совокупности могут и должны определять направления развития образования и его содержание. Фактически в этом пункте законодатель перечисляет те качества личности, которые должны быть сформированы в результате реализации государственной образовательной политики.

Очевидно, что личность, получившая образование, должна обладать важными качествами: трудолюбием, патриотизмом, ответственностью, правовой культурой, бережно относиться к окружающей среде. Формирование такой личности в образовательном процессе возможно только на основе гуманистического характера образования, которое исходит из приоритета жизни и здоровья человека, его прав и свобод. Не вполне вписывается в эту логику только рациональное природопользование. Представляется, что важная задача рационального природопользования находится все-таки вне сферы образования и должна решаться не субъектами образовательных отношений.

Единство образовательного пространства на территории РФ, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства.

Названный принцип и соответствующее направление государственной политики в сфере образования определяются многонациональным характером российской государственности, фактом проживания на территории страны представителей почти двух сотен различных национальностей. С учетом этого, государственная политика в сфере образования, с одной стороны, должна исходить из единства образовательного пространства, с другой — следует учитывать этнокультурные особенности и языковое разнообразие.

Создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе. Данный принцип реализуется в рамках Болонского процесса, однако надежды на скорую и успешную интеграцию в рамках международного образовательного пространства не оправдались. До сих пор не удается в полной мере решить серьезные проблемы в системе взаимного признания документов об образовании, не массовой и не повсеместной остается академическая мобильность студентов и преподавателей.

Светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Этот принцип вытекает из конституционной нормы о светском характере российской государственности. В соответствии с ним, образование в государственных образовательных организациях строится на светской основе. Принцип учитывает конституционную норму о свободе совести и свободе вероисповедания.

Свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания. Принцип имеет важное значение для реализации конституционного права на образование. Он неразрывно связан с понятием академических свобод обучающихся и педагогов, тесно перекликается с девятым принципом.

Обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека. Данный принцип развивает конституционную норму о праве на образование как одном из важнейших прав человека и гражданина. Право на образование определяется потребностями самой личности, ее запросами и интересами, а система образования должна быть гибкой и адаптивной, чтобы в максимальной степени соответствовать этим потребностям.

По нашему мнению, государственная политика в сфере образования должна исходить не только из потребностей личности, что вытекает из духа и содержания действующей Конституции и вполне оправдано, но также из потребностей общества и его развития. В обществе всегда существует запрос на образованных и квалифицированных специалистов, этот запрос весьма динамичен, его структура изменяется, и государство, принимая меры по развитию системы образования, должно исходить, в числе прочего, из существующих общественных запросов. Если развитие образования будет соответствовать потребностям общества, это позитивно скажется на всех сферах общественной и государственной жизни, а также будет соответствовать и интересам каждой социально активной личности.

Автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций. Академические права и свободы имеют важное значение для развития системы образования, в связи с чем будут отдельно рассмотрены ниже. Что касается информационной открытости и публичной отчетности образовательных организаций, то данный аспект их деятельности обусловлен современными процессами формирования информационного общества.

Государство реализует программу «Информационное общество (2011-2020 годы)» (утв. постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 3131), активно развивается предоставление государственных услуг в электронной форме, принимаются меры по расширению доступа граждан к информации. Государственные органы переходят на электронный документооборот, начинается процесс формирования электронного правительства.

Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212)[3] [4] [5] определяются основные направления государственной информационной политики, подчеркивается, что обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации — одна из важнейших задач государства .

10. Демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями. Принцип также основан на положениях Конституции РФ, он связан с демократическим государственным режимом, который установлен Основным Законом, а также с приоритетом прав и свобод человека и гражданина. Демократизация управления образовательными организациями, предусматриваемая рассматриваемым принципом, предполагает более активное участие самих обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в управлении образовательными организациями.

Недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования. Принцип вытекает из общего положения о том, что отсутствие конкуренции практически в любой сфере приводит к снижению качества. Конкуренция в сфере образования направлена именно на повышение его качества. В то же время необходимо учитывать, что система образования не может полностью функционировать по законам рыночной экономики. Образовательная деятельность — это не просто набор услуг, предоставляемых образовательными организациями. Системообразующая роль образования в государстве и обществе определяет необходимость ограниченного использования механизмов конкуренции, повышает значимость государственного регулирования.

12. Сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Данный принцип ориентирован на расширение возможностей получения образования. Он предусматривает оказание образовательных услуг на договорной основе, развитие негосударственных образовательных организаций. Вариативность возможностей получения образования в данном случае способствует более полной реализации конституционного права на образование.

Итак, законодательство устанавливает целостную систему принципов государственной политики в сфере образования, которые формируют рамки государственной образовательной политики и показывают ее основные направления. В то же время система вызывает определенную критику со стороны научно-педагогического сообщества. А.А. Кирилловых отмечает отсутствие четкой и определенной гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в ст. 43 Конституции РФ, и предлагает учитывать требования «Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры» (05.10.1998-09.10.1998), положения которой провозглашают курс на развитие доступности образования через расширение спектра бесплатных образовательных услуг с учетом обеспечения потребности обновления знаний на протяжении всей жизни человека. По мнению А.А. Кирилловых, в системе принципов государственной политики в сфере образования следовало бы отразить гарантии реализации принципа бесплатного образования .

Перечисленные принципы, определяющие характер и направления государственной политики в сфере образования, конкретизированы в целом ряде статей Федерального закона № 273-ФЗ. Соответствующие конкретные нормы будут проанализированы далее.

Федеральный закон № 273-ФЗ предусматривает, что в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования, который публикуется на официальном сайте Правительства РФ в сети Интернет .

На практике реализация государственной политики в сфере образования определяется не только содержанием принятых и вступивших в силу правовых норм, но и политическими решениями субъектов такой политики, включая Президента РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В этом механизме взаимодействия права и политики именно политика нередко оказывается на первом месте. Политические решения определяют правовое регулирование, обязывают субъектов правотворческой деятельности изменять нормы права, приспосабливать их для решения новых поставленных политической властью задач в сфере образования. В то же время существует и обратная связь, когда субъекты образовательной политики вынуждены действовать в рамках законодательства, опираться на уже принятые правовые нормы.

[1] Кочерга С.А. Государственная политика в сфере образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 12.

[2] Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2334.

[3] Собрание законодательства РФ. 2014. № 18 (ч. 2). Ст. 2159.

[4] Рос. газ. 2008. № 34. 16 февр.

[5] Николаев А.И. Государственно-правовые аспекты становления информационного общества в Российской Федерации // Российское государствоведение. 2016. № 1. С. 112.