Ключевым элементом содержания объективного права является норма права, т.е. общеобязательное правило поведения, установленное или санкционированное государством в той или иной официальной форме и гарантируемое им.

Формирование этих правил поведения осуществляется в процессе нормотворчества, завершающей стадией которого является правотворчество, т.е. государственная деятельность по созданию норм права.

Процесс нормотворчества является неотъемлемой частью существования любого общества и государства в целом. Человеческое общество является сложной социальной системой. Многочисленные формы взаимодействия индивидов во многих ситуациях характеризуются противоречивыми интересами их участников. Поскольку важными качествами общества являются организованность, упорядоченность образующих социальную жизнь общественных отношений, постольку одним из способов согласования интересов людей и сглаживания возникающих между ними и их объединениями конфликтов является нормативное регулирование.

Регулировать (в социальной жизни) — значит определять поведение людей и коллективов, давать ему направление функционирования, рамки, целеустремленно его упорядочивать. Важнейшим средством регулирования являются социальные регуляторы: нормы права, морали, общественных организаций, традиций, обычаев и ритуалов.

Хотя обряды, традиции, обычаи и иные неправовые социальные нормы до сих пор играют заметную роль в общественной жизни, их возможности ограничены. Развитие цивилизации, появление избыточного продукта и частной собственности, социального и имущественного неравенства потребовали более действенных социальных норм. Таким нормативным регулятором стало право.

Соответственно существует настоятельная потребность в особом направлении человеческой деятельности, связанной с созданием и воспроизводством нормативов для обеспечения в обществе урегу- лированности и порядка, — в нормотворчестве. Основная особенность нормотворчества заключается в том, что его социальная основа (нормы морали, религии, обычаев, ритуалов) служит отправной точкой для возникновения и развития права в целом, необходимости его санкционирования для дальнейшего развития взаимосвязи между обществом и государством.

Правовой составляющей нормотворчества становится правотворческая деятельность как результат волеизъявления государства, что показывает его главенство над обществом.

Таким образом, можно сделать вывод, что нормотворчество имеет в своем составе два элемента: социальный и правовой, которые параллельно развиваются и взаимодействуют между собой на протяжении всех этапов становления и поступательного развития общества. При этом социальность нормотворчества первична, так как она существовала еще на начальных этапах возникновения человеческого общества, выражаясь в санкционировании социальных норм (норм морали, обычаев, религии, ритуалов и т.д.) как основополагающих правил поведения в обществе.

Соответственно выделились и два основных пути его развития:

создание новых и развитие существующих социальных основ регулирования поведения обществом (собственно нормотворчество или нормотворчество в узком смысле слова);

развитие правового нормообразования как результат роста активности государственной власти и рационального отношения к развитию права (правотворчество как правовая составляющая нормотворчества в широком смысле слова).

Таким образом, нормотворчество — это процесс создания и закрепления социальных и правовых основ регулирования, правил поведения в обществе и государстве. Некоторые из этих правил утверждаются или санкционируются в законодательных актах государства, другие — признаются в качестве официально незакрепленных, но действующих нормативов, имеющих важное место во внутригосударственной общественной жизни.

Для лучшего понимания этого определения можно привести очень простой пример: все знают, что зависть — нехорошо. Христианской религией это считается одним из смертных грехов. Это не закрепляется в нормативных актах, но действует в обществе, и люди стараются придерживаться этого правила, так как его нарушение — антисоциально. В данном случае имеет место пример созданной обществом социальной нормы, основы поведения.

Другое: все знают, что воровство чужого имущества — противозаконно. Это отражено в норме уголовного закона, охраняется государством, за ее нарушение применяется наказание, устанавливаемое государством. Это пример создания, санкционирования государством правовой нормы, основы поведения.

Таким образом, можно сказать, что нормотворчество является сложным, многослойным понятием, имеющим как минимум социальную и правовую составляющие, которые в свою очередь имеют и общие, и различительные особенности.

Но в правовой действительности и юриспруденции достаточно широко применяется понятие «правотворчество». Каково же его соотношение с нормотворчеством? Думается, что ошибочно отождествлять эти два, как мы выяснили, связанные, но не совсем тождественные процессы. К сожалению, некоторые авторы, ратуя за необходимость развития новой юридической науки — «нормографии», поступают именно так. Сначала саму эту науку сводят к рассмотрению проблем и методик подготовки нормативных актов. А потом нормотворчество понимают как определенную форму государственной деятельности, направленную на создание, дополнение и отмену норм права[1]. При таком подходе новый ярлык «нормотворчество» навешивается на старое общепризнанное юридическое понятие — «правотворчество». Поэтому авторы столь легко для обоснования своего понимания нормотворчества используют определения теоретиков права (С.С. Алексеева, Р.А. Халфиной и др.), которые они давали именно правотворчеству.

Представляется более плодотворным подход тех исследователей, которые рассматривают правотворчество как правовую составляющую более широкого общественного процесса — нормотворчества. Таким образом, можно констатировать, что правотворчество — это разновидность процесса создания социальных норм в целях упорядочения общественных отношений, связанного с официальным оформлением и возведением в общеобязательный ранг таких правил поведения, которые признаются правильными и справедливыми обществом и государством. Это позволяет исследовать правотворчество в более широком социальном контексте. Неслучайно в последнее время в юриспруденции стали наряду с понятием «правотворчество» использовать понятие «правообразование».

В современных условиях правообразование охватывает следующие этапы:

а) обнаружение юридического мотива, вызванного назревшими естественными, социально-экономическими и иными потребностями (факторами) в правовом урегулировании тех или иных видов общественных отношений;

б) формирование на этой основе различными общественными институтами гражданского общества согласованной воли, требующей возведения в нормативный, всеобщий ранг;

юридическое оформление компетентными субъектами (народом, государственными органами, органами местного самоуправления) согласованной воли в форме правовых норм в официальных юридических источниках;

официальное доведение принятого правотворческого решения до сведения адресатов.

Здесь следует иметь в виду, что первые две стадии обязательны в формировании права, последние же наступают тогда, когда законодатель заинтересован придать сформированным в обществе отношениям, правилам характер общеобязательности и обеспечить их государственным принуждением.

В свою очередь правотворческая роль законодателя заключается в переводе с теми или иными модификациями различных общественных закономерностей на язык правовых категорий и понятий, принципов и ценностей, институтов и функций и, наконец, на язык юридических норм.

В теории государства и права под социальной сущностью правотворчества понимается процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативных правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения — государственным велениям общеобязательного характера[2].

Однако правотворчество осуществляется при помощи различных способов, в том числе путем подтверждения, санкционирования существующего правового порядка. Оно выражается как в установлении новых, так и в восприятии правотворческим органом выработанных в самом обществе правил поведения.

Современная юридическая наука понимает под правотворчеством специальную, целенаправленную деятельность государственных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов в общеобязательных правилах поведения, которая имеет место на завершающей стадии правообразования.

Именно деятельность, конституирующая результаты правообразования в формально определенные предписания общего характера, и признается правотворчеством.

В России результаты правообразования находят свое юридическое оформление в большей мере в нормативных правовых актах. Соответственно правотворческую деятельность в нашей стране можно подразделить на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам правотворчества и 2) по юридической силе издаваемых субъектами нормативных правовых актов.

По первому основанию можно выделить три вида правотворчества:

правотворчество уполномоченных государственных органов;

непосредственное правотворчество народа (например, участие в референдуме);

санкционированное негосударственное правотворчество, т.е. издание норм другими субъектами правотворчества, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов. К последнему виду правотворчества относится правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество (правотворчество предприятий, учреждений и организаций), правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

По юридической силе издаваемых государством нормативных правовых актов (по их значимости) предлагается подразделить правотворчество на законотворчество и подзаконное правотворчество[3].

Необходимым для определения понятия правотворчества является рассмотрение субъектов права, уполномоченных осуществлять правотворчество (субъекты правотворчества). Как правило, правотворчество — это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства. Они создают обязательные нормы права, которые облекаются в нормативные правовые акты.

При этом иногда право создается по уполномочию органов государства другими субъектами правотворческой деятельности. Иными словами, законодатель на государственном уровне закрепляет рамки законного действия других субъектов правотворчества. Здесь речь идет прежде всего о правотворчестве местных органов и о локальном правотворчестве.

В настоящее время при свободном развитии рыночных отношений большое значение приобретает локальное правотворчество. Однако за субъектами локального нормотворчества презюмируется право только конкретизировать те общественные отношения, которые урегулированы на законодательном уровне. Вместе с тем высказываются идеи о том, что необходимо перейти от оценки локальных норм как дополняющих к признанию за ними самостоятельного регулирующего значения.

Кроме того, остается открытым вопрос о народном правотворчестве. Так, с одной стороны, референдум (народное правотворчество) предусмотрен Конституцией РФ, которая сама была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С другой же стороны, на законодательном (государственном) уровне урегулированы процедура проведения референдума, вопросы, выносимые на референдум.

Безусловно, нельзя отрицать, что наряду с государственными органами в самом утверждении нормативных правовых актов в ряде случаев решающее слово принадлежит негосударственным органам. Естественно, что, например, референдум тоже не может пониматься как решение органа государства. Это форма непосредственной демократии, при которой решение принимает сам народ. Но по своей сути всякий акт правотворчества есть выражение государственной воли народа.

Независимо от того, кем принимается нормативный акт — государственным или негосударственным органом, он издается на основе полномочий, предоставленных ему государством, в порядке, предусмотренном законом.

Поэтому в современном обществе правотворчество — это главным образом государственная деятельность. Без участия государства ни один акт негосударственных органов или волеизъявления народа не может быть реализован.

Завершая рассмотрение вопроса о месте и роли нормотворчества в процессе правового регулирования, следует уточнить теоретические представления о соотношении таких взаимосвязанных понятий, как «нормотворчество» и «правотворчество», недостаточно разработанные в отечественной юридической науке.

Как уже отмечалось, эти два научных понятия находятся в неразрывной связи, поскольку нормотворчество выступает предпосылкой и одновременно началом правового регулирования.

Мы исходим из того, что нормотворчество — это более широкое понятие, включающее в себя не только государственную правотворческую деятельность, но и процесс формирования социальных норм в обществе. В этом процессе участвуют различные корпорации, общественные объединения, политические партии, религиозные организации.

В свою очередь правотворчество как разновидность нормотворчества является завершающим этапом формирования норм права — правообразования, в процессе которого правовые замыслы об упорядочении общественных отношений воплощаются в современную реальность в форме нормативных юридических документов, принятых государством.

Важную роль в современном обществе играют особые организационные начала, на которых базируется правотворчество как разновидность нормотворчества, так называемые принципы правотворчества — основополагающие начала, основные идеи, на которые опираются государственные служащие, работники корпораций, сотрудники аппаратов общественных объединений и религиозных организаций в своей деятельности, результатом которой является создание норм права, выраженных, как правило, в нормативных правовых актах.

Однако основные принципы правотворчества в различных его видах имеют свои особенности и преломляются по-своему. Кроме этого существуют и специальные основные идеи, начала, характерные только для определенных видов правотворчества, например принцип субординации ведомственного правотворчества.

В связи с изложенным представляется возможным выделить и раскрыть следующие основные принципы правотворчества: законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность.

Одним из главных принципов правотворческого процесса является законность. Применительно к правотворчеству он выражается в том, что нормативные акты следует принимать только в пределах компетенции, предоставленной субъектам правотворчества законами, нормативными указами Президента РФ, нормативными актами Правительства РФ и другими нормативными актами. Однако в первую очередь нормативные акты должны соответствовать международноправовым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и Конституции РФ.

Законы как юридические документы, нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, должны прежде всего не противоречить положениям, записанным в конституционном законе, а нормы подзаконных актов в свою очередь должны только детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.

При подготовке любого нормативного акта (указа, приказа, положения и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью проекта нормативного правового акта вопрос относится к компетенции того или иного органа власти.

Из принципа законности также вытекает, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых актов.

Законность правотворчества заключается также и в соблюдении стадий правотворческого процесса. Последний внешне играет роль процедуры создания права, упорядоченной системы стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию или отмене правовых норм. И если порядок принятия норм права утвержден парламентом, т.е. законодательным органом, то принцип законности правотворчества проявляется в соблюдении законодательно закрепленных стадий правотворческого процесса.

Также одним из основных принципов правотворчества является научность. Правотворческий орган, руководствуясь этим принципом, обязан учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правильном регулировании общественных отношений.

Принцип научности заключается также в том, чтобы законодатель не только брал на вооружение разные теории и взгляды, но и умело использовал практику применения права, делая из нее правильные выводы и рекомендации.

Помимо этого правотворческому органу следует грамотно применять научные приемы юридической техники, что не замедлит отразиться на качестве нормативных документов и на авторитете самого этого органа.

Особое внимание принципу технического совершенства необходимо уделять для того, чтобы избежать таких характерных недостатков, присущих нормативным актам, как неполнота, неточность, неясность, противоречивость.

Следующий принцип правотворчества — принцип демократизма. Строительство правового государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов должны участвовать разные слои общества. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практи- ками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что говорит о становлении в России элементов гражданского общества.

Непосредственное участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов выступает одним из видов гарантий предупреждения коррупци- огенности законодательства и предупреждения коррупции в процессе подготовки нормативных правовых актов.

Так, 9 февраля 2011 г. был принят Указ Президента РФ № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Он предусматривал, что в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации (далее — законопроекты), по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение. В соответствии с этим в 2012 г. был создан Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения regulation. gov.ru в целях повышения информационной открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти и реализации конституционного права граждан, их объединений и организаций участвовать в управлении делами государства.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения» все федеральные органы исполнительной власти с 15 апреля 2013 г. обязаны размещать на портале regulation.gov. ru информацию о подготовке нормативных правовых актов, а также организовывать их общественное обсуждение.

Также на Едином портале regulation.gov.ru размещаются проекты нормативных правовых актов, подлежащие оценке регулирующего воздействия (ОРВ), а также результаты их публичного обсуждения и процедур оценки в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

Таким образом, с 2013 г. на Едином портале доступна вся информация о ходе подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, прохождении антикоррупционной экспертизы, а также процедуры оценки регулирующего воздействия.

Любой посетитель портала regulation.gov.ru может принять участие в обсуждении проекта нормативного правового акта, размещаемого ведомствами, и направлять в удобной для него форме (электронной или письменной) предложения по его улучшению. При этом на портале можно с помощью современных сервисов для пользователей ознакомиться с паспортом проекта акта, в котором будут отражаться ход работы над проектом, отзывы и предложения участников общественного обсуждения, позиции ведомства-разработчика.

На Едином портале regulation.gov.ru сформирована система раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актах по единым понятным формализованным правилам и процедурам размещения.

Все это позволяет всем экспертам и заинтересованным участникам процесса своевременно знакомиться с проектами нормативных правовых актов, вовремя реагировать на возможные изменения законодательства и быть уверенными в том, что их голос будет услышан.

Важное значение в правотворчестве имеет и принцип гуманизма. Гуманизм правотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости.

В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации.

Другим немаловажным принципом правотворчества является принцип профессионализма. Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В правотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, экономистов, философов, психологов, т.е. ученых различных специальностей. Правотворческий орган должен знать, как воспримут ту или иную создаваемую норму разные слои населения. Кроме уче- ных-юристов к правотворческому процессу необходимо привлекать и юристов-практиков, которые в своей правоприменительной деятельности будут работать с этими юридическими нормами непосредственно, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.

Следующий принцип правотворчества — гласность. Нормативные правовые акты власти подлежат официальному опубликованию. Так, законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ публикуются в «Российской газете» и инкорпоративном сборнике нормативных актов под названием «Собрание законодательства Российской Федерации», акты парламента, нормативные акты Федерального Собрания РФ публикуются в «Парламентской газете», «Официальном правовом интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov. ru), нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Причем в законодательстве установлены четкие сроки, в течение которых нормативные акты подлежат официальному опубликованию.

Все перечисленные выше принципы правотворчества можно назвать взаимосвязанными, потому что работать они могут только во взаимодействии. Их можно назвать и общими, так как эти принципы приемлемы для всех без исключения способов правотворчества, в том числе и для разработки и принятия различных по юридической силе, формам и сфере действия нормативных правовых актов.

Подводя итоги анализа принципов правотворчества, следует отметить, что в различные периоды истории эти принципы нарушались по каким-либо причинам и это неотвратимо приводило к таким негативным последствиям, как установление деспотии, к тоталитарным и фашистским режимам, при которых не только унижали, но и уничтожали людей.

Выполнение общих и ведомственных принципов правотворчества имеет огромное теоретическое и практическое значение, поскольку способствует установлению надлежащего правового порядка.

[1] Арзамасов Ю.Г. Введение в нормографию: теорию и методологию нормотворчества. М., 2009.

[2] См., например: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 1999. С. 660; Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под ред. В.С. Нерсесянца. С. 307.

[3] См.: Монахова Ю.В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе (теоретический анализ). М., 2005. С. 106-107.