Рассмотрение различных правовых форм осуществления ГЧП, представляется чрезвычайно актуальным с целью выявления их достоинств и недостатков, позволяющих выработать национальную концепцию развития ГЧП в современной России.

В настоящее время становится очевидной значимость института государственно-частного партнерства подтверждающаяся ростом количества проектов ГЧП за последние пять лет постепенно набирающим свои обороты в развитии инфраструктуры, сфере оказания услуг. К базовым инфраструктурным проектам современности целесообразно отнести такие как строительство западного скоростного диаметра (Санкт-Петербург), Трассу М-4 «Дон» в обход Новой Усмани, (Воронежская область), строительство скоростной автодороги (трассы М-11) «Москва - Санкт-Петербург».

В связи с этим, актуальным становится изучение сущности, моделей и видов ГЧП, с целью определения приоритетных концепций и форм публичночастного сотрудничества оптимальных для правовой системы РФ[1] [2].

Анализируя юридическую литературу, можно сделать вывод о том, что классифицируя формы и виды ГЧП большая часть авторов склоняется к делению проектов на договорные и институциональные формы.

Так, договорная форма публично-частного партнерства характеризуется такими признаками как: договорные начала; субъектом со стороны частного партнёра может быть консорциум.

В свою очередь институциональная форма зиждется на: заключение соглашения; Субъекты представлены публичным партнером и проектной компанией; в отличие от договорной формы в том, что риски распределяются не только в рамках соглашения, но и в рамках корпоративной структуры; капитальные инвестиции, поддержка и эксплуатация.

Однако если понимать ГЧП в широком смысле - как любого рода сотрудничество публичного и частного партнерств, то становится очевидным необходимость расширения вышеуказанной классификации. Следующая типология ГЧП предполагает использование в качестве классификации такого критерия как источник денежных поступлений частного партнера для возврата, вложенных им и партнерами инвестиций, а также взаимосвязанный с первым критерий отнесения риска возврата инвестиций28.

Так же можно классифицировать ГЧП в зависимости от сферы их применения или разновидности инфраструктуры, к которым они применяются. Например, ГЧП в социальной сфере; межотраслевые ГЧП; ГЧП в экономической сфере; ряд авторов выделяю ГЧП в сфере обороны и безопасности, что представляется весьма спорным с позиции вопроса национальной безопасности[3] [4].

В зависимости от количества субъектов участников проекта можно выделить проекты, в которых частного партнера представляет один участник; проекты с множественностью лиц со стороны частного партнера, проекты в которых частный партнер представлен консорциумом, проекты с множественностью лиц со стороны публичного партнера.

Так новый ФЗ от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ...» предопределил новый вид классификации ГЧП проектов в зависимости от уровня правового регулирования. В этой связи появился весьма обособленный такой вид как муниципально-частное партнерство.

Следующим основанием классификации выступает критерий заключения соглашения: на основании, конкурса; государственного задания;

цивилизованного лоббизма и т.д.

Особый интерес представляет собой классификация, предложенная В.Е. Сазоновым, в основе которой заложен принцип полноты сотрудничества в проекте. В этой связи могут быть выделены такие модели ГЧП как операторская модель (предусматривающая возложение полной ответственности на частного партнера по обеспечению предоставления сервисноинфраструктурных услуг; концессионная модель (основана на прямом контакте частного партнера с пользователями сервисно-инфраструктурных услуг); модель контракта жизненного цикла (далее КЖЦ), которая предусматривает создание совместных предприятий заинтересованными сторонами

государственного и частного секторов. КЖЦ по сравнению с концессионными формами достаточно новая форма ГЧП в России, необходимость которой, была отмечена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011-2013 годах». В целом, среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно административно-правового статуса субъектов ГЧП, но даже единого понимания его сущности и содержания его форм.

Так, А.В. Белицкая рассматривает ГЧП как юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее определение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение[5].

По мнению политологов, государственно-частное партнерство может выражаться в формах консультации представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей[6], независимой экспертиза проектов

нормативных правовых актов органов государственной власти;

государственной поддержки экспертов; информационного обеспечения власти и ассоциаций, объединений предпринимателей; совместное правотворчество и т.д.

В свою очередь юристы классифицируют формы ГЧП: по праву собственности на объект; по механизму распределения рисков, по сроку заключения контракта; по форме управления проектом и т.д[7]. Существенный вклад в исследование форм ГЧП, внесли отечественные экономисты, такие как:

В.Г. Варнавский, М.В. Вилисов, С.В. Грицай, С.Ю. Глазьев, Л.С. Демидова,

В.А. Кабашкин, А.К. Казанцев, А.Я. Кеслер, В.В. Кнаус, В.И. Митрохин и д. р.

Так, В.Г Варнавский понимает публично-частное партнерство в широком смысле, в связи с чем относит к нему широкий круг всевозможных отношений:

на выполнение работ и оказание услуг; на управление, на поставку товаров для государственных нужд; контракты технической помощи; арендные отношения; соглашения о разделе продукции; государственно-частные предприятия; концессии[8].

Необходимо отметить, что экономисты в отличие от юристов выделяют в качестве базовых признаков отличия правовых форм ГЧП такие как: капитальные инвестиции, поддержка и эксплуатация, инструменты развития, инструменты управления. В целом, считаем, что данная широкая трактовка форм ГЧП неприемлема, поскольку нельзя относить к формам ГЧП любые формы взаимодействия частных и публичных субъектов. Так, например институт лоббизма представляет собой процесс влияния организаций, общественных объединений, корпораций, отдельных граждан на органы государственной власти и органы местного самоуправления с целью принятия последними решений, отвечающих интересам лоббистов[9].

Лоббизм может быть основой для взаимодействия власти и бизнеса, однако не может рассматриваться как форма ГЧП. Тем не менее, в процессе подготовки проектов ГЧП могут быть на стадии инициирования проектов ГЧП использованы механизмы цивилизованного лоббизма (консультации, переговоры, запросы, экспертизы и т. д).

Обобщая достижение юридического и экономического научного познания, в исследовании вышеуказанных дефиниций считаем необходимым сделать следующие выводы. Представляется что такие определения как «форма ГЧП» и «вид ГЧП» по своему содержанию тождественны. Однако понятия «модель ГЧП» и «форма ГЧП» соотносятся как часть и целое. Представляется что понятие «модель ГЧП» шире по сравнению с «формой ГЧП».

Используя методологию макро и микро сравнения, диахронного и синхронного сравнения в исследовании процессов развития, функционирования и зарождения института ГЧП в различных правовых системах можно сделать вывод о том, что «модель ГЧП» определяется особенностями национальной правовой системы или спецификой правовой семьи. Именно набор базовых признаков правовой системы формирующей модель ГЧП, может характеризовать степень допустимости или недопустимости применения отдельных видов форм ГЧП в рамках конкретной правовой системы.

В этой связи, модель ГЧП в каждом конкретном государстве может зависеть от уровня развития правосознания, правовой идеология, источников права, уровня аксиологии права, юридической герменевтики, политического режима, уровня развития юридической техники, отражение состава юридических явлений. Именно поэтому при выборе и законодательном закреплении в правовой системе РФ новых зарубежных форм ГЧП необходимо

провести мониторинг и задуматься, о согласовании заимствованных форм с отечественной правовой системой в целом и национальной концепцией ГЧП в частности. А поскольку в настоящее время уровень нормативно-правовой регламентации ГЧП свидетельствует о том, что в России отсутствует национальная концепция ГЧП (как стратегия и модель развития ГЧП), следовательно, нет единого понимания о том, какая модель ГЧП реализуется в РФ. Хаотичное, бессистемное заимствование иностранных форм ГЧП не только вводит в заблуждение инвесторов, но и представляет угрозу национальной безопасности.

В качестве ключевых вопросов значимых как для правотворчества, так и для право применения, являются важные с точки зрения юридической герменевтики вопросы связанные с базовыми понятиями, теориями и подходами. Например: могут ли в проектах ГЧП быть делегированы государственные функции частным партнерам?; какие формы ГЧП приемлемы для современной России?; могут ли полномочия публичного субъекта ГЧП делегироваться иностранным частным партнерам?; вопрос о целесообразности нормативного закрепления общего понятийного фонда, который бы позволит решить проблему сходства основных понятий и категорий. Например, будем ли мы считать, что государственные функции и государственные услуги это тождественные понятия, или мы будем их строго дифференцировать (таким образом ограничивать возможные сферы развития ГЧП); допустимо ли использовать технологии цивилизованного лоббизма в проектах ГЧП? Итак, поскольку модель ГЧП определяет форму ГЧП, актуальным становится исследование вопроса о том какая модель и формы ГЧП характерна для России и какова динамика и перспективы ее развития?

Процесс реформирования системы государственного управления в России обусловлен поиском путей эффективной модернизации управленческих процессов взаимодействия между государством и обществом, отвечающих потребностям и вызовам современной социальной и правовой действительности. В середине июня 2009 года на заседании Комиссии по модернизации экономики Д. А. Медведев отметил, что теоретически значимыми являются проблемы формирования нового качества экономических отношений, поскольку результатов не принесли ни маленькие фирмы, ни создаваемые технопарки, ни венчурные компании, ни другие механизмы.

Так, в процессе модернизации системы государственного управления наметилась тенденция использования «сервисного подхода» предопределяющего переход от «обязывающей» к «предоставляющей» парадигме государственного управления, которая основывается на

предоставлении и развитии системы публичных услуг. В этой связи, институт государственно-частного партнерства органично вписывается в сервисную модель государственного управления. Думается, что сервисный подход к системе государственного управления и сетевая методология

совершенствования управленческой деятельности в сфере ГЧП, способны исправить недостатки бюрократического стиля управления, ликвидировать

коррупционные системные пороки и латентные проблемы взаимодействия государства и общества. ГЧП рассматривается как форма оптимизации управленческой деятельности, позволяющая существенно снизить издержки традиционной политико-правовой регламентации общественных процессов, обеспечить более мобильное взаимодействие государства с общественными и финансовыми институтами и структурами. Проблематику слабых сторон и несовершенство отечественной модели хорошо демонстрирует судебная практика.

Обобщая анализ судебной практики можно сделать вывод о том, что самыми распространенными исками в сфере ГЧП являются иски о признании конкурса недействительным; иски о досрочном расторжение концессионного соглашения; иски об оспаривании отказа органов Федеральной регистрационной службы зарегистрировать концессионное соглашение; оспаривание сделок, заключенных в отношении объекта концессионного соглашения.

В этой связи, очевидной становится проблема неэффективности и несовершенства механизма проведения конкурсов в сфере ГЧП, отсутствие отлаженных юридических механизмов реализации проектов. Так же не мало, дел об оспаривание решений, предписаний ФАС, взыскание задолженности по концессионным платежам, продолжают оставаться актуальными в залах суда и тарифные споры.

Перезагрузка взаимодействия государства и субъектов предпринимательства основанная на модернизации системы государственного управления в контексте развития института ГЧП в России предусматривает необходимость кардинального изменения всей совокупности правовых отношений и перехода от методов властно императивных предписаний к диспозитивным методам, методам рекомендации и согласования в принятии политических и экономических решений на основе согласований интересов.

Итак, характеризуя модель ГЧП в России, которая развивается в контексте модернизации (модернизация сопровождается расширяющейся дифференциацией экономической, политической, организационной и культурной сфер[10]) и всей системы государственного управления, можно сделать вывод о том, что она имеет сервисную природу. В этой связи, хотим отметить, что в каждой отдельной правовой форме используется набор специальных правовых средств, как честно-правового, так и публичноправового характера.

Необходимо, чтобы действующие формы ГЧП учитывали такие важные компоненты как правового регулирования: механизм распределения рисков и защиты инвестиций частного партнера, а также средства обеспечивающие достижения цели ГЧП (которые стратегически важны для публичного партнера). Это, в свою очередь, предполагает необходимость изменения всей

совокупности регулирующих и регламентирующих институтов, формировании нового подхода к пониманию государственных услуг и государственных функций, определению прав собственности и перераспределения функций управления между органами государственной власти и частными субъектами.

[1] Коженко Я.В., Пашковский П.В. Формы и виды государственно-частного партнерства в условиях модернизации системы государственного управления в Российской Федерации // Современные проблемы науки и образования. 2015. № 2-2. С. 722

[2]

[3] Коженко Я.В. Проблемы злоупотребления властью и управления рисками при реализации проектов государственно-частного партнерства в россии (на примере контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд) // Аграрное и земельное право. 2016. № 10 (142). С. 73-76.

[4] Голобородько А.Ю. Государственная культурная политика в контексте укрепления национальной безопасности современной России (от сущностных смыслов к приоритетным направлениям) // Власть. 2016. № 2. С. 112-118.

[5] Белицкая А.В. Правовое определение государственно-частного партнерства в России: проблемы становления // Законодательство. 2009. №8. - С.42.

[6] Махартов Е.А., Семченков А.С. Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России // [электронный ресурс] http: // www.lobbying.ru

[7] Шевелева Н.А., Попандопуло В.Ф. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты. -М.: Инфотропик Медиа, 2015.- 528с.

30

[8] Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления //

[Электронный ресурс] http: // magazines.russ.ru/oz/2004/6/2004/_6_19.

[9] Коженко Я.В. Институционально-правовые формы лоббистской деятельности в современной России (на примере Общественной палаты Российской Федерации): дис.... канд.

юрид, наук. - Ростов-на-Дону. 2007. - С.43.

[10] Голобородько А.Ю. Имидж страны в мировом информационном пространстве: к вопросу о «мягкой силе» влияния// Вестник Поволжской академии государственной службы. 2013. № 2. С. 38.