В настоящее время во всем цивилизованном мире институт государственно-частного партнерства признан эффективным механизмом развития социально-производственной инфраструктуры государства. С одной стороны, он позволяет привлекать частный сектор с его финансовыми, логистическими возможностями, эффективным менеджментом, ориентированным на сокращение издержек, к развитию сферы государственных услуг. С другой стороны, государство сохраняет за собой право контролировать проекты государственно-частного партнерства на каждой стадии их реализации. Таким образом, государственно-частное партнерство становится реальной политической и экономической альтернативой приватизации, выражающейся в полной передаче частному сектору объектов государственной и муниципальной собственности для последующего содержания и эксплуатации по своему усмотрению. Как известно, нередко такая передача ведет в лучшем случае к изменению функционального назначения объекта, а в худшем - к его деградации и даже уничтожению.

Как показывает практика, во многих развитых странах уже давно отказываются от чистой приватизации для целей развития социальнопроизводственной инфраструктуры. Примером здесь может служить Великобритания, ставшая своего рода законодательницей моды в сфере государственно-частного партнерства. В целом сегодня главная политическая линия в сфере управления государственной собственностью в Великобритании - полноценное сотрудничество с частным сектором вместо приватизации. В этой связи М.Б. Джеррард, глава компании «Британские партнерства государства и частного сектора», созданной правительством Великобритании для содействия государственно-частному партнерству, указывает: «Партнерства создаются и действуют на границе государственного и частного секторов хозяйства, не являясь, вместе с тем, ни национализированными, ни приватизированными активами и услугами.

Таким образом, политически, они представляют собой третий путь, с помощью которого правительства могут предоставлять населению некоторые

общественные услуги»[1]. В других странах ОЭСР наблюдаются сходные с британскими тенденции институционализации концессионных форм

партнерства государства и частного сектора, хотя имеются некоторые национальные особенности[2].

В этой связи, говоря о соотношении приватизации и государственно - частного партнерства, В.Г. Варнавский характеризует государственно-частное партнерство как «косвенную или частичную приватизацию», своего рода альтернативу полной приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности[3].

Проведение такой аналогии вполне оправдано, поскольку

государственно-частное партнерство позволяет перераспределить полномочия и риски между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, а их бюджетное финансирование ограничено. К таковым можно, в частности, отнести жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, социальную сферу, благоустройство населенных пунктов, поддержание объектов культурного наследия и др. Данные объекты партнерства с чисто рыночной позиции не представляются привлекательными и могут исчезнуть, если их активы передать частному сектору. Это дает основание рассматривать государственно-частное партнерство в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации[4].

Если чистая приватизация означает уход государства из экономики, ее отдельных отраслей и производств, то создание партнерств, предметом которых являются объекты государственной и муниципальной собственности, приводит лишь к передаче частному бизнесу части экономических, организационных и управленческих функций в отношении государственных объектов, но при этом сами объекты остаются в собственности государства. Важно то, что в данном случае, в отличие от чистой приватизации, государство посредством партнерств реализует свою хозяйственную активность[5].

Таким образом, государственно-частное партнерство является выгодной альтернативой как государственному предпринимательству (в форме казенных и унитарных предприятий, акционерных обществ со стопроцентным государственным капиталом), так и полной передаче соответствующей хозяйственной деятельности в частный сектор, в том числе через приватизацию активов. Специфика государственно-частного партнерства заключается в том,

что, во-первых, речь идет о привлечении частного сектора к предоставлению общественных благ и услуг и, во-вторых, права собственности в отношении объектов государственно-частного партнерства не отчуждаются целиком в пользу частного инвестора и оператора. Как правило, передача этих прав ограничена функционально и по времени и обусловлена соблюдением установленных государством требований[6].

Особую важность в сфере институционального обеспечения государственно-частного партнерства в России сегодня занимают вопросы законодательного разграничения объектов, которые должны оставаться исключительно в государственной собственности и объектов, которые могут быть переданы частному бизнесу в управление, владение и пользование. Отсутствие правовой определенности в этих вопросах значительно повышает риски государственно-частного партнерства, усложняя, в конечном итоге, процесс привлечения российских и зарубежных частных инвестиций в инфраструктурные проекты, так как всегда существует опасность принятия федеральным либо региональным правительством ряда мер по ограничению прав частных инвесторов, что грозит в перспективе и возможностью лишения права собственности и национализации переданных в рамках проектов объектов.

Многие объекты инфраструктуры следует рассматривать как имеющие стратегическое значение для конкретного региона либо страны в целом, независимо от того, в чьем управлении и в чьей собственности они находятся. Передача таких объектов в частные руки может существенным образом затронуть вопросы национальной безопасности и ее регионального компонента[7].

Возникает вопрос, на каких условиях (аренда, лизинг, концессия и т.п.) частный капитал будет привлекаться для работы с такими объектами. Ведь только по той причине, что частные компании вложили свои средства в строительство, права собственности на эти объекты не могут перейти частному инвестору. Более того, в ряде случаев это может быть просто неприемлемо. Отсюда вытекает необходимость четкого законодательного разграничения прав собственности и права использования и управления такими объектами[8].

В настоящее время законодательной базой функционирования института государственно-частного партнерства в России являются федеральные законы от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ (в ред. от 29.12.2014 г.) «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессиях) и от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в

Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

По Закону о концессиях передачи объекта концессионного соглашения в собственность частного лица (концессионера) не происходит - передаются на определенный соглашением срок лишь права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления предусмотренной соглашением деятельности (ч. 1 ст. 3 Закона о концессиях). Однако в случае включения объекта концессионного соглашения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в документ планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, или муниципального имущества на период, соответствующий окончанию срока действия концессионного соглашения, концессионер имеет преимущественное право на выкуп этого объекта концессионного соглашения при условии добросовестного исполнения им условий концессионного соглашения (ч. 4 ст. 4 Закона о концессиях). Само по себе данное положение представляется допустимым и оправданным. Тем не менее, ряд экспертов Центра развития государственно-частного партнерства, Комитета Торговопромышленной палаты РФ по государственно-частному партнерству и юридических компаний Legal Capital Partners, Herbert Smith Freehills CIS LLP и Gide Loyrette Nouel высказывают мнение о целесообразности определения минимального срока концессионного соглашения для возникновения у концессионера права преимущественного приобретения объекта концессии после истечения срока соглашения. В противном случае возникает риск массового заключения концессионных соглашений на минимальный срок с последующим внеконкурсным приобретением объекта концессии в обход требований законодательства о приватизации[9].

Существуют и другие скрытые угрозы со стороны концессионных соглашений. Так, А.Е. Кузнецов, анализируя результаты внедрения проектов государственно-частного партнерства в Пермском крае, говорит о возможности оформления с их помощью фактического сговора муниципальной администрации и бизнеса для установления монополии отдельной предпринимательской структуры в ущерб интересам отрасли, рынка и потребителя[10].

Гораздо более примечательной представляется ситуация с Законом о государственно-частном партнерстве. Не секрет, что проект указанного закона рассматривался в Г осударственной Думе Федерального Собрания РФ в течение более чем двух лет и был принят в окончательной редакции 1 июля 2015 г. под самый занавес весенней сессии. При этом от первоначального проекта,

внесенного Правительством РФ, в окончательной редакции не осталось практически ничего, даже названия. Особенно в принятом Законе о государственно-частном партнерстве настораживает положение п. 4 ч. 2 ст. 6, устанавливающее «возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с настоящим Федеральным законом» в качестве обязательного элемента соглашения о государственно-частном партнерстве или о муниципально-частном партнерстве. Наличие же у частного партнера обязательства по передаче объекта соглашения о государственно-частном партнерстве либо о муниципально-частном партнерстве в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, но не позднее дня прекращения соглашения, указывается, напротив, в п. 4 ч. 3 ст. 6 Закона о государственно-частном партнерстве среди необязательных элементов соглашения.

Примечательно, что в первоначальном проекте, принятом Государственной Думой в первом чтении, говорилось лишь о том, что соглашением о государственно-частном партнерстве может быть предусмотрен переход права собственности на объект соглашения от одной его стороны к другой стороне (ч. 14 ст. 3 проекта Федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» в редакции, принятой Государственной Думой Федерального Собрания РФ в I чтении 26.04.2013 г.).

Таким образом, пока теоретики наперебой расхваливают достоинства института государственно-частного партнерства как альтернативы приватизации и восхищаются найденной, наконец, золотой серединой между национализацией и разгосударствлением социально-производственной инфраструктуры, законодатель фактически уравнял приватизацию и все неконцессионные формы государственно-частного партнерства, прикрыв этот факт указанием на некоторые обязательные обременения передаваемого в частную собственность объекта соглашения, предусмотренные Законом о государственно-частном партнерстве. Анализ положений указанного закона позволяет сделать вывод о том, что такими обременениями (ограничениями) являются, во-первых, запрет отчуждения частным партнером объекта соглашения до истечения срока действия соглашения, за исключением случаев замены частного партнера по соглашению в соответствии с Законом о государственно-частном партнерстве (ч. 12 и 13 ст. 6), и, во-вторых, запрет передавать в залог объект соглашения и (или) свои права по соглашению, за исключением их использования в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения (ч. 6 ст. 7).

Конечно, приведенному выше мнению автора можно возразить, ведь в

ч. 2 ст. 7 Закона о государственно-частном партнерстве прямо указано, что объектами соглашения может быть только имущество, в отношении которого законодательством Российской Федерации не установлены принадлежность

исключительно к государственной, муниципальной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности. Однако необходимо признать, что российское законодательство в сфере управления государственной собственностью и определения государственных объектов в настоящее время по-прежнему далеко от совершенства и пестрит пробелами. Как следствие, сложившуюся на данный момент ситуацию большинство инвесторов характеризуют как запутанную, поскольку зачастую вопрос определения вида собственности имущества, являющегося объектом соглашения о государственно-частном партнерстве, невозможно разрешить по причине отсутствия неоспоримых и четких формулировок в законодательных и иных актах[11].

Таким образом, необходимым в этой ситуации видится дальнейшее совершенствование законодательства о государственной и муниципальной собственности в части выработки единых и понятных критериев разграничения различных форм собственности и определения принадлежности к таковым имущественных объектов и комплексов.

[1] Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development, 2001, v. 38, № 3.

[2] Мочальников В. Мировые тенденции развития государственно-частного партнерства // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2011. № 2. С. 103.

[3] Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: в 2-х томах. - М., ИМЭМО РАН, 2009. Т. 1. - 312 с. С. 8, 22.

[4] См.: Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М., Наука, 2005. - 315 с.

[5] Евлаев А.Н. Социально-политическая ответственность бизнеса в механизме государственночастного партнерства // Власть. 2010. № 7. С. 93.

35

[6] Неганов С.А., Полищук Л.И. Государственно-частное партнерство в региональном развитии - преимущества и риски // Экономика региона. 2008. № S2. С. 271.

[7] См.: Пашковский П.В. Политико-правовое обеспечение региональной безопасности России: проблемы и стратегии // Философия права. 2008. № 6. С. 118-120.

[8] Сидорова Е.Н., Татаркин Д.А. Государственно-частное партнерство в условиях кризиса - проблемы, риски, возможности // Экономика региона. 2010. № 2. С. 100-101.

36

[9] Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. - М., 2014. - 56 с. С. 52.

[10] См.: Кузнецов А.Е. Внедрение государственно-частного партнерства на региональном уровне в России: опыт внедрения в здравоохранении, транспортной отрасли и ЖКХ в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Философия. Психология. Социология. 2012. № 3 (11). С. 169-175.

[11] См.: Шателье Ж.Л. Новости государственно-частного партнерства в России // Право и инвестиции. 2011. № 3-4 (48). С. 84-92.