В демократическом государстве право на участие в управлении общественными и государственными делами является основополагающим принципом взаимоотношений между государством и его гражданами. Для участников образовательного процесса право управлять реализуется, в частности, через коллегиальные и иные органы управления образовательной организации.

Федеральный закон № 273-ФЗ среди принципов управления системой образования указывает демократический и государственнообщественный характер управления образованием. Законодательство гарантирует право на участие в управлении образовательной организацией обучающимся, их родителям (законным представителям) и работникам.

Участники образовательного процесса могут реализовать свое право на управление организацией в работе общего собрания (конференции), управляющего, попечительского и (или) педагогического совета, иных органов управления. Соответственно, образовательная организация обязана обеспечить деятельность различных органов управления, закрепив в своем уставе их структуру, порядок формирования, компетенцию, срок полномочий, обеспечив при этом сочетание принципов единоначалия и коллегиальности.

Рассматривая особенности управления образовательной организацией, необходимо учитывать следующие положения.

Управление образовательной организацией представляет собой разновидность управленческой деятельности и в этом качестве выступает составной частью более общего и сложного процесса — управления образованием.

Следует учитывать наличие обратной связи между субъектом и объектом управленческой деятельности, которые находятся в системном единстве. Управляемый объект, подвергаясь определенному воздействию, сам оказывает влияние на субъект управления, предопределяя специфику управленческой деятельности.

Эффективность управления непосредственным образом зависит от его правового обеспечения. В основе любой управленческой системы должен лежать четкий правовой механизм.

Управление образовательной организацией осуществляется на основе сочетания государственного и общественного начал.

По общим нормам законодательства система внутреннего управление любой организацией существенно зависит от ее организационно-правовой формы. Например, согласно п. 3 ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях» обязательным органом фонда является попечительский совет. Общие же принципы управления некоммерческими организациями установлены гл. 5 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

По общему правилу структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с законодательством.

Высшими органами управления некоммерческими организациями в соответствии с их учредительными документами выступают:

- коллегиальный высший орган управления — для автономной некоммерческой организации (работники не могут составлять более трети от общего числа);

- общее собрание членов — для некоммерческого партнерства, ассоциации (союза).

Порядок управления фондом определяется полностью его уставом, и может существенно различаться.

Общим требованием к управлению образовательной организацией является то, что оно должно осуществляться на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности (ч. 2 ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ).

Для сферы образования характерным является государственно- общественное управление на всех уровнях системы образования.

Государственно-общественное управление образованием — это особый тип взаимодействия государства и общества, предполагающий постоянное и ответственное участие в управлении субъектов, выражающих и представляющих интересы государства в сфере образования, и субъектов, выражающих и представляющих интересы населения, бизнеса, родителей и непосредственно самих учащихся.

Сущность государственно-общественного управления в современном образовании предполагает согласованное взаимодействие между государством и обществом в решении различных вопросов образования, связанных с возможностью ответственно и результативно влиять на образовательную политику, принятие управленческих решений, участие в выполнении ресурсообеспечивающих функций, создании здоровой социальной среды для учащихся.

Система государственно-общественного управления образованием включает в себя:

- всех участников образовательных отношений и участников отношений в сфере образования;

- нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность субъектов государственно-общественного управления образованием;

- процедуры и механизмы их взаимодействия. Государственно-общественное управление образованием основывается на следующих принципах:

- законность, защита прав и реализация законных интересов участников образовательной деятельности;

- приоритетность качества образования и качества жизни обучающихся;

- добровольность участия и самодеятельность общественности в государственно-общественном управлении;

- сохранение разумного баланса государственной и общественной составляющих в системе государственно-общественного управления, их обязанностей, прав, полномочий и ответственности.

Основные цели участия общественности в управлении образованием:

- развитие образования в интересах как общества, так и государства, наиболее полная реализация государственных гарантий и соблюдение прав граждан в сфере образования;

- вовлечение общественности в формирование и реализацию образовательной политики, в оценку качества условий образовательной деятельности и качества образования;

- регулирование отношений, возникающих между органами управления образованием в части их полномочий по реализации государственной политики и обеспечения государственных гарантий в сфере образования, подведомственными им образовательными организациями и обществом — участниками образовательных отношений (представителями педагогической, родительской, ученической общественности), представителями населения по поводу качества условий, процесса и результатов предоставления и получения гражданами общего, дошкольного и профессионального образования, иных образовательных услуг;

- организационное развитие и повышение эффективности государственно-общественного взаимодействия в сфере образования (письмо Минобрнауки России от 22.10.2015 № 08-1729 «О направлении методических рекомендаций»).

Согласно ч. 3 ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ и постановлению Правительства РФ от 08.08.2013 № 678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций»[1] единоличным исполнительным органом образовательной организации является руководитель образовательной организации (ректор, директор, заведующий, начальник, иной руководитель), который осуществляет текущее руководство деятельностью образовательной организации. Часть 4 ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ предусматривает создание в образовательной организации коллегиальных органов управления, которые можно разделить на две группы — обязательные и факультативные.

В сфере образования обязательными коллегиальными органами для всех типов образовательных организаций являются:

- общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования — общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации);

- педагогический совет (в образовательной организации высшего образования — ученый совет).

В автономных учреждениях обязательным органом управления является наблюдательный совет (ст. 8 и 10 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

К числу необязательных органов управления относятся:

- попечительский совет;

- управляющий совет;

- наблюдательный совет;

- другие коллегиальные органы управления.

Таким образом, законодатель предусмотрел возможность образовательным организациям самостоятельно формировать коллегиальные органы управления, допустимые по названию, по способу формирования, по составу функций и полномочий.

Вопросы создания и деятельности коллегиальных органов управления образовательной организации, в том числе наличие права на принятие управленческих решений (компетенция) должны быть урегулированы уставом. Принципиально новым полномочием данных органов является возможность выступления от имени образовательной организации. Ранее данным полномочием был наделен только руководитель.

Изменить систему органов управления образовательной организацией (например, создать новый орган коллегиального управления или ликвидировать действующий орган), изменить компетенцию существующих органов возможно после внесения изменений в устав, что обусловливает обязательное согласование с учредителем образовательной организации. В противном случае новая редакция устава может быть и не утверждена учредителем образовательной организации. Целесообразно обсудить новую предлагаемую структуру органов управления образовательной организации в коллективе работников.

Следует отметить, что Федеральный закон № 273-ФЗ не регламентирует компетенцию коллегиальных органов управления образовательной организацией. С формальной точки зрения, допустимо закрепить за коллегиальными органами управления любые полномочия, за исключением тех, которые в соответствии с законодательством отнесены к исключительным полномочиям органа, выполняющего функции и полномочия учредителя и (или) руководителя организации, а также наблюдательного совета в автономных учреждениях .

Федеральным законом № 273-ФЗ предусмотрены формы и органы опосредованного участия педагогической и (или) родительской общественности в управлении образовательными организациями. В целях учета мнения обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников по вопросам управления образовательной организацией и при принятии образовательной организацией локальных нормативных актов, затрагивающих их права и законные интересы, по инициативе обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников в образовательной организации:

- создаются советы обучающихся, советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы (советы обучающихся, советы родителей, соответственно);

- действуют профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации (представительные органы обучающихся, представительные органы работников).

«Порядок учета мнения указанных органов законом не установлен, следовательно, он может быть определен уставом организации. Состав и порядок работы таких органов регламентируются не уставом и локальными нормативными актами образовательной организации, а внутренними положениями и иными документами таких представительных органов. 1

Советы обучающихся, советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся не являются уставными органами управления и не отражаются в уставе образовательной организации. Они имеют такой же статус, как и профсоюзные органы, и являются “внешними” по отношению к образовательной организации органами самоуправления. Нельзя регулировать их деятельность локальными нормативными актами, например, положениями.

Порядок учета мнения указанных органов управления, определяющий действия администрации учебного заведения при принятии локальных нормативных актов, сроки обращения за получением такого мнения могут быть установлены локальным нормативным актом образовательной организации. Для аналогии можно использовать правила учета мнения профкома при принятии локальных нормативных актов, касающихся прав работников, предусмотренные ст. 373 ТК РФ1.

Именно такой статус советов обучающихся и стал причиной распространения тезиса о том, что Федеральный закон № 273-ФЗ ограничил права обучающихся на участие в управлении образовательной организацией: ранее обучающиеся, их родители, законные представители формировали либо входили в состав органов общественного самоуправления. Теперь же их роль свелась исключительно к возможности выразить свое мнение, в нескольких конкретно названных ситуациях, они исключены из системы управления образовательной организацией.

Данная позиция представляется неверной по ряду причин.

Закон РФ «Об образовании», действительно, предусматривал возможность создания органов общественного самоуправления, в составе которых могли быть созданы и советы обучающихся. Вместе с тем Законом определялось, что порядок выборов органов самоуправления и их компетенция определялись уставом образовательной организации. Советы обучающихся не были предусмотрены в качестве обязательных для создания органов самоуправления образовательной организации. Они могли быть, а могли и не быть сформированы, в зависимости от решения его учредителя и администрации.

В Федеральном законе № 273-ФЗ предусмотрена возможность как создать отдельный коллегиальный орган управления со своей компетенцией, состоящий из обучающихся и их родителей (законных представителей), так и включить указанных лиц в состав коллегиального органа управления. Закон не содержит норм, препятствующих включению представителей обучающихся в состав коллегиальных органов управления (за исключением органов, по своей сути имеющих иную природу, например, общего собрания работников образовательной организации либо педагогического совета).

Представители обучающихся и их родителей (законных представителей) могут быть включены в состав попечительского совета, управляющего совета, совета образовательной организации либо иных подобных органов, если это предусмотрено уставом образовательной организацией.

Кроме того, могут быть сформированы отдельные коллегиальные органы управления, выражающие позицию именно обучающихся и их законных представителей. Такие органы теперь нецелесообразно называть “советами обучающихся”, дабы не вносить путаницу с точки зрения различения коллегиального органа управления, предусмотренного уставом, и органа, сформированного в инициативном порядке и выражающего мнения соответствующих участников образовательных отношений. Например, в образовательной организации согласно ее уставу могут функционировать комитеты обучающихся, конференции или собрания обучающихся»[2].

Пункт 1 ст. 52 Федерального закона № 273-ФЗ относит к правам родителей (законных представителей) обучающихся право «принимать участие в управлении образовательным учреждением». Пунктом 1 ст. 55 Федерального закона № 273-ФЗ за работниками образовательных организаций также закреплено «право на участие в управлении образовательным учреждением...». При этом законодательство РФ не содержит формулировки определенных обязательств учредителя образовательной организации по реализации декларированных прав и конкретных механизмов реализации указанных прав работников и родителей (законных представителей) обучающихся в образовательной организации. К нормативным предписаниям Федерального закона № 273-ФЗ по реализации принципа государственнообщественного характера управления образовательной организацией можно отнести нормы ч. 2 и 4 ст. 26 Закона, в которых предусмотрено следующее.

- управление образовательной организацией осуществляется на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности;

- в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования — общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования — ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий

совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации.

Законодатель дает открытый перечень возможных форм самоуправления и участия общественности в образовательной организации, оставляя за учредителем и (или) образовательной организацией право определить их перечень и наименование самостоятельно.

Реализация принципа государственно-общественного характера управления на федеральном, региональном и (или) муниципальном уровнях управления образованием регламентируется через создание общественных советов. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» предусматривает, например, порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

Немаловажное значение для управления образовательной организацией имеет ее структура. Согласно ст. 26 Федерального закона № 273-ФЗ образовательные организации самостоятельны в формировании своей структуры, если иное не установлено федеральными законами. Образовательная организация может иметь различные структурные подразделения, обеспечивающие осуществление образовательной деятельности с учетом уровня, вида и направленности реализуемых образовательных программ, формы обучения и режима пребывания обучающихся.

В условиях образовательной организации такими структурными подразделениями могут быть прежде всего филиалы школы, центры, методические и учебно-методические подразделения, лаборатории, библиотеки, музеи, школьные спортивные клубы, интернаты, психологические и социально-педагогические службы, обеспечивающие социальную адаптацию и реабилитацию нуждающихся в ней обучающихся. При этом перечень, указанный в ст. 27 Федерального закона № 273-ФЗ, не является исчерпывающим.

Когда организация сравнительно невелика, каждый работник может выполнять определенную функцию, и руководитель может осуществлять управление, ставя задачи непосредственно перед работникам. Должность работника в этом смысле является минимальной структурной единицей образовательной организации. При росте же численности организации возникает необходимость объединить работников в определенные группы, с тем чтобы руководство организацией осуществлялось посредством руководства группами работников, ответственность же за организацию деятельности группы передавалась нижестоящему руководителю. Для этого в организации формируются определенные структурные подразделения, выполняющие поставленный круг задач.

Вопрос о том, какие именно структурные подразделения будут сформированы, зависит от внутренних потребностей организации. Если в крупной образовательной организации целесообразно выделять такие подразделения, как бухгалтерия, юридический отдел, отдел кадров и т.п., в небольшой организации может даже не быть специфической ставки для работника соответствующего профиля, не говоря уже о выделении структурного подразделения.

Структура организации может отличаться не только по выделяемым подразделениям и их количеству, но и по иерархической сложности, наличию уровней. В рамках одного структурного подразделения могут быть сформированы собственные структурные подразделения, если это необходимо, поскольку управлять целым подразделением без создания внутренней структуры сложно. Например, в составе управлений, центров выделяются отделы. Вряд ли подобное актуально для небольших образовательных организаций, но такая возможность есть у любого юридического лица.

Структурное подразделение — это часть юридического лица, которая официально выделена, имеет положение (иной локальный нормативный акт), фиксирующий его статус, руководителя, определенные цели, задачи, функции, штатную численность. Структурное подразделение может быть обособленным или необособленным.

Структурное подразделение не имеет собственной правосубъектности, т.е. не может пользоваться правами и выполнять обязанности, не может действовать от собственного имени. Оно является частью юридического лица и функционирует как часть юридического лица и от имени юридического лица, если ему отдельно была дана такая возможность (например, выдана доверенность на имя руководителя). Структурное подразделение не является юридическим лицом, потому у него нет работников, договоров — все работники структурного подразделения являются работниками юридического лица, договоры заключаются самим юридическим лицом, юридическую ответственность также несет юридическое лицо в целом.

Образовательная организация фактически самостоятельно определяет свою внутреннюю структуру с учетом существующих требований законодательства. При этом определенные особенности предусмотрены для филиалов и представительств (последние, например, в дошкольных и общеобразовательных организациях встречаются крайне редко).

Общие требования к филиалам и представительствам юридического лица изложены в ст. 55 ГК РФ.

Филиал, как и представительство, располагается вне места нахождения юридического лица. В гражданском законодательстве и юридической литературе нет единого подхода к определению понятия «вне места нахождения юридического лица». Можно согласиться с позицией, что нахождение обособленного структурного подразделения в дру-

гой административно-территориальной единице (например, в другом муниципальном образовании) рассматривается как наличие филиала образовательной организации. С этим согласуются и положения п. 2 ст. 54 ГК РФ. Согласно данной статье место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории РФ путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования).

Отличие филиала от представительства состоит в том, что филиал осуществляет все функции юридического лица или их часть, в том числе функции представительства, а представительство только представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. Иными словами, в представительствах образовательных организаций запрещено ведение образовательной деятельности (ч. 4 ст. 27 Федерального закона № 273-ФЗ), а разрешена работа, например, по обеспечению связи образовательной организации с иными организациями или органами власти. Нарушение запрета на ведение образовательной деятельности представительствами образовательных организаций может повлечь за собой привлечение к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.30 КоАП РФ.

Филиалы, как и представительства, не обладают самостоятельной правоспособностью, не является юридическими лицами. Директор филиала назначается руководителем образовательной организации и действует на основании выданной ему доверенности.

Важным отличием филиала и представительства от иных структурных подразделений (например, библиотеки или столовой) является тот факт, что сведения о филиалах и представительствах должны быть указаны в уставе образовательной организации (абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ). Поскольку устав образовательной организации, созданной в форме учреждения, изменения и дополнения к нему утверждаются учредителем (органом, выполняющим функции и полномочия учредителя образовательной организации), то фактически можно сделать вывод, что образовательная организация может создать филиал или открыть представительство по согласованию с учредителем, который утверждает внесение соответствующих изменений в устав.

Федеральным законом № 273-ФЗ установлены определенные особенности создания и ликвидации филиалов образовательных организаций, которые касаются государственных и муниципальных общеобразовательных организаций.

В соответствии с ч. 6 ст. 27 Федерального закона № 273-ФЗ принятие органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя образовательной организации, решения о ликвидации филиала государственной и (или) муниципальной общеобразовательной организации допускается в том же порядке, что и решение о реорганизации или ликвидации общеобразовательной организации, т.е. на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения, а при реорганизации или ликвидации филиала муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, — с учетом мнения жителей данного сельского поселения (ч. 11-12 ст. 22).

Федеральным законом № 273-ФЗ установлена и еще одна особенность для создания филиалов государственных образовательных организаций, находящихся в ведении субъекта РФ, или муниципальных образовательных организаций на территории другого субъекта РФ или территории другого муниципального образования (муниципального района или городского округа). Создание таких филиалов осуществляется по согласованию соответственно с органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственное управление в сфере образования, и органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, по месту нахождения создаваемого филиала.

Собственное понимание обособленного структурного подразделения существует в налоговом законодательстве. Следует учитывать, что, если гражданское законодательство формирует само понятие структурного подразделения, филиала и представительства, то положения НК РФ не носят универсального характера — эти нормы используются исключительно в целях осуществления налогообложения деятельности учреждения, т.е. не применяются вне рамок налоговых правоотношений.

Обособленное подразделение организации — любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. Признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца (ст. 11 НК РФ).

Поскольку вышеприведенное определение дано в целях осуществления обязанностей по уплате налогов и сборов, его применение не носит универсального характера.

[1] Федеральным законом «Об автономных учреждениях» предусмотрено создание в автономном учреждении обязательного коллегиального органа — наблюдательного совета, компетенция которого определена данным Законом. При этом вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного учреждения.

[2] Вавилова А.А. Участие обучающихся в управлении образовательной организацией по новому Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации». URL : Ьар://273-фз.рф/риЪЦка1зи 94