В современной России первые шаги на пути регулирования кадастровой оценки были предприняты в 1996 году, когда письмом Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 14.06.1996 № 1-16/1240 были утверждены Временные методические рекомендации по кадастровой оценке стоимости земельных участков (далее - Временные рекомендации). Данные рекомендации были «предназначены для использования органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления в качестве единой методической основы для установления уровня рыночных цен на земли различного целевого назначения соответствующих территорий». Как видно из названия, они носили лишь рекомендательный характер. Однако именно во Временных рекомендациях впервые была предложена методика проведения кадастровой оценки земли и расчета кадастровой стоимости земельных участков. Также в п. 9.1.2 Временных рекомендаций впервые было сформулировано определение кадастровой стоимости земельного участка, под которой понималась «рыночная стоимость (наиболее вероятная цена продажи) свободного от улучшений земельного участка (прав на него) или вклад земли в рыночную стоимость (наиболее вероятную цену продажи) земельного участка с его улучшениями (прав на них)».

Стимулом к дальнейшему развитию системы ГКО послужила необходимость реформирования подходов к налогообложению земли. «Переход на новые принципы налогообложения земельных участков требует проведение кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности, лесного и водного фондов и других категорий земель.

Это позволит ввести наиболее обоснованную систему налогообложения земельных участков в зависимости от их реальной ценности»[1].

В результате, Постановлением Правительства РФ от 25.08.1999 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» Государственному комитету Российской Федерации по земельной политике было поручено провести в 1999 - 2001 годах ГКО всех земель на территории РФ в целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения на этой основе эффективности использования земель. А Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 были утверждены «Правила проведения государственной кадастровой оценки земель» (далее - Правила ГКО), которые заложили основы ГКО в её современном виде.

На протяжении последующих лет был принят ряд специальных актов, регулирующих методику проведения ГКО в отношении земель различных категорий:

- Распоряжение Минимущества РФ от 06.03.2002 № 568-р «Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков»[2].

- Приказ Росземкадастра от 17.10.2002 № П/336 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации»[3].

- Приказ Росземкадастра от 17.10.2002 № П/337 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель поселений»[4].

- Приказ Росземкадастра от 26.08.2002 № П/307 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений».

- Приказ Росземкадастра от 20.03.2003 № П/49 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель промышленности и иного специального назначения».

- Приказ Минэкономразвития РФ от 14.05.2005 № 99 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда».

- Приказ Минэкономразвития РФ от 23.06.2005 № 138 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов».

- Приказ Минэкономразвития РФ от 04.07.2005 № 145 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения».

- Приказ Минэкономразвития РФ от 12.08.2006 № 222 «Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка».

- Приказ Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 № 39 «Об утверждении

Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель

населенных пунктов».

- Приказ Минэкономразвития РФ от 20.09.2010 № 445 «Об утверждении

Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель

сельскохозяйственного назначения».

Следствием того, что система ГКО начала функционировать, стало введение с 1 января 2005 года земельного налога, налоговой базой по которому выступает утвержденная по результатам ГКО кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения (ст. 390 Налогового кодекса РФ).

В целях детализации процесса ГКО Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 28.06.2007 № 215 был утвержден Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель». Данным регламентом устанавливались последовательность и сроки осуществления административных процедур, связанных с организацией процесса ГКО.

Заметим, что Правила проведения ГКО в отличие от ранее упомянутых Временных рекомендаций не содержат определения кадастровой стоимости и не устанавливают ее соотношения с рыночной стоимостью объектов оценки. Иными словами, данные правила не позволяют сказать, какая стоимость подлежит утверждению в качестве кадастровой. Некоторые из приведенных специальных актов и только в отдельных случаях предусматривают приравнивание кадастровой стоимости к размеру рыночной[5]. В других случаях указывают, что кадастровая стоимость устанавливается в процентах от рыночной стоимости[6], следуя п. 3 ст. 66 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) (в редакции до изменений, внесенных Федеральным законом от 22.07.2010 № 167-ФЗ), согласно которому в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости. Причем точное процентное соотношение ни специальными актами, ни ЗК РФ установлено не было.

Целью введения ГКО было построение обоснованной системы налогообложения земельных участков. И если проанализировать содержание упомянутых методик, то можно заключить, что кадастровая стоимость не является произвольной величиной, но имеет определенные экономические основания, поскольку для ее расчета преимущественно используется рыночная информация о земельных участках и иных объектах недвижимости. Тем не менее, подходы и методы расчета совершенно отличались от применяемых для установления рыночной стоимости. В итоге кадастровая стоимость оказалась оторванной от рыночной стоимости объектов оценки, результатом чего стало возникновение большого количества судебных споров. В рамках данных споров правообладатели земельных участков, не желающие платить земельный налог, рассчитанный на основании кадастровой стоимости многократно превышающей рыночную, пытались оспорить акты об утверждении кадастровой стоимости. Однако суды преимущественно отказывали в удовлетворении заявленных требований, ограничиваясь констатацией того, что процедура ГКО проведена с соблюдением законодатель ств а[7].

В результате, к 2010 году сформировались два основных импульса к дальнейшему развитию системы ГКО. Первым из них выступал запрос со стороны частных лиц на разработку механизма пересмотра утвержденных значений кадастровой стоимости в случае, если они расходятся с размером рыночной стоимости. Второй состоял в распространении уже апробированных подходов к налогообложению земельных участков от их кадастровой стоимости на прочие объекты недвижимости как еще одном шаге на пути к введению налога на недвижимость, взимаемого от рыночной стоимости облагаемого имущества[8]. Для этого требовалось распространить ГКО на все объекты недвижимости, включенные в государственный кадастр недвижимости. Кроме того, безусловно, перед законодателем стояла цель упорядочивания системы нормативно-правовых актов, регулирующих ГКО, которые к тому моменту носили во многом разрозненный и исключительно подзаконный характер.

В 2010 в Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об оценочной деятельности) была введена глава III.1 «Государственная кадастровая оценка»[9], применяемая к ГКО всех объектов недвижимости. Впервые было зафиксировано понятие ГКО как совокупности действий, включающих в себя:

- принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;

- формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке;

- отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки;

- определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости;

- экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости;

- утверждение результатов определения кадастровой стоимости;

- опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости;

- внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости.

Глава 111.1 Закона об оценочной деятельности содержала регулирование каждого из этих этапов ГКО.

В части проблемы соотношения между кадастровой стоимостью и рыночной, были внесены изменения и в упомянутый ранее п.3 ст. 66 ЗК РФ, согласно которым в случае определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого участка устанавливается равной его рыночной стоимости. Статьей 24.19 Закона об оценочной деятельности урегулированы общие правила рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости. Основаниями для пересмотра размера кадастровой стоимости названы недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, а также установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость.

В ст. 3 Закона об оценочной деятельности появилось определение кадастровой стоимости как стоимости, установленной в результате проведения ГКО. По своему смыслу данное определение носило технический характер, поскольку говорило о том, как устанавливается кадастровая стоимость, а не о том, что она собой представляет.

Чуть позднее приказом Минэкономразвития РФ от 22.10.2010 № 508 был утвержден Федеральный стандарт оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)». В нем было дано более содержательное понятие кадастровой стоимости, под которой понималась «установленная в процессе государственной кадастровой оценки рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки, или, при невозможности определения рыночной стоимости методами массовой оценки, рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности»[10]. Также ФСО № 4 содержит общие требования, предъявляемые к процессу определения кадастровой стоимости оценщиком.

Федеральным законом от 21.07.2014 № 225-ФЗ глава III.1 Закона об оценочной деятельности была изложена в новой редакции. Общий подход к ГКО остался прежним, что выражается в сохранении определения, из которого было исключено лишь опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости как составного элемента ГКО. Наряду с этим множество положений было дополнено и переработано.

07 июня 2016 года приказом Минэкономразвития РФ № 358 утверждены методические указания по государственной кадастровой оценке. В них снова появилось определение кадастровой стоимости, демонстрирующее ее связь с рыночной стоимостью. Так, в соответствии с п. 1.2 данных указаний кадастровая стоимость представляет собой «наиболее вероятную цену объекта недвижимости, по которой он может быть приобретен исходя из возможности продолжения фактического вида его использования независимо от ограничений на распоряжение этим объектом».

Уже в следующем месяце был принят Закон о ГКО, который вступает в силу с 01 января 2017 года. Данный закон стал результатом осмысления законодателем накопленного опыта кадастровой оценки и попыткой преодолеть выявленные недостатки существующей системы. Одним из основных изменений стала монополизация полномочий по расчету кадастровой стоимости и передача их в адрес специальных государственных бюджетных учреждений.

С учетом положений Закона о ГКО, процедура кадастровой оценки выглядит следующим образом. Оговоримся, что сейчас мы не будем останавливаться на ее деталях, а опишем лишь в общем виде.

Решение о проведении ГКО принимает исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (далее - Заказчик работ). После принятия решения орган, осуществляющий государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав (далее - Росреестр РФ), основываясь на сведениях единого государственного реестра недвижимости, формирует перечень объектов недвижимости, подлежащих ГКО.

Сам расчет кадастровой стоимости осуществляется бюджетным учреждением специально созданным соответствующим субъектом РФ. По итогам оценки учреждение составляет проект отчета, в котором содержатся сведения о значениях кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости. После проверки Росреестром РФ сведения из проекта публикуются в фонде данных ГКО. Все заинтересованные лица вправе предоставить свои замечания к проекту отчета. При этом все поданные замечания бюджетное учреждение обязано рассмотреть и либо учесть, либо обосновать отказ в их учете. После подготовки итогового варианта отчета, он вновь направляется на проверку в Росреестр РФ. При отсутствии нарушений отчет направляется в уполномоченный орган субъекта РФ, который утверждает содержащиеся в отчете результаты определения кадастровой стоимости путем принятия соответствующего акта, подлежащего официальному опубликованию. На этом процесс ГКО считается завершенным.

Поскольку Закон о ГКО пока не вступил в законную силу, но вступает уже в 2017 году, в ходе дальнейшего исследования мы будем опираться одновременно и на действующее законодательство, и на Закон о ГКО, проводя дифференциацию между ними там, где это необходимо.

[1] Письмо МНС РФ от 25.04.2001 № ВТ-6-04/343@ «О государственной кадастровой оценке земли».

[2] Данные рекомендации применяются при ГКО в случаях, предусмотренных прочими методиками, методическими рекомендациями и методическими указаниями, регулирующими саму ГКО.

[3] Утратил силу в связи с изданием Приказа Минэкономразвития РФ от 15.03.2010 № 96.

[4] Утратил силу в связи с изданием Приказа Минэкономразвития РФ от 10.05.2007 № 150.

[5] Пункт 4.2 Методики государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений (утв. Приказом Росземкадастра от 26.08.2002 № П/307); Пункт 3 Методики государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (утв. Приказом Росземкадастра от 20.03.2003 № П/49; Пункт 3.1 Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 14.05.2005 № 99); Пункт 2.3 Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 № 39).

[6] Пункт 1.5 Методики государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (утв. Приказом Росземкадастра от 20.03.2003 № П/49); Пункт 1.3 Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 23.06.2005 № 138).

[7] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17.03.2010 по делу № А21-4065/2009; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.09.2009 по делу № А33-4772/08; Решение Калининградского областного суда от 22.12.2009 № 3-82/09.

[8] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах» // СПС «Консультант Плюс».

[9] Изменения внесены Федеральным законом от 22 июля 2010 года № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[10] Данное определение в последующем было исключено Приказом Минэкономразвития России от 22.06.2015 № 388.