В соответствии со ст.ст. 374, 378.2, 390, 402 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) налоговой базой по налогу на имущество организаций, налогу на имущество физических лиц (далее именуемые совместно налогом на имущество), а также земельному налогу является кадастровая стоимость[1].

Чтобы определить характер этой стоимости, обратимся к ее понятию. В соответствии с абз. 8 ст. 3 Закона об оценочной деятельности под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения ГКО или в результате рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости либо определенная в случаях, предусмотренных статьей 24.19 указанного закона. Схожее по сути определение закреплено и в ст. 3 Закона о ГКО. Данное определение, хотя и не дает ответа на вопрос о том, что представляет собой кадастровая стоимость, тем не менее позволяет понять, что способы её установления весьма различны и они не ограничиваются проведением ГКО. Отличаются эти способы основанием, по которому возбуждается процедура установления кадастровой стоимости, собственно процедурой и органом, утверждающим размер кадастровой стоимости. Отразим эти отличия в сводной таблице 1.

Таблица 1

Отличия между способами установления кадастровой стоимости

Критерии

ГКО

Спор о КС

Ст. 24.19

Основание

Решение

исполнительного

органа

государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законодатель ством субъекта РФ - решение органа местного самоуправления (Заказчик работ по ГКО).

Заявление о

пересмотре

результатов

определения

кадастровой

стоимости.

Кадастровый учет ранее не учтенных объектов недвижимости.

Включение в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенном объекте недвижимости.

Внесение в государственный кадастр недвижимости соответствующих сведений при изменении качественных и (или)

количественных характеристик объектов недвижимости, влекущем за собой изменение их

Критерии

ГКО

Спор о КС

Ст. 24.19

кадастровой

стоимости.

Процедура

Статьи 24.12 - 24.17 Закона об оценочной деятельности

Статья 24.18 Закона об оценочной деятельности, глава 25 Кодекса администраивного судопроизводства РФ.

Статья 24.19 Закона об оценочной деятельности и подзаконные акты.

Орган,

утверждающи й размер кадастровой стоимости

Заказчик работ по ГКО

Суд или Комиссия по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, или Заказчик работ по ГКО (если использовались недостоверные сведения).

Кадастровая палата

Правила расчета кадастровой стоимости в ходе ГКО установлены ФСО № 4, Методическими указаниями о ГКО (утв. Приказом Минэкономразвития России от 07.06.2016 № 358), а также многочисленными методическими рекомендациями и иными указаниями[2]. В соответствии с ФСО № 4 кадастровая стоимость

рассчитывается с применением методов массовой оценки, путем выделения ценообразующих факторов, группировки объектов оценки по однородным признакам и построения модели оценки. В методических рекомендациях и указаниях обычно содержатся специальные правила группировки отдельных объектов оценки[3], а также правила определения кадастровой стоимости объектов оценки внутри одной группы. В то же время и указанные правила не позволяют однозначно заключить, какую же стоимость надлежит определять оценщикам в качестве кадастровой в ходе ГКО: рыночную, инвестиционную,

инвентаризационную, или какую-то иную, совершенно особую стоимость.

Ранее приведенное нами определение, содержавшееся в п. 3 ФСО № 4, ныне заменено выборочным описанием особенностей кадастровой стоимости. В соответствии с ним «кадастровая стоимость объекта недвижимости определяется для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе для целей налогообложения, на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости, без учета иных, кроме права собственности, имущественных прав на данный объект недвижимости».

Из указанного положения можно заключить, что, с одной стороны, кадастровая стоимость определяется в ходе ГКО на основании рыночных показателей. Это сближает ее с категорией рыночной стоимости. С другой стороны, само изменение п. 3 ФСО № 4, а также утверждение ФСО № 2 в новой редакции, не содержащей положения, аналогичного п. 10 ФСО №2 2, утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 20.07.2007 № 255[4], свидетельствует о том, что Минэкономразвития РФ последовательно «выкорчевал» из своих актов те нормы, которые могли бы свидетельствовать в пользу признания кадастровой стоимости рыночной. Пусть и определенной специфическим методом, но сущностно с ней единой в том смысле, что она соответствует понятию рыночной стоимости, зафиксированному в абз. 3 ст. 3 Закона об оценочной деятельности. Теперь по мысли Минэкономразвития РФ кадастровая видимость, видимо, уже не должна отождествляться с рыночной стоимостью.

Тем не менее согласно п. 1.2 Методический указаний о ГКО, утвержденных 07 июня 2016 года кадастровая стоимость представляет собой наиболее вероятную цену объекта недвижимости, по которой он может быть приобретен исходя из возможности продолжения фактического вида его использования независимо от ограничений на распоряжение этим объектом. Данное определение содержит очевидные параллели с рыночной стоимостью, и в то же время включает указание на отдельные признаки, отличающие кадастровую стоимость от рыночной.

Также и некоторые исследователи настаивают на необходимости разделения кадастровой и рыночной стоимости ввиду «различных целей оценки (предмет), равно как и различий в объектах оценки, а также различных требований к исходной информации и применяемым подходам и методам для оценки конкретных объектов»[5].

Если более детально проанализировать подзаконные правила определения кадастровой стоимости, то мы действительно обнаружим, что их применение приводит к получению стоимости, отличной от обычно понимаемой рыночной стоимости.

В соответствии с п. 10 ФСО № 4 и п. 1.15 Методических указаний о ГКО при расчете кадастровой стоимости в ходе ГКО во внимание не принимаются ограничения (обременения) объекта недвижимости, за исключением ограничений (обременений), установленных в публично-правовых интересах. Наличие ипотеки, права аренды, ареста, запрещения и т.п. способно повлиять на размер рыночной стоимости, но не будет учтено, если речь идет об установлении кадастровой стоимости. Заметим, что в силу ранее действовавшей редакции п. 10 ФСО № 4 ограничения (обременения) не учитывались только в случае отсутствия у оценщика информации о таких ограничениях (обременениях). Внесенное

Минэкономразвития РФ изменение поменяло принципы установления кадастровой стоимости и оказало влияние, в том числе, на размер налогов, рассчитываемых исходя из кадастровой стоимости.

В результате, хотя кадастровая стоимость определяется на основании рыночных показателей, она отличается от обычной рыночной стоимости.

Однако если кадастровая стоимость не является рыночной, то остается открытым вопрос о том, что она из себя представляет. Возможно, следует поставить точку на том, что кадастровая стоимость - это стоимость, рассчитываемая в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности (далее - Минэкономразвития РФ). С другой стороны, законодательство предусматривает широкий спектр случаев ее применения. Так в зависимости от размера кадастровой стоимости помимо налоговой базы могут определяться, в частности:

- Размер арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной собственности - п. 3 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582), п. 3 ст. 39 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

Цена выкупа земельных участков, находящихся в публичной собственности - п. 3 ст. 39.4 ЗК РФ и др.

Начальная цена предмета аукциона по продаже или аренде земельного участка - п.п. 12,14 ст. 39.11 ЗК РФ.

Размер платы за сервитут - п. 10 ст. 32.1 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», п. 19 ст. 32 Федеральный закон от 07.06.2013 № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

Размер платы за снятие запрета на строительство и реконструкцию на земельном участке - п. 3 ст. 2 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Размер административного штрафа по отдельным составам - п. 10 ч 1 ст. 3.5 КоАП РФ.

Величина государственной пошлины за совершение нотариальных действий - ст. 333.25 Налогового кодекса РФ.

Можно предположить, что именно случаи применения кадастровой стоимости должны давать основу для ее содержательного наполнения и ограничения произвольного усмотрения Минэкономразвития РФ в регулировании кадастровой стоимости.

Мы только что упомянули изменчивость подхода Минэкономразвития РФ в решении вопроса об учете ограничений при расчете кадастровой стоимости. Но допустима ли здесь вообще дискреция со стороны органа исполнительной власти? Например, в той мере, в которой кадастровая стоимость применяется для определения выкупной цены объекта недвижимости (п. 3 ст. 39.4 ЗК РФ и пр.), видимо, ограничения должны учитываться, если они сохраняются при переходе права собственности. Иначе выкупная цена окажется экономически необоснованной. С другой стороны, если кадастровая стоимость используется для определения налоговой базы (ст. 390 НК РФ и пр.), то ограничения учитываться не должны, если только они не возникли помимо воли собственника, поскольку иное привело бы к возможности произвольного манипулирования величиной налоговой базы. В зависимости от того, как следует понимать кадастровую стоимость, различно будут решаться и связанные с ней практические проблемы.

Таким образом, многообразие сфер применения кадастровой стоимости ставит проблему ее истоков. Согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» (далее - Постановление Пленума № 28) кадастровая стоимость «устанавливается для целей налогообложения и в иных, предусмотренных федеральными законами случаях». Такая формулировка создает ощущение, что истоки кадастровой стоимости равнозначны, то есть она является, например, налогооблагаемой стоимостью в той же мере, что и выкупной. В этом аспекте, возможно, она сочетает в себе несколько начал и выступает неким гибридом, введенным законодателем в сугубо утилитарных целях и рассчитываемым по строго установленным правилам. Тогда следует отказаться от поисков глубинного смысла там, где его нет, и заключить, что концептуальные основы кадастровой стоимости если и есть, то исчерпываются правилами ее расчета. Или же случаи применения кадастровой стоимости находятся в ином сочетании друг с другом, возможно, некоторые из них имеют приоритетное значение для понимания кадастровой стоимости, или же их значение должно дифференцироваться по сфере отношений, в которых применяется кадастровая стоимость, и следует различать кадастровую стоимость для целей налогообложения, для целей расчета арендной платы и пр.

Пока с учетом всего сказанного можно заключить, что налогообложение недвижимости в РФ основывается на стоимостном подходе, при котором в качестве налогооблагаемой стоимости признается кадастровая стоимость объектов недвижимости. При этом на законодательном уровне отсутствует содержательное определение кадастровой стоимости, а правила ее расчета, установленные в подзаконных актах, с одной стороны показывают ее связь с рыночной, а с другой - обособляют от категории рыночной стоимости отдельными особенностями. Кроме того, сами правила подвержены изменениям, влияющим на понимание кадастровой стоимости, а цели ее применения весьма различны. В этих условиях, пытаясь дать определение кадастровой стоимости, мы можем сказать, что это стоимость, внесенная в государственный кадастр недвижимости. Достоверно заключить о ней что-то пока еще невозможно.

Чтобы с этим разобраться, нам нужно провести полноценное исследование, которое и составляет цель настоящей работы.

Мы начнем с анализа правового режима земельного участка и возведенных на нем построек, попытаемся определить, что представляет собой их стоимость, обособленная друг от друга, и выделим юридические факторы формирования этой стоимости.

После этого мы рассмотрим механизмы установления и корректировки стоимости объектов недвижимости, зададимся вопросом о том, в чем состоит функция суда по спорам о результатах определения стоимости объекта оценки.

Исследуем экономическое основание налогов на недвижимость и то, как оно влияет на расчет кадастровой стоимости, а также обсудим, допустимо ли подзаконное регулирование правил ее расчета.

И в заключение изучим вопрос о природе актов об утверждении кадастровой стоимости и выявим содержание требования экономической обоснованности кадастровой стоимости.

Кроме того, в контексте каждой главы мы будем касаться процессуальных вопросов, не выделяя их отдельно.

[1] С учетом целей нашего исследования здесь и далее, говоря о налогах на недвижимость, мы рассматриваем их только в той части, в которой налоговой базой для исчисления налогов выступает кадастровая стоимость.

[2] Распоряжение Минимущества РФ от 06.03.2002 № 568-р «Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков»; Приказ Росземкадастра от 26.08.2002 № П/307 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений»; Приказ Росземкадастра от 20.03.2003 № П/49 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель промышленности и иного специального назначения»; Приказ Минэкономразвития РФ от 14.05.2005 № 99 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда»; Приказ Минэкономразвития РФ от 23.06.2005 № 138 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов»; Приказ Минэкономразвития РФ от 04.07.2005 № 145 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения»; Приказ Минэкономразвития РФ от 12.08.2006 № 222 «Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка»; Приказ Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 № 39 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов»; Приказ Минэкономразвития РФ от 20.09.2010 № 445 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения».

[3] Например, земли сельскохозяйственного назначения разделяются на земли, занятые водными объектами и используемые для предпринимательской деятельности, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, земли, на которых располагаются леса, и др. (Приказ Минэкономразвития РФ от 20.09.2010 № 445

«Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения»).

[4] Согласно п. 10 ФСО № 2 ныне утратившего силу «при определении кадастровой стоимости объекта оценки определяется методами массовой оценки или индивидуально для конкретного объекта недвижимости рыночная стоимость, установленная и утвержденная в соответствии с законодательством, регулирующим проведение кадастровой оценки». Здесь обращает на себя внимание определение кадастровой стоимости через категорию рыночной.

[5] Волович Н.В., Турова Е.Ю. К вопросу о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости земельных участков. Часть 1 // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 5. С. 6 - 18.