В соответствии со ст. 24.17 Закона об оценочной деятельности (ст. 15 Закона о ГКО) по итогам проведения работ по ГКО заказчик работ (исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления) принимает акт об утверждении результатов определения кадастровой стоимости (далее - АУРОКС), в котором содержится кадастровая стоимость и удельные показатели кадастровой стоимости объектов недвижимости для кадастрового квартала, населенного пункта, муниципального района, городского округа и субъекта РФ.

Вопрос о характере АУРОКС был какое-то время предметом спора. До принятия постановления Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 по делу № А27- 4849/2010 практика оспаривания кадастровой стоимости земельных участков шла, в частности, по пути подачи заявлений об оспаривании самого АУРОКС. Поэтому вопрос о том, является ли указанный акт нормативным или ненормативным, приобретал существенное значение, поскольку от его решения зависел порядок оспаривания.

В декабре 2007 года данная проблема рассматривалась на научном консультативном совете при ВАС РФ, который в целом пришел к выводу о нормативном характере АУРОКС, однако посчитал необходимым проведение дифференциации категорий дел в зависимости от характера спора: либо о признании нормативного акта противоречащим закону, либо «об отнесении того или иного земельного участка к разряду, установленному правовым актом»[1]. Позднее вывод о нормативном характере был подтвержден Постановлением Президиума ВАС РФ от 25.03.2008 по делу № А72-7891/06-4/432. Высший суд указал, что постановление, которым утверждены результаты кадастровой оценки земель поселений, «принято уполномоченным органом государственной власти, официально опубликовано, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, что дает основания для его оценки в качестве нормативного правового акта». К аналогичному выводу пришел и Верховный Суд РФ[2]. Конституционной Суд РФ, детально не анализируя данную проблему, также исходит из нормативного характера акта об утверждении кадастровой стоимости[3]. На настоящий момент в научной литературе тезис о нормативном характере указанного акта по большей части не оспаривается.

Однако, на первый взгляд, кадастровая стоимость объекта недвижимости затрагивает права лишь одного конкретного лица - правообладателя этого объекта, что заставляет усомниться в ее нормативном характере. Поэтому следует более детально разобраться в том, почему акт об утверждении кадастровой стоимости относится к числу нормативно-правовых актов.

В соответствии с позицией высших судов содержательным признаком нормативно-правового акта служит наличие в нем правовых норм (правил поведения), рассчитанных на неоднократное применение и влекущих юридические последствия для неопределенного круга лиц[4]. Проанализируем содержание АУРОКС.

До изменений, внесенных в главу III.1 Закона об оценочной деятельности, действовавшее нормативное регулирование не давало четкого ответа на вопрос о том, «что считать надлежащим результатом ГКОЗ (государственной кадастровой оценки земель - прим. В.А. Савиных) для нормативного утверждения - удельный показатель кадастровой стоимости земель или кадастровую стоимость конкретных земельных участков»[5]. Согласно позиции, выработанной Верховным Судом РФ, достаточно утверждения среднего уровня кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) и кадастровым кварталам, а не значений кадастровой стоимости конкретных земельных участков[6]. Также и ВАС РФ счел, что утверждение стоимости одного квадратного метра для земельных участков, находящихся в соответствующем кадастровом квартале, в зависимости от вида разрешенного пользования, отвечает требованиям пункта 2 статьи 66 ЗК РФ[7].

Таким образом, АУРОКС мог и не содержать самих значений кадастровой стоимости, а включал лишь удельные показатели кадастровой стоимости за один квадратный метр по кадастровым кварталам и видам разрешенного использования, на основании которых орган кадастрового учета рассчитывал итоговые значения кадастровой стоимости, вносимые в кадастр (путем умножения удельного показателя на площадь участка). Утвержденные удельные показатели служат основой для определения кадастровой стоимости всех земельных участков, находящихся в соответствующем кадастровом квартале, и имеющих соответствующий вид разрешенного использования, то есть они рассчитаны на неоднократное применение и влекут юридические последствия для неопределенного круга лиц. Соответственно АУРОКС обоснованно был отнесен высшими судами к числу нормативно-правовых актов. Правообладатель, оспаривая такой акт в части удельного показателя, примененного к его участку, неизбежно затрагивает права прочих лиц, участки которых находятся в том же кадастровом квартале и относятся к той же группе видов разрешенного использования. Поэтому оспаривание должно было осуществляться по правилам главы 24 ГПК РФ.

В то же время в некоторых субъектах РФ помимо удельных показателей утверждаются и значения кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости[8]. Причем производный характер могут иметь не утвержденные значения кадастровой стоимости, а утвержденные удельные показатели. Так, утвержденный средний удельный показатель по кадастровым кварталам может рассчитываться как соотношение между суммой утвержденных кадастровых стоимостей объектов недвижимости, находящихся в этом квартале, и суммой площадей этих объектов недвижимости[9].

На настоящий момент ст. 24.17 Закона об оценочной деятельности установлено, что утверждению подлежат как удельные показатели кадастровой стоимости объектов недвижимости для кадастрового квартала, населенного пункта, муниципального района, городского округа, субъекта Российской Федерации, так и значения кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости. Закон о ГКО вовсе не упоминает удельные показатели, указывают, что утверждению подлежат результаты определения кадастровой стоимости (ст. 15 Закона о ГКО).

Вопрос о соотношении между удельными показателями и значениями кадастровой стоимости по-прежнему прямо не урегулирован; выступают ли удельные показатели основой для расчета кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости в границах кадастровых кварталов, или же данные о кадастровой стоимости отдельных объектов в сумме служат материалом для определения удельных показателей кадастровой стоимости по кадастровым кварталам, населенным пунктам и т.д. Однако ввиду перечисления удельных показателей кадастровой стоимости для кадастровых кварталов в одном ряду с аналогичными показателями для населенного пункта, муниципального района, городского округа, субъекта Российской Федерации, которые очевидно не могут применяться для расчета кадастровой стоимости отдельных объектов недвижимости (на этапе проведения ГКО), можно выдвинуть предположение, что законодатель всем удельным показателям придавал идентичное правовое значение основы для определения кадастровой стоимости в случаях, когда такая необходимость возникает после даты проведения очередной ГКО (ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности). Кроме того, содержание пп. «и» п. 4 Требований к отчету об определении кадастровой стоимости (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 29.07.2011 № 382) позволяет сделать вывод, что удельные показатели кадастровой стоимости в разрезе кадастровых кварталов, населенных пунктов, муниципальных районов и городских округов, субъекта Российской Федерации определяются как средние арифметические взвешенные по площади объектов оценки. Иными словами, именно удельные показатели носят производный характер и рассчитываются как соотношение между суммой утвержденных кадастровых стоимостей объектов недвижимости, находящихся на соответствующей территории, и суммой площадей этих объектов недвижимости. Хотя следует отметить, что п. 6.2.3 Методических указаний о ГКО регулирует частный случай, когда именно кадастровая стоимость определяется на основании удельных показателей, что связано с недостатком информации об объекте оценки.

Итак, мы установили, что содержание актов об утверждении результатов определения кадастровой стоимости может отличаться и в настоящий момент такие акты в обязательном порядке должны включать сведения о значениях кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости, а не только удельные показатели по кадастровым кварталам. Тогда изменится ли сделанный ранее вывод о нормативно-правовом характере АУРОКС?

Не вызывает сомнений, что утверждаемые удельные показатели кадастровой стоимости обладают признаками нормативности, поскольку являются структурным элементов правовых норм, устанавливающих порядок определения кадастровой стоимости объектов недвижимости после проведения ГКО (ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности), то есть они влекут правовые последствия для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Поэтому положения об утверждении удельных показателей могут быть признаны нормативными.

Но являются ли таковыми положения об утверждении значений кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости? Иными словами, может ли кадастровая стоимость претендовать на роль правовой нормы? Будучи не более чем числовым показателем, кадастровая стоимость, сама по себе, не может быть признана правилом поведения, поскольку не описывает дозволенной, запрещенной или предписанной модели поведения. Однако потенциально она может быть квалифицирована в качестве составного элемента правовых норм, регулирующих отношения, связанные, например, с определением налоговой базы по налогу на имущество организаций, или расчетом размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной собственности и т.д. Поэтому следует оценить кадастровую стоимость как составной элемент нормативного регулирования, что возвращает нас к обозначенной в самом начале проблеме перечня лиц, выступающих адресатами действия кадастровой стоимости.

Правовые последствия утверждения значения кадастровой стоимости для конкретного объекта недвижимости претерпевает собственник этого объекта, то есть вполне определенное лицо[10]. Тот факт, что актом органа субъекта РФ утверждаются значения кадастровой стоимости в отношении множества объектов, не меняет индивидуально-правовой направленности каждого из этих значений в отдельности и не придает им качественно иного характера. Можно выдвинуть предположение, что кадастровая стоимость влечет правовые последствия для неопределенного круга лиц, поскольку будет применяться и при смене правообладателя объекта недвижимости, в том числе, при умножении фигур правообладателей в случае возникновения долевой собственности. Однако пристальнее взглянув на кадастровую стоимость мы увидим, что сфера ее действия, условно говоря, не выходит за границы объекта недвижимости; кадастровая стоимость относится к той совокупности условий, указанных в государственном кадастре недвижимости, на которой возможно обладание этим индивидуальным объектом. Кадастровая стоимость выступает одним из факторов, определяющих правовой режим конкретного объекта недвижимости, наряду с видом разрешенного использования или целевым назначением, и затрагивает в первую очередь плату за обладание таким объектом. Этот правовой режим действует в отношении любого правообладателя, но только данного индивидуального объекта недвижимости, и не имеет своими адресатами третьих лиц. Поэтому акт об установлении кадастровой стоимости не влечет правовых последствий для неопределенного круга лиц, но изменяет правовой режим отдельного объекта недвижимости, который будет действовать в отношении любого обладателя этим объектом. Если быть более точным, то акт об утверждении кадастровой стоимости создает правовые последствия в виде изменения правового режима объекта недвижимости для конкретных лиц, выступающих обладателями соответствующего объекта недвижимости в момент утверждения акта, однако все последующие обладатели приобретают объект недвижимости с уже установленным правовым режимом.

Тогда, возможно, неопределенный круг лиц, ощущающих правовой эффект от утверждения кадастровой стоимости, можно было бы усмотреть в населении муниципального образования и субъекта РФ, где находится объект недвижимости, поскольку размер кадастровой стоимости влияет на размер налоговых поступлений в бюджеты этих публично-правовых образований (ст.ст. 56, 61 - 61.5 Бюджетного кодекса РФ) и в конечном итоге отражается на качестве предоставляемых населению публичных услуг7 Однако и с этим предположением нельзя согласиться. Интересы граждан, а также экономические интересы самих муниципальных образований и субъектов РФ, несомненно, затрагиваются в связи с утверждением кадастровой стоимости, но они не претерпевают правовых последствий этого утверждения, а потому не могут быть отнесены к числу адресатов «действия» кадастровой стоимости.

Таким образом, сама кадастровая стоимость объектов недвижимости не обладает признаками нормативности, а положения, которыми утверждаются ее значения относятся к числу индивидуально-правовых. Дополнительный аргумент в пользу этого вывода можно обнаружить в свете того, что значения кадастровой стоимости устанавливаются не только актом исполнительного органа субъекта РФ, но и актом Кадастровой палаты в случаях, предусмотренных ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности, бюджетным учреждением в соответствии со ст. 16 Закона о ГКО, решением Комиссии о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости и даже решением суда в случае определения в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости. Признание за кадастровой стоимостью нормативного характера приведет к выводу о наличии нормотворческих полномочий у приведенных органов, что было бы неправильным. Кроме того, в соответствии с позицией судей Верховного Суда оспаривание величины кадастровой стоимости, определенной решением органа кадастрового учета, могло осуществляться в порядке главы 24 АПК РФ[11], что подтверждает ненормативный характер значений кадастровой стоимости.

С учетом сказанного АУРОКС включает в себя положения как нормативного характера (в части утверждения удельных показателей кадастровой стоимости), так и ненормативного характера (в части утверждения значений кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости)[12], поэтому вопрос о порядке его оспаривания, если он встанет сейчас, должен решаться дифференцированно[13].

[1] Хотько А.В. Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель. М.: РИОР, 2010. 282 с. // СПС «Консультант Плюс».

[2] Вопрос 7 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ от 28 мая 2008 г. «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 8.

[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 02.07.2013 № 17-П «Соответственно, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении кадастровой стоимости земельных участков в той части, в какой они во взаимосвязи с нормами статей 390 и пункта 1 статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации порождают правовые последствия для граждан и их объединений как налогоплательщиков, действуют во времени в том порядке, какой определен федеральным законодателем для вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах в Налоговом кодексе Российской Федерации».

[4] Пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

[5] Граф Л.В. Установление кадастровой стоимости земель населенных пунктов: проблемы нормативно-правового регулирования // Вестник Омского ун-та. Сер. Право. 2010. № 2. С. 107 - 113; Хотько А.В. Оспаривание результатов кадастровой оценки земель: правовые позиции высших судов России // Российский юридический журнал. 2012. № 1. С. 141 - 154.

[6] Определение Верховного Суда РФ от 23.05.2007 № 14-Г07-5; Определение Верховного Суда РФ от 16.09.2009 № 33-Г09-12; Определение Верховного Суда РФ от 17.02.2010 № 67-Г09-22.

[7] Постановление Президиума ВАС РФ от 21.09.2010 по делу № А46-9432/2009.

[8] См., например, Приказ Министерства имущественных отношений Омской области от 20.11.2013 № 53-п «Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения Омской области».

[9] См., например, Приказ Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 17.11.2014 № 390 «Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости помещений площадью более 3000 кв. м и зданий на территории Санкт-Петербурга», Приказ Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт- Петербурга от 17.10.2013 № 365 «Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости земельных участков в Санкт-Петербурге».

[10] Также в зависимости от обстоятельств размер кадастровой стоимости может влечь юридические последствия для арендатора участка, если регулируемый размер арендной платы поставлен в зависимость от кадастровой стоимости, для лица, претендующего на выкуп участка, если стоимость выкупа привязана к размеру кадастровой стоимости.

[11] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда РФ от 27.02.2015 по делу № А41- 28120/2013.

[12] К аналогичному выводу ранее приходили и другие исследователи, см. Болдырев В.А. Оценка актов публичной власти и размера кадастровой стоимости земельных участков в судебной практике // Российская юстиция. 2011. № 2. С. 64 - 67.

[13] Согласно п. 3.5 Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» в случае, если оспаривается акт, который включает в себя положения как нормативного, так и ненормативного (индивидуального) характера, то арбитражный суд вправе в силу части 3 статьи 130 АПК РФ выделить требования об оспаривании такого акта в части положений ненормативного (индивидуального) характера в отдельное производство и рассмотреть их в порядке главы 24 АПК РФ, если признает раздельное рассмотрение требований соответствующим целям эффективного правосудия.