Итоговые значения кадастровой стоимости рассчитываются в ходе ГКО, этапы которой были описаны в параграфе 1 главы 1 и урегулированы главой III.1 Закона об оценочной деятельности, а также Законом о ГКО. В аспекте того, о чем мы будем говорить далее, процедуры ГКО, урегулированные Законом об оценочной деятельности и Законом о ГКО принципиально схожи. Поэтому для простоты и актуальности изложения мы будем опираться на Закон о ГКО.

В процессе ГКО нас интересует то, что значения кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости и удельные показатели в разрезе соответствующих территорий рассчитываются специализированным бюджетным учреждением. Его отчет проверяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав (Росреестр РФ). После этого орган исполнительной власти субъекта принимает акт об утверждении содержащихся в отчете результатов определения кадастровой стоимости. далее эти сведения вносятся в Единый государственный реестр недвижимости.

С учетом сказанного лицом, определяющим кадастровую стоимость, выступает бюджетное учреждение. Орган исполнительной власти субъекта РФ лишь утверждает те значения, которые указаны в отчете. Данный орган не имеет процедурных механизмов, которые позволили бы проверить достоверность отчета: он не может провести повторную оценку, даже если у него в штате есть компетентные служащие, или инициировать повторную проверку кадастровой стоимости силами уполномоченного органа[1], закон не дает ему на это право.

Достаточным механизмом контроля за достоверностью определенных значений кадастровой стоимости законом признается текущий и итоговый контроль со стороны Росреестра РФ.

Таким образом, по смыслу Закона ГКО значения кадастровой стоимости, указанные бюджетным учреждением в отчете, являются обязательными для органа исполнительной власти субъекта. Он не вправе изменить определенную в отчете кадастровую стоимость, с которой он не согласен. Более того, установление в ст. 15 Закона о ГКО предельного срока для принятия АУРОКС, может указывать на то, что утверждение результатов определения кадастровой стоимости, представленных бюджетным учреждением, является обязательным для уполномоченного органа субъекта РФ. Однако такой подход предполагает, что действия уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ лишаются правотворческого начала. Он уже не творит право, поскольку не имеет свободы усмотрения, необходимой для правотворческой деятельности, а реализуется обязанность, возложенную на него федеральным законодателем. Именно поэтому мы полагаем, что подобное толкование ст. 15 Закона о ГКО все же ошибочно и орган исполнительной власти субъекта РФ сохраняет возможность не утверждать предложенные результаты определения кадастровой стоимости, инициировав новую кадастровую оценку.

Тем не менее, поскольку речь идет об утверждении экономических показателей стоимости, свобода усмотрения данного органа, действительно, весьма ограничена. Может ли орган, получив отчет, изменить значения кадастровой стоимости нескольких объектов недвижимости, которые показались ему заниженными или завышенными, и утвердить результаты определения кадастровой стоимости с учетом этих изменений? Конечно нет. Такие значения будут экономически необоснованы, поскольку они рассчитаны произвольно, а не в установленной законом процедуре. Уполномоченный орган вправе утвердить лишь те значения кадастровой стоимости, которые определены бюджетным учреждением в соответствии с Законом о ГКО. Таким образом, АУРОКС является актом, санкционирующим результаты оценки[2], поэтому можно выдвинуть предположение, что условием его законности и обоснованности выступает экономическая обоснованность результатов определения кадастровой стоимости.

Подтверждением этого предположения служит то, что в Законе о ГКО принцип экономической обоснованности результатов определения кадастровой стоимости получил прямое закрепление (ст. 4). Данный принцип не назван в Законе об оценочной деятельности, но это не позволяет утверждать, что в соответствии с данным законом кадастровая стоимость может быть экономически

необоснованной. Уже одно то, что мы говорим о стоимости, определяемой на основе рыночной информации (п. 3 ФСО № 4), означает, что она должна быть экономически обоснована.

С учетом того, что значения кадастровой стоимости прямо влияют на права частных лиц, принцип экономической обоснованности нельзя назвать лишь идеологическим пожеланием к участникам системы ГКО. Он образует нормативное требование экономической обоснованности, предъявляемое к результатам определения кадастровой стоимости. И формирует дополнительное условие законности и обоснованности АУРОКС, как акта, санкционирующего результаты оценки. С другой стороны, неопределенным остается содержание данного требования, однако этого вопроса мы коснемся далее.

С необходимостью оценки экономической обоснованности суды столкнулись при оспаривании тарифов, в частности в сфере электроэнергетики. Позволим себе сделать небольшое отступление в эту область, дабы осветить сам феномен экономической обоснованности правового акта.

Согласно позиции, выраженной Президиумом ВАС РФ, суд не вправе уклониться от установления соответствия оспариваемого тарифа требованию экономической обоснованности затрат организаций на производство, передачу и

сбыт электрической энергии, поскольку п. 2 ст. 23 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике) данное требование установлено в качестве обязательного[3].

В более общей форме этот подход зафиксирован в п. 6.3 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», согласно которому, если нормативный правовой акт большей юридической силы, на соответствие которому проверяется оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельное положение, содержит требование экономической обоснованности оспариваемого акта либо иные требования к основаниям его принятия, арбитражный суд осуществляет проверку соответствия оспариваемого акта или его отдельных положений в том числе названным требованиям. Тем не менее практически единственной областью, где прямо исследуются вопросы экономической обоснованности правовых актов, остается судебная практика об оспаривании тарифов[4].

Важнейшее место при расчете тарифов занимает категория необходимой валовой выручки (далее - НВВ), представляющей собой «экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования»[5]. В общем виде, чем выше размер НВВ конкретной организации, тем выше тариф, поскольку этой организации требуется больше средств для осуществления регулируемой деятельности, и наоборот. В результате организации оказываются экономически заинтересованы в завышении НВВ. Поэтому в состав расходов, учитываемых при ее расчете, включаются лишь экономически обоснованные затраты, что выражается в одноименном принципе. При этом, «определяя экономическую обоснованность заявленных расходов, регулирующий орган должен исходить из обстоятельств, свидетельствующих о намерениях субъекта, осуществляющего регулируемую деятельность, получить экономический эффект, учитывая, что экономическая обоснованность расходов связана, прежде всего, с их оправданностью - необходимостью их осуществления в целях реальной экономической деятельности, направленной на получение дохода»[6].

Так, прокурором было оспорено постановление Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края об утверждении тарифов в связи с включением в состав расходов затрат на рекламу, ввиду того, что ресурсоснабжающая организация является субъектом монополистической деятельности на рынке купли-продажи электроэнергии и потому ее затраты на рекламу не могут быть признаны экономически обоснованными, то есть необходимыми для осуществления регулируемой деятельности. В ходе рассмотрения дела было установлено, что заявляемые затраты в основном связаны с услугами по «информационному обеспечению населения (разъяснение порядка начисления ОДН, участие в телевизионных передачах, радиопередачах, побуждение к погашению задолженности по электрической энергии и т.д.)». При таких обстоятельствах суд посчитал, что наличие у ресурсоснабжающей организации доминирующего положения на рынке не исключает экономической обоснованности расходов на рекламно-информационные услуги[7]. Аналогичные споры могут возникать по поводу экономической обоснованности расходов на закупку топлива[8], на оплату труда и информационное обслуживание[9], на аренду объектов электросетевого хозяйства[10], расходов по передаче электрической энергии[11], или же по поводу экономической обоснованности минимальной балансовой прибыли[12].

Поскольку тариф рассчитывается на основании общего объема затрат поставщиков электрической энергии, которые должны отвечать требованию экономической обоснованности, то в этом смысле и сам тариф должен быть экономически обоснованным. Таким образом, экономически обоснованный тариф, в первом приближении - это тот тариф, при расчете которого учитывались только экономически обоснованные расходы. В то же время Закон об электроэнергетике называет и иные принципы государственного регулирования цен (тарифов), к числу которых относятся:

определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли;

учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов);

учет соблюдения требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, в том числе требований о разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов, сокращению потерь энергетических ресурсов;

достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, обеспечивающий доступность электрической энергии при возврате капитала.

Каждый из этих принципов также является одним из слагаемых общего требования экономической обоснованности тарифа. Поэтому было бы неправильным сводить данное требование исключительно к экономической обоснованности затрат при расчете НВВ.

В чем же состоит экономическая обоснованность тарифа, как числовой величины? Говоря, что тариф должен быть экономически обоснованным, мы подразумеваем, что он должен, с одной стороны, обеспечить достаточную финансовую основу для эффективного осуществления хозяйственным субъектом тарифицируемой деятельности, а с другой - гарантировать доступность соответствующих услуг потребителям. Иными словами, должен достигаться баланс экономических интересов ресурсоснабжающих организаций и потребителей их услуг, который выделяется в качестве одного из основных принципов государственного регулирования цен[13]. Таким образом, экономически обоснованный тариф предстает числовым выражением указанного баланса.

В то же время, как проверить, обеспечивает ли конкретная величина тарифа соблюдение баланса экономических интересов? Имея в арсенале лишь общие условия экономической обоснованности, суду пришлось бы каждый раз анализировать, достаточен ли установленный размер тарифа для эффективного осуществления тарифицируемой деятельности и гарантирует ли он доступность соответствующих услуг для третьих лиц. Размытый характер этих критериев крайне затрудняет их применение к точной величине тарифа.

Тариф представляет собой стоимость услуг. Поэтому, проверяя экономическую обоснованность тарифа, суд проверяет экономическую обоснованность стоимости электрической энергии. Какая же цена может быть признана экономически обоснованной? На первый взгляд, конечно, рыночная цена. Однако тарифное регулирование вводится там, рыночные механизмы поиска равновесной стоимости не срабатывают, например, в связи с принципиальной ограниченностью предложения, как в случае с естественными монополиями.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 17.08.1995 №2 147-ФЗ «О естественных монополиях» естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства). Таким образом, в условиях естественной монополии отсутствует конкуренция, а появление альтернативного предложения приводит к росту себестоимости услуг и их цены для потребителей. В этой связи не представляется возможным говорить о существовании рыночной стоимости на услуги субъектов естественной монополии. В отсутствие альтернативных предложений и тарифного регулирования цена услуг определялась бы самим монополистом. Хотя такая цена складывается в результате функционирования свободного рынка, ее нельзя назвать экономически обоснованной, поскольку ее единственное основание - в произволе монополиста.

Как же тогда определить экономически обоснованную стоимость услуг субъекта естественной монополии? Как известно, основными подходами, используемыми при проведении оценки, являются сравнительный, доходный и затратный подходы (п. 11 Федерального стандарта оценки «Общие понятия оценки, подходы и требования к проведению оценки (ФСО № 1)»). Сравнительный и доходный подходы в данном случае не могут быть применены по только что обозначенным причинам, связанным с особенностями состояния естественной монополии. Значит остается затратный подход; для определения экономически обоснованной стоимости услуг необходимо рассчитать экономически обоснованные затраты субъекта естественной монополии на их оказание. Однако нельзя забывать и о том, что субъект естественной монополии остается участником предпринимательской деятельности, основная цель которой состоит в систематическом получении прибыли. Поэтому при расчете стоимости услуг также следует принять во внимание необходимость получения прибыли, но лишь в экономически обоснованных пределах. Кроме того, при расчете экономически обоснованной стоимости услуг правильным будет учесть и законодательное требование постепенного повышения эффективности и качества оказываемых услуг[14] при сохранении доступности данных услуг для потребителей. Могут применяться и иные требования, носящие сопутствующий характер: повышения экологической безопасности услуг, расширения применения энергосберегающих технологий и т.д. В итоге мы видим, что экономическая обоснованность тарифа воплощается в ранее упомянутых принципах расчета тарифов, которые, в свою очередь, находят свое нормативное выражение в утвержденных правилах расчета тарифов.

Проверяя экономическую обоснованность тарифа, суд проверяет, достигнута ли искомая цель тарифного регулирования, состоящая в обеспечении баланса экономических интересов ресурсоснабжающих организаций и потребителей их услуг. Мерилом достижения этой цели, в первую очередь, служит соблюдение установленных правил расчета тарифов, так, суд устанавливает, являются ли учтенные расходы экономически обоснованными, предоставлена ли поставщику электрической энергии возможность обоснования заявленных расходов[15], обеспечено ли получение прибыли[16] и т.п. Соблюдение установленных правил в предположении приводит к получению экономически обоснованного тарифа, однако принципиально и сами правила могут стать предметом проверки в аспекте того, достигается ли при их соблюдении искомый баланс экономических интересов ресурсоснабжающих организаций и потребителей их услуг[17].

Например, в соответствии с пп. 5 п. 28 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178) расходы на аренду определяются не по величине арендной платы, установленной договором, а исходя из величины амортизации и налога на имущество, относящихся к арендуемому имуществу. Объясняется это тем, что величина арендной платы, предусмотренная договором, не может быть отнесена к числу экономически обоснованных расходов, поскольку она включает доход арендодателя от сдачи имущества в аренду, в то время как возложение на конечных потребителей иных расходов, помимо тех, которые должен нести собственник на содержание и эксплуатацию своего имущества, недопустимо[18]. Поэтому если при расчете тарифа в состав НВВ будет включена вся арендная плата, предусмотренная договором, то это приведет к признанию величины тарифа экономически необоснованной, поскольку будет нарушен баланс экономических интересов ресурсоснабжающей организации и потребителей[19]. Подобный подход позволяет подтолкнуть ресурсоснабжающую организацию к снижению своих затрат на аренду, не перекладывая необоснованные расходы на потребителей услуг.

Таким образом, требование экономической обоснованности предполагает, что, принимая нормативно-правовой акт, уполномоченный орган обязан учитывать не только нормативное содержание актов большей юридической силы, но и общее требование экономической обоснованности регулирующего воздействия принимаемого акта. Само по себе принятое нормативное решение не может быть оценено на предмет его экономической обоснованности, это можно сделать только в преломлении к конкретной экономической ситуации, в свете того, будет ли достигать принятое нормативное решение те экономические цели, которые оно преследует. Безусловно, любой нормативно-правовой акт в той или иной степени оказывает влияние на экономические отношения, но лишь в некоторых случаях законодатель декларирует конкретные экономические цели принятия нормативноправового акта[20], и совсем изредка законодатель ставит достижение этой цели в качестве условия действительности принимаемого акта. Но когда это происходит, уполномоченный орган обязан оценивать экономический результат регулирующего воздействия и обеспечивать его соответствие установленным экономическим целям принятия акта.

Конкретное содержание требования экономической обоснованности определятся по тем экономическим целям, достижение которых необходимо в результате принятия правового акта, и соответственно зависит от характера принимаемого акта. Так, законодатель не раскрывал содержание требования экономической обоснованности тарифов, но оно может быть установлено по экономическим целям самого тарифного регулирования, состоящим в обеспечении справедливого баланса экономических интересов ресурсоснабжающих организаций и потребителей их услуг.

проверяя соблюдение требования экономической обоснованности, суд устанавливает, достигаются ли принятым нормативным решением преследуемые им экономические цели. При этом суд может использовать в помощь конкретные показатели достижения указанных экономических целей. Так, соблюдение правил расчета тарифов,

предположительно, приводит к достижению экономических целей тарифного регулирования.

Возвращаясь к проблемам кадастровой оценки, задумаемся, как требование экономической обоснованности проявляется в приложении к результатам определения кадастровой стоимости.

Что это такое - экономическая обоснованность кадастровой стоимости? С учетом того, какое заметное место в системе кадастровой оценки занимают споры о приведении кадастровой стоимости в соответствие с рыночной, можно предположить, что экономическая обоснованность как раз и выражается в требовании соответствия кадастровой стоимости рыночной. Не вызывает сомнений, что применяемые в ходе ГКО методы массовой оценки, не позволяющие учесть все индивидуальные признаки объектов недвижимости - это вынужденный шаг со стороны государства. Обусловлен он тем, что оценка всех объектов недвижимости в индивидуальном порядке, хотя и предпочтительна в аспекте итогового результата, но непропорционально дорога по сравнению общим объемом налоговых поступлений. Поэтому приводя кадастровую стоимость, определенную методами массовой оценки, к размеру индивидуальной рыночной стоимости по инициативе самого налогоплательщика, суд, конечно, обеспечивает ее экономическую обоснованность. А само право на индивидуальную корректировку кадастровой стоимости, предусмотренное ст. 248 КАС РФ, в этом смысле представляет собой способ защиты прав частных лиц на случай нарушения требования экономической обоснованности.

Но так ли это? Когда суд устанавливает рыночную стоимость, означает ли это, что одновременно он констатирует экономическую необоснованность утвержденной кадастровой стоимости? Как указывает Конституционный Суд РФ, «установление кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости, будучи законным способом уточнения одной из основных экономических характеристик указанного объекта недвижимости, в том числе в целях налогообложения, само по себе не опровергает предполагаемую достоверность ранее установленных результатов государственной кадастровой

908

оценки земель»[21].

Кадастровая стоимость является условной величиной и достоверность ей придает не соответствие некой эталонной или объективной величине стоимости объекта недвижимости. Как мы установили в главе 3, такой величины попросту не существует. Даже определяемая индивидуально рыночная стоимость одного и того же объекта недвижимости будет отличаться у разных оценщиков, поскольку представляет собой суждение каждого из них о стоимости объекта оценки[22], основанное на специальных познаниях и профессиональном опыте. Таким образом, отсутствует абсолютная величина рыночной стоимости, с которой можно было бы сравнить кадастровую и установить, соответствует она ей, или нет.

В этих условиях, вероятно, следует заключить, что достоверность кадастровой стоимости, равно как и самой рыночной стоимости, придает соблюдение установленных правил ее расчета. Как указывает Конституционный Суд «ее (кадастровой стоимости - прим. В.А. Савиных) достоверность обеспечивается законностью действий и профессиональной состоятельностью оценщика»[23]. Таким образом, установление судом нового экономически обоснованного размера кадастровой стоимости, соответствующего рыночной, тем не менее, не означает что кадастровая стоимость, утвержденная по результатам ГКО, является экономически необоснованной.

В этом смысле об экономической обоснованности кадастровой стоимости можно говорить только в контексте ее процедурной достоверности. Кадастровая стоимость экономически обоснована тогда, когда соблюдена процедура ее установления. Поэтому в упрек органу, утвердившему результаты кадастровой оценки, можно поставить только нарушение установленных требований к оценке. Сами же значения кадастровой стоимости не имеют значения; они могут быть любыми, если соблюдены установленные требования.

Однако, при таком подходе принцип экономической обоснованности теряет свое значение, поскольку он поглощается общим требованием законности оценки. У него не остается самостоятельного содержания, а его включение в Закон о ГКО попросту избыточно, так как процедурные правила кадастровой оценки и так остаются обязательными. Это веский повод усомниться в обоснованности данного подхода.

Зададимся вопросом, что если кадастровая стоимость хотя и определена в соответствии с установленными правилами, но превышает рыночную в несколько раз, будет ли она экономически обоснованной? Только что рассмотренный подход предполагает, что будет, поскольку соблюдены правила ГКО.

С другой стороны, в особом мнении к Определению Конституционного Суда РФ от 03.07.2014 № 1555-О К.В. Арановский отметил, что в подобной ситуации права частных лиц нарушаются, так как обязательства, определяемые на основании кадастровой стоимости, лишаются «справедливых экономических оснований»[24]. Иными словами, он допускает, что кадастровая стоимость может быть установлена по всем правилам, оставаясь при этом экономически необоснованной.

Нет оснований полагать, будто насколько бы ни отличалась кадастровая стоимость от рыночной, сколь бы отдаленной она ни была от реальных цен по сделкам с недвижимостью, она все равно будет экономически обоснованной только потому, что при ее расчетах методами массовой оценки не было допущено формальных ошибок. Кадастровая стоимость служит базой для расчета налогов. Поэтому кадастровая оценка должна приводить не просто к процедурно достоверным результатам, но к тем, которые обеспечивают экономически обоснованное налогообложение недвижимости. Экономическая обоснованность расширяет границы требований к кадастровой стоимости, перешагивая через общее требование законности процедуры в сферу достижения экономических целей, лежащих в основе правового регулирования кадастровой оценки.

Однако есть ли основания считать, что эти экономические цели лежат именно в сфере сопоставления кадастровой стоимости с рыночной? Как мы уже отмечали, законодательство о ГКО не содержит требования соответствия кадастровой стоимости рыночной. А налогообложение недвижимости было экономически обоснованным и тогда, когда налоговая база определялась по инвентаризационной или нормативной стоимости объекта недвижимости. Значит сам по себе принцип экономической обоснованности налогообложения не предполагает, что база по налогам на недвижимость может быть только рыночной или только инвентаризационной стоимостью, а с учетом рассмотренных ранее нестоимостных подходов - и вообще только стоимостью. И пока не будет прямой нормы закона, связывающей кадастровую стоимость с рыночной, нет оснований искать и содержание требования экономической обоснованности в их взаимосвязи?

Однако даже там, где законодатель прямо не декларирует экономическую цель правового регулирования, она может быть выявлена путем анализа правовых актов, если они несут на себе отпечаток данной цели, которую имел в виду законодатель при их принятии.

Обратимся к тем выводам, к которым мы пришли в параграфе 2 главы 4 - вся система ГКО строится государством так, чтобы получить кадастровую стоимость, соответствующую уровню рыночной. Это отражается и в отборе рыночной информации для кадастровой оценки (п. 3 ФСО № 4), и применяемых классических рыночных подходах к оценке: доходного, сравнительного и затратного (п. 1.3

Методических указаний о ГКО), использовании кадастровой стоимости в качестве ограниченного аналога рыночной стоимости в смежных сферах (п. 3ст. 39,4 п. 12 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ, ч. 5 ст. 217.1 НК РФ и др.), а также в праве на пересмотр кадастровой стоимости при установлении рыночной (ст. 248 КАС РФ). Данная цель соответствия кадастровой стоимости уровню рыночной и составляет экономическое начало всей системы кадастровой оценки. Она задает вектор развития этой системы и одновременно служит показателем ее эффективности. В законодательстве мы не встретим прямого указания на эту цель, но она пронизывает собой все законодательное регулирование кадастровой оценки.

С учетом сказанного, результаты кадастровой оценки будут экономически обоснованными там, где достигается эта экономическая цель, то есть там, где кадастровая стоимость соответствует уровню рыночной. Следует подчеркнуть, что речь идет о соответствии именно уровню рыночной стоимости, а не некой объективной величине стоимости, существование которой ранее мы уже отвергали.

Повторим, что даже определяемая индивидуально рыночная стоимость одного и того же объекта недвижимости будет отличаться у разных оценщиков, поскольку представляет собой суждение каждого из них о стоимости объекта оценки[25]. При таких условиях, если установленная судом рыночная стоимость ниже кадастровой на 1%, то нет оснований утверждать, что права налогоплательщика были нарушены результатами ГКО. И в отсутствие альтернативных отчетов об оценке, очевидно, что отчет другого оценщика, также составленный без нарушений установленных требований, мог бы дать иное значение рыночной стоимости, возможно, даже большее, чем оспариваемая кадастровая стоимость.

Поэтому можно согласиться с К.В. Арановским в том, что «замена одной условной стоимости на другую, в презумпции более точную, не означает как таковая, что прежняя стоимость по государственной кадастровой оценке неверна, несправедлива (завышена или занижена) и влечет неправомерное определение налоговой базы с безосновательным завышением налоговых обязательств»[26]. Одно то, что установленная рыночная стоимость отличается от кадастровой, еще не повод говорить об экономической необоснованности последней. Важно насколько они отличаются.

Феномен множественности достоверных оценок отражает то, что специалисты в области оценки называют интервальной природой рыночной стоимости[27]. Рыночная стоимость по сути своей является не конкретным значением, а определенным интервалом, в границы которого попадают процедурно достоверные величины рыночной стоимости, определенные оценщиками. Представление о рыночной стоимости, как интервале, соответствует и реалиям установления цены, поскольку «статистическая природа процесса формирования стоимости в условиях рынка определяет случайный характер ее значений, зависящих от влияния случайных факторов... т.е. стоимость по своей природе находится в интервале значений»[28].

В свете интервальной природы, следует заключить, что экономически обоснованным будет то значение кадастровой стоимости, которое находится в границах доверительного интервала рыночной стоимости, при этом не имеет значения соответствует ли это значение той величине рыночной стоимости, которая признана достоверной Комиссией или судом.

Однако, как определить этот доверительный интервал? Согласно п. 26 ФСО № 1 оценщик помимо указания в отчете об оценке итоговой величины стоимости объекта оценки имеет право приводить свое суждение о возможных границах интервала, в котором, по его мнению, может находиться эта стоимость, если в задании на оценку не указано иное. Тем не менее, указание на такой интервал крайне редко встречается в отчетах об оценке. Кроме того, данный интервал определяется конкретным оценщиком и также представляет собой его субъективное суждение. Поэтому интервал, предусмотренный п. 26 ФСО №2 1, хотя и связан, но не тождественен ранее рассмотренному доверительному интервалу рыночной стоимости, образуемому потенциальной совокупностью процедурно достоверных оценок. В этом смысле доверительный интервал вовсе не может быть рассчитан, поскольку невозможно установить крайние границы всех процедурно достоверных оценок. Иными словами, нельзя точно сказать, какая максимальная и минимальная величина рыночной стоимости объекта может быть определена в отчетах об оценке, составленных без нарушения установленных требований.

В этом проявляется крайняя необычность доверительного интервала: хотя очевидно, что он существует, но определить его четкие границы невозможно. В практическом отношении это накладывает большие трудности на его применение. В отсутствие четких границ доверительного интервала суд, перед которым может встать вопрос экономической обоснованности оспариваемой кадастровой стоимости, оказывается в нелегком положении, поскольку у него отсутствуют четкие ориентиры для решения этого вопроса.

Возможно, следует прийти к выводу, что ввиду данных трудностей нужно отказаться от использования этой категории и констатировать, что любое отклонение кадастровой стоимости от величины рыночной, свидетельствует об экономической необоснованности первой, либо наоборот - не свидетельствует? Однако такое упрощение приводит к нарушению баланса частных и публичных интересов и по существу означает возвращение к одному из двух подходов, которые мы уже отвергли.

Невозможность определения четких границ означает лишь то, что доверительный интервал является оценочной категорией, которая может применяться судом на основании собственных представлений о коридоре примерных значений рыночной стоимости объекта. При этом опорой в определении доверительного интервала служит презумпция достоверности кадастровой стоимости, выявленная Конституционным Судом РФ[29]. Иными словами, суд может констатировать выход за пределы доверительного интервала и экономическую необоснованность кадастровой стоимости лишь тогда, когда отклонение от уровня рыночной стоимости очевидно и существенно. Одновременно с этим, если интервал возможных значений рыночной стоимости определен оценщиком в порядке п. 26 ФСО № 1, суд может применять его в качестве доверительного интервала, пока не доказано иное.

Такой подход с одной стороны создает необходимые предпосылки для защиты прав частных лиц от экономически необоснованных значений кадастровой стоимости, а с другой - обеспечивает публичный интерес, делая цель получения экономически обоснованной кадастровой стоимости вполне достижимым итогом ГКО.

Отметим, что доверительный интервал в будущем может быть также фингирован уполномоченным органом, например, путем установления четких границ от установленной величины рыночной стоимости. Так, Минэкономразвиия РФ может установить, что отклонение стоимости от уровня рыночной, определенной в отчете об оценке, на 20% в любую сторону находится в границах доверительного интервала.

С учетом сказанного, можно заключить, что соблюдение порядка проведения ГКО, и процедурная достоверность отчета об определении кадастровой стоимости методом массовой оценки, на основании которого производится утверждение результатов, сами по себе еще не свидетельствуют о достижении цели установления экономически обоснованной базы для расчета налогов. Иными словами, кадастровая стоимость, утвержденная по результатам ГКО, может быть процедурно достоверной, но экономически необоснованной. Установление судом несоответствия между кадастровой стоимостью и уровнем рыночной стоимости объекта недвижимости свидетельствует об экономической необоснованности данного результата ГКО.

А может ли кадастровая стоимость быть процедурно недостоверной, но экономически обоснованной? Иными словами, что если ошибки, допущенные в ходе ГКО, привели к получению значения, соответствующего уровню рыночной стоимости? Для любой стоимости, в том числе и для кадастровой, как условной величины, рассчитываемой по определенным правилам, процедурная достоверность является необходимым условием ее экономической обоснованности. Кадастровая стоимость обременена дополнительным требованием соответствия уровню рыночной стоимости, но это не исключает первичной предпосылки ее экономической обоснованности - процедурной достоверности. Поэтому ошибки, допущенные в ходе ГКО, предопределяют экономическую необоснованность кадастровой стоимости, независимо от того, соответствует она уровню рыночной или нет.

Однако, что если отклонение от уровня рыночной стоимости обусловлено не недостатками методов массовой оценки, а специальными правилами кадастровой оценки? Как уже отмечалось ранее, согласно п. 10 ФСО №2 4 и п. 1.15 Методических указаний о ГКО при расчете кадастровой стоимости в ходе ГКО во внимание не принимаются ограничения (обременения) объекта недвижимости, за исключением ограничений (обременений), установленных в публично-правовых интересах. Игнорирование этих прав способно привести к значительному повышению кадастровой стоимости по сравнению с уровнем рыночной, тогда будет ли ее значение экономически обоснованным?

Допущение об отсутствии частных обременений в виде прав аренды или залога обусловлено тем, что кадастровая стоимость используется для определения налоговой базы. Эти обременения возникают по воле самого налогоплательщика и потому не должны приниматься во внимание при обложении налогом. А их учет привел бы к возможности произвольного манипулирования величиной налоговой базы за счет заключения налогоплательщиком соответствующих договоров с аффилированными лицами.

Поэтому игнорирование частных обременений, возникающих по воле налогоплательщика, имманентно присуще кадастровой стоимости, как стоимости налогооблагаемой. Значит такое игнорирование, хотя и отдаляет кадастровую стоимость от рыночной, но экономически обоснованно, поскольку оно обеспечивает экономически обоснованное налогообложение недвижимости. Следовательно, понимание экономической обоснованности кадастровой стоимости находится под влиянием тех целей, для которых эта стоимость устанавливается.

Задумаемся, должны ли учитываться частные обременения при установлении рыночной стоимости в целях пересмотра кадастровой? Согласно ст. 248 КАС РФ и ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности основанием к пересмотру кадастровой стоимости является установление в отношении объекта его индивидуальной рыночной стоимости. В силу п. 7, 8 ФСО № 7 при определении рыночной стоимости объекта недвижимости должны учитываться ограничения прав на данный объект, в том числе частные. Казалось бы, следует прийти к выводу, что при установлении рыночной стоимости в целях пересмотра кадастровой частные ограничения прав должны учитываться.

Однако суд устанавливает рыночную стоимость для того, чтобы она была внесена в кадастр, и потому он должен установить такую рыночную стоимость, которая соответствует концептуальным представлениям о кадастровой стоимости. Поскольку рыночная стоимость определяется для целей внесения в кадастр, постольку она претерпевает трансформацию в налогооблагаемую стоимость с теми принципиальными особенностями расчета, которые присущи последней. Поэтому несмотря на то, что при оспаривании кадастровой стоимости определяется индивидуальная рыночная стоимость, частные ограничения при этом учитываться не должны. Не должны учитываться вообще никакие ограничения (обременения), возникающие по воле собственника, так как это противоречило бы смыслу налогооблагаемой стоимости. В этом плане положения п. 10 ФСО № 4 и п. 1.15 Методических указаний о ГКО заслуживают критики, поскольку они исключают из перечня учитываемых ограничений частные сервитуты, которые влияют на стоимость объекта недвижимости, но могут быть наложены помимо воли собственника.

Таким образом, хотя законодатель прямо не указывает на данное различие, однако фактически сейчас существует две разновидности рыночной стоимости: обычная и рыночная стоимость, определяемая для целей внесения в кадастр - налогооблагаемая стоимость, которая рассчитывается с учетом отличительных особенностей кадастровой стоимости, обусловленных особыми целями ее установления и собственно рыночной в чистом виде называться уже не может. Такую рыночную стоимость условно можно назвать ограниченной рыночной стоимостью, в том смысле, что ей присущи определенные ограничения, обусловленные особыми целями ее установления. К подобным ограничениям относятся игнорирование частных обременений, предположение о продолжении фактического использования и ряд других. Заметим, что подтверждения данного разграничения мы уже встречали в подзаконных актах[30].

В связи со сказанным требование экономической обоснованности предполагает, что кадастровая стоимость должна соответствовать не уровню рыночной стоимости в чистом виде, но уровню ограниченной рыночной стоимости. Далее, говоря о рыночной стоимости, мы будем подразумевать ограниченную рыночную стоимость.

Орган исполнительной власти субъекта РФ по итогам ГКО обязан проверять, достигаются ли принятым нормативным решением об утверждении кадастровой стоимости конкретного объекта недвижимости, преследуемые им экономические цели, состоящие в установлении экономически обоснованного основания для расчета налогов, а также прочих платежей, и воплощающиеся в утверждении кадастровой стоимости, соответствующей уровню рыночной.

В то же время не следует полагать, будто содержание принципа экономической обоснованности результатов определения кадастровой стоимости исчерпывается требованием соответствия кадастровой стоимости уровню рыночной. Как минимум само название принципа подталкивает к его распространению и на те сопутствующие значения удельных показателей, которые утверждаются по результатам ГКО. Кроме того, уже затронутая проблема учета ограничений права собственности при установлении кадастровой стоимости открывает вопрос распространения требования экономической обоснованности на сами правила расчета кадастровой стоимости. Так, можно ли оспорить п. 10 ФСО № 4 и п. 1.15 Методических указаний о ГКО в связи с тем, что они не допускают учета частных сервитутов, возникающих помимо воли собственника, но влияющих на стоимость объекта недвижимости? Мы полагаем, что требование экономической обоснованности, предъявляемое к результатам определения кадастровой стоимости, с необходимостью распространяется и на правила, по которым рассчитываются данные результаты. Поскольку там, где экономически не обоснованы сами правила расчета стоимости, нельзя ожидать экономически обоснованных результатов от применения этих правил. В этом отношении требование экономической обоснованности выступает также ориентиром для самого Минэкономразвития РФ при разработке им подзаконных правил ГКО. Поэтому и сами федеральные стандартны оценки вместе с методическими указаниями могут стать предметом оспаривания по основанию их экономической необоснованности.

Какие способы защиты имеются в распоряжении у правообладателя в случае, если цель соответствия кадастровой стоимости уровню рыночной не достигнута? На этот вопрос мы ответим в следующем параграфе. Но прежде чем перейти к нему остановимся на практических аспектах проведенных рассуждений.

Вопросы понимания экономической обоснованности напрямую связаны с решением практических проблем, в частности проблемы восстановления прав налогоплательщиков и возмещения расходов, понесенных налогоплательщиком в связи с установлением кадастровой стоимости в размере рыночной. Кажущийся узко-прикладной характер данного вопроса не должен вводить в заблуждение, поскольку за ним кроются проблемы концептуального характера, которые лежат не в сфере процессуального, но налогового и конституционного права. Кратко опишем историю этой проблемы, чтобы дальнейшее изложение стало более понятным.

В Постановлении Президиума от 28.06.2011 по делу № А27-4849/2010, где была сформулирована позиция о возможности установления кадастровой стоимости в размере рыночной, ВАС РФ отметил, что требование об изменении кадастровой стоимости земельного участка «подлежит рассмотрению по общим правилам искового производства». Следовательно, подлежали применению и правила о распределении судебных расходов, установленные ст. 110 АПК РФ. Иными словами, при удовлетворении требования об изменении кадастровой стоимости в соответствии с рыночной, все судебные расходы, включая расходы на проведение оценки, подлежат возмещению ответчиком, в качестве которого, как правило, выступала Кадастровая палата[31].

Возражая против возложения на неё судебных расходов, Кадастровая палата указывала на то, что она не допускала противоправных действий (бездействия), своими действиями (бездействием) не нарушала прав истца, а к участию в деле привлечена исключительно как орган кадастрового учета, на который ляжет обязанность по внесению определенной судом кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости.

В отдельных случаях арбитражные суды соглашались с указанными доводами[32]. Однако в основной массе дел суды предпочитали придерживаться общих правил АПК РФ и возлагать судебные расходы на ответчика в полном объеме[33]. Отметим, что зачастую заявители сами ходатайствовали о возложении на них судебных расходов, в таких ситуациях суды, руководствуясь ч. 4 ст. 110 АПК РФ, освобождали ответчика от соответствующего бремени[34].

На настоящий момент административным ответчиком по делам об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной признается «государственный орган или орган местного самоуправления, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости, и государственный орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке»[35], а дела рассматриваются в специальном порядке, установленном главой 25 КАС РФ, однако существо проблемы возмещения судебных расходов осталось прежним.

Действительно, при рассмотрении дел об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной суд формально не проверяет законность акта об утверждении результатов определении кадастровой стоимости, законность действий Росреестра РФ или Кадастровой палаты. Сложившийся подход судебной практики свидетельствует о том, что суд лишь определяет действительную рыночную стоимость объекта налогообложения и обеспечивает реализацию интереса налогоплательщика к установлению кадастровой стоимости в размере рыночной, возникающего в связи с тем, что кадастровая стоимость определяется методами массовой оценки.

В этой связи в п. 31 Постановления Пленума ВС РФ № 28 разъяснено, что в случаях, когда удовлетворение требований налогоплательщика «сводится к реализации в судебном порядке права заявителя, административного истца на установление кадастровой стоимости в размере рыночной, которое не оспаривается привлеченным к участию в деле заинтересованным лицом, административным ответчиком ни по основаниям возникновения, ни по содержанию (в том числе размеру рыночной стоимости), судебные расходы относятся на заявителя, административного истца, поскольку решение суда по соответствующему делу не может расцениваться как принятое против заинтересованного лица, административного ответчика, не имеющего противоположных с заявителем, административным истцом юридических интересов».

Тем самым было принято некое компромиссное решение, поставленное в зависимость от наличия спора о праве в субъективном смысле. Если административный ответчик выдвигает возражения против требований налогоплательщика, но проигрывает спор, то с него взыскиваются судебные расходы. Если не выдвигает, и суд выносит решение в пользу налогоплательщика, то судебные расходы остаются на последнем.

Данный подход является логичным продолжением отождествления экономической обоснованности и процедурной достоверности кадастровой стоимости. Устанавливая рыночную стоимость, налогоплательщик лишь реализует свое право на уточнение и так экономически обоснованной кадастровой стоимости, поэтому не может идти речи о нарушении каких-то его прав. А значит нет места и восстановлению прав - все судебные расходы, связанные с таким уточнением, ложатся на самого налогоплательщика, поскольку это расходы, сопутствующие реализации его прав. И возмещены, по мысли ВС РФ, они могут быть лишь там, где на пути реализации этих прав возникло препятствие в виде возражения административного ответчика.

Однако верен ли такой подход? Вправе ли государство возлагать на налогоплательщика бремя несения судебных расходов, связанных с реализацией его интереса на установление кадастровой стоимости в размере рыночной?

Как мы установили ранее, содержание требования экономической обоснованности состоит не в процедурной достоверности кадастровой стоимости, а в соответствии уровню рыночной стоимости объекта оценки. Соблюдение порядка проведения ГКО, а также достоверность отчета об определении кадастровой стоимости, на основании которого производится утверждение результатов, сами по себе еще не свидетельствуют о достижении цели установления экономически обоснованного основания для расчета налогов, воплощающегося в кадастровой стоимости, соответствующей уровню рыночной. В этой связи установление судом рыночной стоимости объекта недвижимости в размере, значительно отличающемся от утвержденной кадастровой стоимости, свидетельствует о нарушении права налогоплательщика на уплату экономически обоснованных налогов. При этом сам по себе пересмотр кадастровой стоимости недостаточен для восстановления нарушенных прав, налогоплательщику должны быть возмещены те расходы, которые он понес в связи с пересмотром.

Даже при отсутствии возражений административного ответчика нельзя забывать, что налогоплательщик был вынужден обратиться в суд за защитой своего нарушенного права и претерпеть расходы, поскольку кадастровая стоимость, определенная в ходе ГКО с соблюдением установленных требований, тем не менее, не отвечает требованию экономической обоснованности. Несоответствие кадастровой стоимости уровню рыночной могло стать результатом ошибки оценщика на этапе ГКО или же недостатков, имманентно присущих методам массовой оценки. Однако и в том, и в другом случае права налогоплательщика оказываются нарушенными, и даже формальное соблюдение оценщиком установленных требований к определению кадастровой стоимости не может служить препятствием к полному восстановлению нарушенных прав, включающему возмещение понесенных расходов.

Данную проблему следует рассмотреть и в иной плоскости, задавшись вопросом о том, вправе ли государство перекладывать финансовое бремя по формированию системы кадастровой оценки объектов недвижимости на частных лиц?

Применение в ходе ГКО методов массовой оценки, предполагающее увеличение степени разброса процедурно достоверных стоимостей, связано со «сложностью стоявших перед законодателем задач в условиях несформированного рынка земли в Российской Федерации»[36], а также слабой развитостью рынка объектов недвижимости в целом. В результате в некоторых случаях кадастровая стоимость соответствует уровню рыночной стоимости, а в других, где применение методов массовой оценки по тем или иным причинам оказалось неадекватным, - отличается от уровня рыночной.

В этих обстоятельствах некоторые из правообладателей посчитают, что определенная кадастровая стоимость не слишком сильно отличается от индивидуальной рыночной стоимости объекта оценки или отличается в выгодную сторону и не будут её оспаривать. Те же, кто посчитают необходимым оспаривание, будут вынуждены в полном объеме нести расходы, связанные с установлением индивидуальной рыночной стоимости. В результате затраты всех частных лиц в совокупности будут не столь велики, но расходы конкретного лица, которое пожелало восстановить свои права, нарушенные установлением экономически необоснованной кадастровой стоимости, будут тождественны и даже выше тех расходов, которые оно понесло бы, если бы государство в императивном порядке возложило на всех собственников обязанность по проведению оценки рыночной стоимости их объектов недвижимости. По итогам государство хотя напрямую и не возложило на конкретное лицо такой обязанности, но вынудило его претерпеть соответствующие расходы, определив методами массовой оценки неточную кадастровую стоимость объекта недвижимости, которая оказалась завышенной.

Поскольку система государственной кадастровой оценки в первую очередь имеет фискальные цели, возложение на самих налогоплательщиков расходов по установлению экономически обоснованной кадастровой стоимости может быть признано правомерным лишь тогда, когда государство возмещает данные расходы. Реализация принципа экономической обоснованности налогообложения не может осуществляться за счет средств самих налогоплательщиков, поскольку это приведет к нарушению требований соразмерности и равенства налогообложения. Налогоплательщик, вынужденный к несению расходов по установлению индивидуальной рыночной стоимости, будет поставлен в положение худшее, чем прочие лица, кадастровая стоимость объектов которых в большей степени соответствует рыночному уровню. Возложение на него бремени расходов по формированию системы кадастровой оценки в приложении к его собственному объекту недвижимости, осуществленное к тому же не в форме прямой обязанности, установленной законом, а косвенным образом - через вынуждение к оспариванию экономически необоснованной кадастровой стоимости, являет собой необоснованное и несоразмерное ограничение права собственности. Хотя в целом методы массовой оценки приводят к получению рыночных значений кадастровой стоимости, там, где они дают сбой, интересы одного не могут быть ущемлены в угоду многим; и права налогоплательщика, столкнувшегося с экономически необоснованным размером кадастровой стоимости, не могут приноситься на алтарь ГКО, основанной на применении методов массовой оценки.

В этом аспекте возмещение судебных расходов по иску об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной является оправданным и конституционно-необходимым механизмом там, где утвержденная кадастровая стоимость отличается от уровня рыночной стоимости. Действия как органа, утвердившего результаты определения кадастровой стоимости, так и иных участников процесса кадастровой оценки могут быть полностью правомерными с точки зрения соблюдения процедуры принятия решений, но административный ответчик обязан к возмещению как субъект, утвердивший экономически необоснованный размер кадастровой стоимости. Иными словами, административный ответчик по спорам о пересмотре кадастровой стоимости в соответствии с рыночной обязан к возмещению судебных расходов не потому, что он оспаривает права заявителя, но потому, что существующая модель ГКО вынуждает заявителя в целях восстановления его прав по установлению экономически обоснованной кадастровой стоимости обращаться в суд и самостоятельно нести затраты на индивидуальную оценку.

С учетом сказанного, возмещение расходов должно осуществляться и в том случае, когда пересмотр кадастровой стоимости осуществляется в административном порядке, установленном ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности и ст. 22 Закона о ГКО, посредством подачи заявления в Комиссию. В отсутствие специальной внесудебной процедуры возмещения единственным способом восстановления прав налогоплательщиков служит обращение в суд.