В случае, если результат государственной кадастровой оценки отличается от уровня рыночной стоимости, Закон об оценочной деятельности и Закон о ГКО предлагают такой способ защиты прав, как индивидуальная корректировка кадастровой стоимости на основании отчета независимого оценщика об определении рыночной стоимости объекта недвижимости, производимая в административном или судебном порядке.

В то же время, в предыдущем параграфе мы пришли к выводу, что к АУРОКС предъявляется требование экономической обоснованности. Тогда, если утвержденная кадастровая стоимость отличается от уровня рыночной, не должно ли налогоплательщику также предоставляться право на оспаривание АУРОКС в соответствующей части в связи с его экономической необоснованностью? Или же наличие специального способа защиты исключает оспаривание положений АУРОКС?

С одной стороны, в соответствии со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции РФ решения и действия органов государственной власти, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы в суд. «Никаких исключений из этого конституционного принципа... ни Конституция Российской Федерации, ни законодательство Российской Федерации не допускают»[1]. Поэтому если утвержденное значение кадастровой стоимости объекта недвижимости является экономически необоснованным, правообладателю данного объекта должна быть предоставлена возможность оспаривания АУРОКС в целях восстановлениях своих прав. С другой стороны, толкование ст. 46 Конституции РФ позволяет заключить, что обжалование правового акта в судебном порядке выступает инструментом достижения первичной цели защиты нарушенных прав и свобод граждан, причем данная статья не определяет конкретные процедуры реализации права на судебное обжалование[2]. В этом смысле не исключается введение законодателем альтернативных механизмов защиты права граждан при условии, что эти механизмы включают в себя возможность судебного контроля за их реализацией, а также обеспечивают восстановление нарушенных прав и свобод граждан в полном объеме.

По смыслу положений ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности и ст. 22 Закона о ГКО, вынесение Комиссией или судом решения о приведении утвержденного размера кадастровой стоимости в соответствие с индивидуально определенной рыночной стоимостью объекта недвижимости не сопряжено с выводом о незаконности или необоснованности акта, которым было утверждено пересмотренное значение. Между тем своим результатом процедура индивидуальной корректировки имеет исключение из государственного кадастра недвижимости экономически необоснованной кадастровой стоимости объекта недвижимости, и включение в него установленной рыночной стоимости. Иными словами, индивидуальная корректировка обеспечивает восстановление прав заинтересованного лица на уплату налогов (арендной или выкупной платы), имеющих экономическое основание и в этом смысле может претендовать на роль конституционно обоснованного альтернативного механизма защиты прав заинтересованных лиц на случай утверждения экономически необоснованного размера кадастровой стоимости.

Само по себе специальное регулирование процедуры индивидуальной корректировки, предполагающее необходимость соблюдения юридическими лицами обязательного досудебного порядка в форме обращения в Комиссию[3], изготовления отчета независимого оценщика и экспертизы отчета (ст. 246 КАС РФ), а также выполнения рада иных требований по сравнению с обычным порядком обжалования незаконных решений и действий органов государственной власти, не может быть признано умаляющим конституционное право на судебную защиту. Данное регулирование обусловлено особым характером АУРОКС, как акта, санкционирующего результаты оценки, а также выражает оправданное стремление законодателя к развитию административных способов защиты прав. Следует отметить, что в соответствии со ст. 22 Закона о ГКО с 2017 года обращение в Комиссию уже не является обязательным и для юридических лиц.

С другой стороны, обеспечивает ли индивидуальная корректировка полное восстановление прав заинтересованного лица?

В соответствии с абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности и п. 4 ст. 17 Закона о ГКО в случае изменения кадастровой стоимости по решению Комиссии или суда сведения о новой кадастровой стоимости применяются с 1 января календарного года, в котором подано соответствующее заявление о пересмотре кадастровой стоимости, но не ранее даты внесения в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости, которая являлась предметом оспаривания. Следовательно, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подано в следующем календарном году после начала применения утвержденной кадастровой стоимости, то экономически обоснованная кадастровая стоимость, равная рыночной, будет применяться лишь с 1 января года, в котором подано данное заявление, в предыдущем же году будет применяться экономически необоснованная кадастровая стоимость. Ограничиваются ли тем самым права заинтересованных лиц? При решении этого вопроса следует учитывать, что общий срок для обращения в суд с требованием о признании незаконным решения или действия органа государственной власти составляет 3 месяца (ч. 1 ст. 219 КАС РФ), в то время как Законом об оценочной деятельности (абз. 10 ст. 24.18) и установлен специальный пятилетний срок для подачи заявления о пересмотре кадастровой стоимости (абз. 10 ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности). А Законом о ГКО срок на обращение в суд ограничен только моментом замены сведений о кадастровой стоимости на более актуальные (п. 4 ст. 22 Закона о ГКО). При таких условиях нельзя утверждать, что права заинтересованных лиц ограничиваются, поскольку применение общих правил вовсе заблокировало бы возможность оспаривания АУРОКС в следующем календарном году после начала применения

кадастровой стоимости. Кроме того, ограничение ретроспективного эффекта пересмотра кадастровой стоимости годом подачи заявления основано на обеспечении баланса частных интересов правообладателей объектов

недвижимости - с одной стороны, и публичных интересов публично-правовых образований, выступающих получателями налоговых и неналоговых доходов, размер которых зависит от значений кадастровой стоимости - с другой. Пересмотр кадастровой стоимости за предшествующие годы приведет к снижению запланированного уровня доходов бюджетов и нарушению принципа сбалансированности бюджетов (ст. 33 Бюджетного кодекса РФ), и в конечном итоге - создаст угрозу ущемления прав и свобод частных лиц, реализация которых обеспечивалась соответствующими бюджетными поступлениями. В свою очередь, лицо, заинтересованное в пересмотре кадастровой стоимости, с учетом абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности и п. 4 ст. 17 Закона о ГКО обладает достаточным сроком для принятия необходимых к тому мер. Поэтому ограничение ретроспективного эффекта пересмотра кадастровой стоимости является обоснованным и не может быть признано умалением права на судебную защиту.

Потенциально проблемной видится ситуация, когда утверждение кадастровой стоимости и внесение ее размера в государственный кадастр недвижимости происходит в конце декабря соответствующего года. В этом случае, если цель применения нового значения кадастровой стоимости (не связанная с расчетом налогов) актуализируется также в декабре данного года (например, расчет арендной платы), то срок на подачу заявления о пересмотре кадастровой стоимости будет крайне мал: с момента внесения в кадастр недвижимости до 31 декабря данного года. При таких обстоятельствах реализация права на судебную защиту окажется ограниченной, что дает основания для оспаривания конституционности абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности и п. 4 ст. 17 Закона о ГКО. Полагаем, что с учетом содержания универсальной воли законодателя на установление общего срока для обжалования незаконных решений и действий органов государственной власти (ч. 1 ст. 219 КАС РФ, ч. 4 ст. 198 АПК РФ) и отсутствия оснований для сокращения данного срока в делах о пересмотре кадастровой стоимости, срок на подачу заявления о пересмотре кадастровой стоимости, применяемой в каждом году, не может составлять менее трех месяцев.

Как уже было отмечено, индивидуальная корректировка не предполагает установления незаконности или необоснованности положения акта об утверждении экономически необоснованного размера кадастровой стоимости. Полагаем, что именно в этом кроется ограничение потенциала данной процедуры для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица. В связи с утверждением экономически необоснованного размера кадастровой стоимости правообладатель объекта недвижимости может быть заинтересован не только в изменении кадастровой стоимости, но и в устранении тех последствий, которые были связаны с применением необоснованного размера, иными словами - в возмещении убытков.

Представим ситуацию, что в связи с принятием очередного АУРОКС кадастровая стоимость объекта недвижимости выросла в десять раз, кратно этому увеличился и размер арендной платы, рассчитываемый на основании кадастровой стоимости. Арендатор, не имеющий необходимых средств для внесения арендной платы в новом размере, но желающий сохранить право аренды, берет кредит для погашения арендных платежей и подает заявление о пересмотре кадастровой стоимости в порядке ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности (ст. 22 Закона о ГКО). По результатам рассмотрения заявления выносится решение о приведении кадастровой стоимости в соответствие с рыночной и снижении ее в 9 раз. Арендная плата за прошедший период пересчитывается на основании абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности (п. 4 ст. 17 Закона о ГКО). Однако остается нерешенным вопрос с процентами по кредиту. По существу, они представляют собой убытки, причиненные арендатору в связи с утверждением экономически необоснованного размера кадастровой стоимости. Тем не менее, при индивидуальной корректировке АУРОКС не оспаривается, поэтому арендатор не сможет претендовать на возмещение данных средств. Здесь мы сталкиваемся с тем, что процедура индивидуальной корректировки не обеспечивает полного восстановления прав заинтересованного лица. Поэтому ему должна быть предоставлена возможность обращения в суд с требованием о признании незаконным положения АУРОКС об утверждении кадастровой стоимости арендуемого объекта недвижимости в связи с его экономической необоснованностью. Либо сама по себе констатация судом или Комиссией экономической необоснованности пересмотренной кадастровой стоимости, должна открывать дорогу для иска о возмещении убытков.

С учетом сказанного следует прийти к выводу, что процедура индивидуальной корректировки кадастровой стоимости, предусмотренная ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности и ст. 22 Закона о ГКО, является специальным механизмом защиты прав заинтересованных лиц на случай утверждения экономически необоснованного размера кадастровой стоимости. Однако его наличие не должно исключать права данных лиц обжаловать сам АУРОКС по мотиву его экономической необоснованности в части кадастровой стоимости конкретного объекта недвижимости, если процедура индивидуальной корректировки не обеспечивает полного восстановления их нарушенных прав и свобод.

Также рассмотрим вопрос о том, вправе ли заинтересованное лицо оспорить АУРОКС в целом, как нормативный правовой акт, по мотиву того, что утвержденная кадастровая стоимость конкретного объекта недвижимости не является достоверной? Для этого дадим некоторые пояснения по расчету кадастровой стоимости.

Кадастровая стоимость может определяться с применением методов массовой оценки или индивидуально для конкретных объектов недвижимости.

В общем виде применение методов массовой оценки предполагает, что рыночная стоимость конкретного объекта недвижимости определяется путем встраивания в построенную оценщиком модель оценки ценообразующих факторов, свойственных этому объекту (расстояние до центра муниципального района, близость к зонам рекреации и т.д.). Следовательно, кадастровая стоимость может быть признана недостоверной вследствие либо неправильного определения значения ценообразующего фактора для объекта недвижимости (техническая ошибка), либо ошибок, допущенных при построении модели оценки (методологическая ошибка). Во втором случае оспаривание АУРОКС в части кадастровой стоимости отдельного объекта, тем не менее, неизбежно затронет права собственников иных объектов недвижимости, кадастровая стоимость которых рассчитывалась на основании той же модели оценки. Если суд признает, что кадастровая стоимость конкретного объекта недвижимости является недостоверной в связи с дефектами построенной модели оценки, то тем самым недостоверными будут признаны значения кадастровых стоимостей всех прочих объектов недвижимости.

Обладает ли частное лицо правом оспорить АУРОКС по тому основанию, что результаты ГКО являются недостоверными в целом?

Оспаривание АУРОКС является инструментом защиты прав заинтересованного лица, равно как и оспаривание экономической обоснованности конкретного значения кадастровой стоимости или индивидуальная корректировка. Все эти инструменты имеют общую цель - восстановление прав лица в случае утверждения экономически необоснованного размера кадастровой стоимости. Причем два последних способа в совокупности обеспечивают полное восстановление прав заинтересованного лица.

Однако оспаривание АУРОКС как нормативного правового акта обладает двумя существенными отличиями. Во-первых, предполагает вмешательство одного субъекта в хозяйственные дела прочих, кадастровые стоимости объектов которых утверждены тем же актом. Это скорее вынужденное следствие такого способа защиты, нежели проявление какого-либо самостоятельного интереса, который мог бы быть признан за субъектом. Во-вторых, не предполагает утверждение по результатам судебного разбирательства новой кадастровой стоимости, соответствующей рыночной. Следует ли признавать и защищать частный интерес лица по исключению экономически необоснованной кадастровой стоимости в отрыве от замещения ее экономически обоснованной? Представляется, что нет. Реализация этого интереса приведет лишь к восстановлению в кадастре недвижимости сведений о ранее утвержденной кадастровой стоимости, которая

уже не может быть признана экономически обоснованной, так как очередная ГКО проводится именно в связи с утратой сведениями о кадастровой стоимости своей актуальности в виду изменения рыночных условий[4]. В результате не достигается основная цель, лежащая в основании рассматриваемого способа защиты и состоящая во включении в государственный кадастр недвижимости экономически обоснованного размера кадастровой стоимости как основы для расчета налогов, арендной платы и пр.

Поэтому полагаем, что при условии доступности таких способов защиты, как оспаривание экономической обоснованности конкретного значения кадастровой стоимости и индивидуальная корректировка, и обеспечения ими полного восстановления прав заинтересованных лиц, оспаривание АУРОКС в целом, как нормативного правового акта, не должно быть доступно частным лицам. Вместе с тем сказанное не исключает, что за оспариванием АУРОКС вправе обратиться иной субъект, в частности прокурор, поскольку оспаривание может быть связано с защитой публичных интересов, обеспечением правотворческой дисциплины, защитой интересов развития экономики и пр.

В этой связи следует подчеркнуть, что в ст. 21 Закона о ГКО вводится специальный способ защиты как раз на те случаи, когда в ходе ГКО были допущены методологические ошибки. Заинтересованному лицу предоставляется право обратиться к бюджетному учреждению, которое занималось расчетом кадастровой стоимости в ходе ГКО за исправлением допущенной методологической ошибки. По итогам рассмотрения обращения бюджетное учреждение может принять решение об отказе либо о пересчете кадастровой стоимости. В последнем случае учреждение передает сведения об исправленной кадастровой стоимости органу, издавшему АУРОКС, для внесения в данный акт изменений. При этом если допущенная ошибка носила системный характер, то пересчету автоматически подлежит и кадастровая стоимость всех прочих объектов недвижимости (п. 15 ст. 21 Закона о ГКО) Решение бюджетного учреждения может быть оспорено в суде.

Хотя наличие методологической ошибки очевидно свидетельствует об экономической необоснованности АУРОКС, заинтересованному лицу предоставляется не право оспорить АУРОКС в общем порядке, а право обратиться к учреждению, рассчитавшему утвержденную кадастровую стоимость, за ее пересмотром. Во-первых, такой способ защиты позволяет решить выявленную ранее проблему, связанную с тем, что оспаривание АУРОКС не способно обеспечить включение кадастр сведений об экономически обоснованной кадастровой стоимости, но влечет лишь замену одной экономически необоснованной стоимостью (рассчитанной с методологическими ошибками) другой (устаревшей). Введение данного способа указывает на стремление законодателя ограничить возможность оспаривания самого АУРОКС, переведя акцент на споры по поводу самого размера кадастровой стоимости

Во-вторых, новый способ защиты еще раз подчеркивает, что АУРОКС является актом, санкционирующим результаты оценки. И одновременно с этим усугубляет проблему субъекта, определяющего кадастровую стоимость. Является ли таковым уполномоченный орган субъекта РФ или само бюджетное учреждение?

Акт, устанавливающий значения кадастровой стоимости, утверждается уполномоченным органом. Однако данный орган практически полностью отстранен законодателем от участия в спорах по поводу содержания утвержденного им акта. За уполномоченный орган спор по поводу утвержденных значений кадастровой стоимости ведет бюджетное учреждение, которое условно можно сравнить с субъектом, подготовившим проект АУРОКС. И если ранее мы пришли к выводу, что все-таки именно уполномоченный орган определяет кадастровую стоимость, поскольку он вправе не утверждать те значения, которые содержатся в отчете бюджетного учреждения, то будет ли этот вывод аналогичным и в случае, когда речь идет о пересмотре кадастровой стоимости в связи с признанной бюджетным учреждением методологической ошибкой? Вправе ли и здесь уполномоченный орган отказаться от внесения изменений в АУРОКС, предлагаемых бюджетным учреждением?

Если учреждение - это просто субъект-специалист, готовящий проект правового акта, то уполномоченный орган, несомненно, вправе не согласиться с предлагаемыми изменениями и оставить кадастровую стоимость на прежнем уровне. В конечном итоге, если бюджетное учреждение уже ошиблось раз, оно могло ошибиться повторно. Поэтому уполномоченный орган, свои актом санкционирующий оценку, предлагаемую учреждением, должен иметь возможность отказаться от утверждения той оценки, результаты которой, по его мнению, ошибочны.

С другой стороны, обращение за исправлением методологической ошибки выступает гарантированным законом способом защиты прав заинтересованных лиц от процедурно недостоверных значений кадастровой стоимости. Если уполномоченный орган не связан позицией бюджетного учреждения, тогда этот способ защиты полностью теряет свой смысл, так как последнее слово всегда останется за органом. Это, в свою очередь, подталкивает к выводу о том, что предоставление законодателем полномочий по исправлению ошибок, допущенных при ГКО, бюджетному учреждению обязывает уполномоченный орган согласиться с изменением кадастровой стоимости и внести соответствующие изменения в АУРОКС. Однако тогда зачем вообще в этой процедуре участвует уполномоченный орган, если он может только утвердить те значения, которые предлагает ему учреждение? Видимо, лишь потому, что он изначально утвердил АУРОКС.

Полагаем, что участие уполномоченного органа в процедуре ГКО в целом требуется только для того, чтобы придать результатам определения кадастровой стоимости черты публично-правового акта, поскольку законодатель пока не решился наделить такими полномочиями специализированные бюджетные учреждения. Но мы не исключаем, что в конечном итоге субъект, который рассчитывает кадастровую стоимость, и субъект, который утверждает ее значения, объединятся в одном лице.

Практический же аспект проблемы разграничения полномочий бюджетного учреждения, предлагающего изменения кадастровой стоимости, и уполномоченного органа, утверждающего данные изменения, вероятнее всего, не встанет остро, поскольку будет прикрыт ширмой единогласия между данными субъектами.

Итак, подведем итог. Достижение конкретных экономических целей, лежащих в основании принятия правового акта, способно превратиться из общеполитических деклараций в реальное условие законности такого акта. Тогда экономическая обоснованность правового акта становится нормативным требованием, доступным для проверки со стороны суда. Принцип экономической обоснованности результатов определения кадастровой стоимости выражается в требовании соответствия кадастровой стоимости уровню рыночной. Заинтересованное лицо, полагающее что кадастровая стоимость объекта недвижимости не соответствует уровню рыночной, вправе оспорить соответствующее положение АУРОКС по мотиву его экономической необоснованности, не затрагивая вопрос достоверности проведенной ГКО. В то же время статьей 24.18 Закона об оценочной деятельности (ст. 22 Закона о ГКО) установлен механизм индивидуальной корректировки, выступающий специальным способом защиты прав заинтересованных лиц на случай утверждения экономически необоснованных значений кадастровой стоимости. Поэтому оспаривание положения АУРОКС в связи с его экономической необоснованностью возможно лишь в тех случаях, когда механизм индивидуальной корректировки не обеспечивает полного восстановления прав заинтересованных лиц.

[1] Определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2004 № 394-О.

[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1999 № 5-П.

[3] Пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости».

[4] Если ранее кадастровая стоимость не утверждалась, то кадастровая стоимость как характеристика объекта недвижимости и налоговая база, будет попросту отсутствовать, что также нельзя признать адекватным результатом восстановления прав.