Для института государственной службы исключительное значение имеет категория «государственная должность», а в более узком смысле - «должность государственной службы». Действительно, ещё известный русский дореволюционный юрист А.Д. Градовский верно отмечал: «... смысл и значение всех государственных установлений определяется идеей должности (officium), выражением которой являются отдельные учреждения. Государственная должность есть постоянное установление, предусмотренное к непрерывному осуществлению определенных целей государства».

Как отмечает А.Ф. Ноздрачёв, должности руководителей выделяются из общей системы должностей гражданской службы наличием широких административно-распорядительных полномочий, правом совершать действия, влекущие за собой юридически значимые последствия, - издавать правовые акты, давать обязательные указания, распоряжаться кредитами и т.д. Таким образом, делает далее вывод указанный автор, должность руководителя в системе гражданской службы является ключевой. Казалось бы, тезис бесспорный, но только если подходить к нему сугубо формально-юридически, оторванно от реальной аппаратной практики. Думается, значение руководящих должностей велико, но вряд ли стоит его так уж абсолютизировать. Управленческое решение, тем более юридически оформленное в виде правового акта, прежде чем оно ляжет на стол к руководителю, будет им подписано, т.е. принято и, таким образом, вступит в силу и обретет правовую форму, проходит нередко длительную по времени и сложную по процедуре стадию подготовки. На этой стадии в подготовке решения обычно участвуют гражданские служащие, относящиеся к категории «специалисты» и «помощники (советники)». Нередко именно они, как принято говорить, формируют позицию руководителя, которую последний действительно легализует, подписывая тот же правовой акт.

Заметный интерес представляет вопрос об учреждении должности государственной службы. Хотя ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 58-ФЗ и устанавливает, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, но полной ясности здесь, к сожалению, нет, поскольку в законе не раскрывается, что само по себе есть «учреждение». В специальной литературе высказывалось суждение: раз в законе содержится указание о том, что государственной признается только должность, включенная в реестр, то отсюда можно сделать вывод, что учреждение должности государственной службы осуществляется путем включения ее в соответствующий реестр. Однако такой подход Представляется сугубо формальным и излишне упрощенным, не отражающим сущность учреждения должности государственной службы. Данный процесс куда более сложный и многоаспектный. Сводить его к простому включению, т. е., по сути, упоминанию должности в соответствующем реестре должностей, вряд ли правильно[1].

В реальной аппаратной действительности должности государственной службы обычно учреждаются не иначе как в распорядительном порядке. По этому поводу издается акт управления. Например, предельное количество должностей заместителя федерального министра по каждому из так называемых гражданских федеральных министерств определяет Правительство РФ, издавая по этому поводу соответствующее постановление. Количество должностей государственной гражданской службы находится в зависимости от фонда оплаты, который устанавливается в Федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год по каждому федеральному органу государственной власти. Если взять федеральное министерство, то министр утверждает своим приказом специальный документ - штатное расписание. В нем перечислены все должности государственной гражданской службы с четким указанием их наименования и структурного подразделения министерства, в котором предусмотрены должности. Поэтому правильнее было бы говорить, что должности не «учреждаются», а «вводятся» федеральным законом или иным нормативным правовым актом. Учреждение должности, как уже отмечалось выше,- сложная организационно-правовая процедура. Сводить его к простому указанию в законодательстве, будь то указ президента или даже федеральный закон, вряд ли правильно. Учреждение должности осуществляется уже после введения ее нормативно, т.е. после определения принадлежности должности к соответствующей категории и группе; тогда, когда определяются компетенция по должности, объем полномочий, гарантий, а также бюджетных средств, которые необходимы для реализации должностной компетенции[2]. Думается, реальное учреждение должности происходит именно при утверждении штатного расписания. Именно тогда должность «привязывается» к компетенции государственного органа, является от нее производной. Например, должность заместителя федерального министра производна от компетенции федерального министерства, но чаще должность гражданской службы производна от компетенции структурного подразделения государственного органа, например департамента в том же федеральном министерстве или управления, если речь идет о федеральной службе. При этом компетенция структурных подразделений государственного органа сама по себе есть часть компетенции этого органа. Наименования должностей государственной службы не могут быть произвольны. Если говорить о федеральной государственной гражданской службе, то наименования должностей должны строго соответствовать тем наименованиям, которые определены в упомянутом выше Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574. Приходится признать, что на практике, хотя и не часто, но все же встречаются сомнительные с точки зрения принципа законности случаи отступления от данного положения. Так, анализ штатных расписаний федеральных органов исполнительной власти, проведенный Министерством финансов РФ во исполнение п. 2 разд. IV Протокола заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 18 мая 2011 г. № 119, показал, что в отдельных органах имеются несоответствия Реестру должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденному Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, а именно имеются должности федеральной гражданской службы, не предусмотренные Реестром. Так, в центральном аппарате Минспорттуризма России введена должность «помощник министра - руководитель секретариата руководства»; в территориальных органах Роскомнадзора и Роснедр в субъектах Российской Федерации - должность консультанта; в территориальных органах межрайонного, городского уровня ФНС России и Казначейства России - должность старшего специалиста 1 разряда. Подобная практика должна решительно пресекаться.

Думается, следует закрепить юридически четкие критерии, исходя из которых соответствующая должность гражданской службы относится к той или иной группе должностей. В качестве таких основополагающих критериев, к примеру, можно предложить субъект, осуществляющий назначение на должность. Скажем, должности гражданской службы, назначение на которые осуществляется решениями Президента РФ и Правительства РФ, должны относиться к высшей группе, а категория будет зависеть уже от должностной компетенции. Приходится признать, что пока такого рода критериев нет. В результате сходные должности нередко оказываются в разных категориях и группах. Весьма показательны в этом отношении должности «руководитель аппарата комитета Государственной Думы» и «начальник отдела в управлении» того же аппарата Государственной Думы. Аппарат комитета Государственной Думы - это, по сути, не что иное, как отдел, обеспечивающий деятельность депутатов, входящих в состав данного комитета. Стандартная численность аппарата комитета обычно составляет 8-10 штатных единиц должностей гражданской службы. Схожую компетенцию и близкую, иногда даже несколько большую численность имеют отделы в управлениях аппарата Государственной Думы. Так, аппарат Комитета Государственной Думы по международным делам имел численность 9 штатных единиц. Такую же численность имел и отдел международного права в Правовом управлении аппарата Государственной Думы. В свою очередь, аппарат Комитета Государственной Думы по охране здоровья имел численность 11 штатных единиц, а отдел по работе с обращениями граждан Управления по связям с общественностью и взаимодействию со СМИ - 16. Приведенные сведения о численности даны по состоянию на 20 июля 2012 г. Однако при этом должность «руководитель аппарата комитета Государственной Думы» отнесена в категории «руководители» и, группа «высшие должности», тогда как должность «начальник отдела в управлении» почему-то отнесена к категории «специалисты», правда, также высшей группы должностей гражданской службы. В условиях модернизации российского государства, провозглашенной политическим руководством страны, требуется коррекция государственного аппарата. Такая коррекция возможна не только путем сокращения его численности, которая в настоящее время осуществляется на основе Указа Президента РФ от 31 декабря 2010 г. № 16571. Возможна альтернатива, которая позволит, сохранив численность, одновременно снизить бюджетные расходы, для чего собственно и затевалось сокращение. Анализ Реестра должностей государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, позволяет говорить о том, что количество должностей категории «руководители» требует существенной оптимизации, имея в виду заметное сокращение их перечня путем перевода как в другие категории, так и в другие группы. Например, в федеральном министерстве должности «руководитель департамента» и «заместитель руководителя департамента», назначение на которые осуществляется приказом федерального министра, вполне могли бы быть переведены из группы высших в группу главных должностей гражданской службы. Реализация данного предложения позволит сократить бюджетные расходы на содержание государственного аппарата, а также в определенной мере облегчит монетизацию льгот для государственных служащих, поддержанную Президентом РФ в Сколково 14 марта 2012 г. Как известно, именно те гражданские служащие, которые замещают должности категории «руководители» высшей группы, имеют максимальные по объему и лучшие по качеству, а значит, и наиболее дорогостоящие льготы, а если точнее, то основные и дополнительные государственные гарантии, предусмотренные ст. 52 и 53 Федерального закона № 79-ФЗ.

Несколько подробнее хотелось остановиться на характеристике должностей гражданской службы, относящихся к высшей группе, главным образом тех, которые принадлежат к категориям «руководители» и «помощники (советники)», в силу их особой значимости для деятельности государственного аппарата. Это подлинные «китайские мандарины» отечественной гражданской службы. Именно им предоставляются за счет средств бюджета исключительные по объему и качеству государственные гарантии. Некоторые из них из-за закрытости информации и чисто субъективных факторов, от которых зависит их предоставление, по сути, являются скрытыми привилегиями высшего эшелона российской бюрократии. В пользу такого понимания, думается, свидетельствует и то, что исследуемые должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», в силу ч. 2 ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ, исключены из числа должностей гражданской службы, замещаемых по конкурсу. Очевидно, что при таком подходе решающим фактором становится субъективное усмотрение должностного лица, которое выступает в качестве представителя нанимателя, принимающего решение о назначении на должность, либо тех, кто подготавливает соответствующее управленческое решение о назначении, формируя таким образом позицию должностного лица. Скажем, федеральный министр не обязательно должен быть хорошо осведомлен о профессиональных качествах всех директоров департаментов и их заместителей во вверенном ему министерстве. При принятии решения о назначении на соответствующую должность того или иного лица он может в решающей степени учитывать рекомендацию Администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ или своего заместителя, который в соответствии с установленным федеральным министром распределением обязанностей курирует соответствующий департамент[3]. С целью совершенствования института местного самоуправления и муниципальной службы в России 2 марта 2007 г. был принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Заключение контракта предусмотрено Законом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

[1] Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М., 1990. - С. 225

[2] Кибанов А.Я. Управление персоналом организации: актуальные технологии найма, адаптации и аттестации: Учеб. пос. / А.Я. Кибанов, И.Б. Дуракова. - М.: КНОРУС, 2009. - С. 7.

[3] Коргова МА. Кадровый менеджмент: Учебн. пос. / М.А. Коргова. - Ростов н/Д.: Феникс, 2007. - С. 244.