В деятельности муниципальных служащих находят свое реальное воплощение исполнение различного рода профессиональных функций и принятие управленческих решений, направленных на комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования и обеспечение повышения уровня и качества жизни местного населения.

Меры, предпринимаемые государством по реформированию института муниципальной службы, не всегда успешны, что объясняется несовершенством системы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Так, например, в настоящее время всего лишь около 7% муниципальных служащих в Российской Федерации имеют высшее профессиональное образование по специальности государственное и муниципальное управление, соответствующее профилю выполняемых функций муниципальной службы. В 2012 году количество муниципальных служащих, получивших дополнительное профессиональное образование по муниципальному заказу в рамках реализации муниципальных целевых программ, составило 5% от общего числа муниципальных служащих в Российской Федерации. Одним из направлений по решению сложившейся кадровой проблемы является создание комплексной системы подготовки муниципальных служащих[1].

Сложность и неоднозначность задач, стоящих перед муниципальными служащими, постоянно повышает требования к уровню их профессионализма. В этих условиях особое теоретико-прикладное и социальное значение, приобретают вопросы развития системы профессиональных компетенций муниципальных служащих в современной России. От состояния, развития и использования системы профессиональных компетенций муниципальных служащих зависит эффективное функционирование органов местного самоуправления.

Карьера муниципального служащего - показатель успешности профессионального развития, оценка качества исполнения профессиональной деятельности. Оптимально выстроенная траектория карьеры позволяет муниципальным служащим найти свое место в структуре управления, стимулирует их к более полному раскрытию профессиональных, деловых и личностных возможностей.

Если рассматривать карьеру в широком смысле, то этот процесс представляет собой общую последовательность этапов развития человека в основных сферах жизни (семейной, трудовой, досуговой), В более узком смысле понятие карьеры связывается с динамикой положения и активности личности в трудовой деятельности. Карьера определяется динамикой социально-экономического положения, статусно-ролевых характеристик, форм социальной активности личности.

Механизм управления развитием системы подготовки квалифицированных кадров муниципальных служащих включает в себя: цель; задачи; совокупность нормативно-правовых, организационных и экономических инструментов, используемых субъектами в достижении цели развития системы профессиональных компетенций муниципальных служащих и контроль[2].

Цель механизма управления развитием системы подготовки кадров муниципальной службы заключается в прогнозируемом обеспечении органов местного самоуправления высокопрофессиональными кадрами муниципальной службы, позволяющих обеспечить эффективное исполнение возлагаемых на них профессиональных обязанностей и достижение стратегических целей развития муниципального образования.

Задачи механизма управления включают в себя осуществление основных способов развития и использования системы профессиональных служащих, как: профессиональную ориентацию; подготовку, переподготовку и повышение квалификации; набор и отбор кадров; оценку; работу с кадровым резервом, профессиональную ротацию; мотивацию и высвобождение персонала муниципальной службы.

Субъекты механизма управления развитием системы квалификации муниципальных служащих представляют собой регламентированную законодательством совокупность взаимодействующих федеральных, региональных и муниципальных структур органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих достижение цели управления развитием системы профессиональных компетенций муниципальных служащих в пределах установленной компетенции.

К федеральным структурам управления относятся: Президент Российской Федерации; Совет Федерации; Государственная Дума; Правительство Российской Федерации. Региональными структурами управления выступают: руководители высшего государственного органа исполнительной власти; непосредственно высшие государственные органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Муниципальные структуры включают: глав муниципальных образований; местные администрации; представительные органы власти; руководителей органов муниципального управления и специалистов кадровых служб.

Инструментами механизма управления развитием системы профессиональных компетенций выступают совокупность регламентированных нормативно-правовых, организационных и экономических способов воздействия организационных структур управления в пределах их компетенции и в установленном порядке на процессы, связанные с развитием системы профессиональных компетенций муниципальных служащих

Планирование карьеры - одно из направлений кадровой работы в организации, ориентированное на определение стратегии и этапов развития и продвижения специалистов. На муниципальной службе планирование и осуществление карьеры связаны с применением принципов мотивации деятельности, профессионального развития муниципальных служащих, выдвижения их на вышестоящие должности на основе реальных достижений и профессиональных качеств, ротации служащих и т. д.

Планирование карьеры муниципального служащего способствует его профессиональному развитию и должностному росту, повышает его значимость для органа местного самоуправления и обеспечивает соответствие квалификации муниципального служащего новым возможностям, которые могут представляться в дальнейшем. При этом основную ответственность за развитие собственной карьеры несет муниципальный служащий.

В соответствии со ст. 32 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (Федеральный закон № 25-ФЗ) приоритетным направлением формирования кадрового состава муниципальной службы является содействие продвижению по службе муниципальных служащих.[3]

Оказывая это содействие, орган местного самоуправления формирует состав как руководителей, так и специалистов для всех структурных подразделений, содействует стабилизации текучести кадров и способствует повышению результативности их труда.

К общим критериям продвижения по службе можно отнести образование, квалификацию, опыт работы, деловые качества.

Карьерный рост муниципального служащего представляет собой рост по должностям муниципальной службы в пределах текущей или вышестоящей группы должностей муниципальной службы.

Разработка эффективной системы управления карьерой муниципального служащего включает различные приемы управленческого воздействия на каждом этапе развития карьеры, создающие стимулы для профессиональной деятельности и определяющие вектор развития индивидуальной карьеры муниципальных служащих путем влияния на их функции, должностные статусы и роли.

Правовую основу планирования стратегии карьерного роста муниципальных служащих в Российской Федерации составляют:

Конституция РФ;

Трудовой кодекс РФ;

Федеральный закон № 25-ФЗ;

законы субъектов РФ;

муниципальные правовые акты.

Существуют также общие для всех государств принципы поступления на государственную и муниципальную службу, прописанные в международных нормативно-правовых актах. Например, принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы указан в Конвенции Международной организации труда (МОТ) 1958 г. о дискриминации (раздел «Наём и занятость»).

Кадровые технологии, используемые при приеме и продвижении государственных и муниципальных служащих за рубежом и в России, во многом схожи.

Вместе с тем зарубежный опыт организации карьерного продвижения на государственной и муниципальной службе имеет отличительные моменты, которые могут быть применены в России. К ним относятся:

О проведение конкурсов на замещение должностей государственной службы независимым коллегиальным органом (жюри во Франции, Комиссия по делам гражданской службы в Англии, Совет по делам персонала в Японии), а также принятие во внимание рекомендаций школ и университетов, в которых обучались кандидаты (Англия) для повышения объективности принимаемых кадровых решений; в внедрение процедуры принятия присяги при поступлении на государственную муниципальную службу (Германия) в целях повышения нравственно-этических установок госслужащих.

В использование системы «пожизненного найма» (Япония, Англия), которая направлена на повышение лояльности, верности и преданности государству.

В создание плана продвижения работников по службе (США), проведение ежегодной оценки служебной деятельности подчиненных руководителями подразделений (Франция) для стимулирования профессиональной деятельности сотрудников, а также повышения эффективности и динамичности кадровых процессов.

Стратегия карьерного роста муниципального служащего планируется по инициативе его самого либо кадровой службы (специалиста по кадровой работе) органа местного самоуправления. Организация, координация и обеспечение деятельности по планированию карьерного роста муниципальных служащих осуществляются кадровой службой (специалистом по кадровой работе) органа местного самоуправления.

В целях формирования системы стратегического планирования карьерного роста муниципальных служащих органы местного самоуправления принимают муниципальные нормативно-правовые акты.

Квалификационный разряд указывает на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципального служащего квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы. Квалификационный разряд муниципальному служащему присваивается исходя из группы должностей, к которой относится замещаемая им должность[4].

Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов РФ, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в РФ» 2007 г.

В соответствии с Федеральным законом субъекты РФ устанавливают собственные квалификационные разряды. Присвоение квалификационных разрядов производится в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией и стажем работы на основании результатов квалификационного экзамена или аттестации.

В большинстве субъектов РФ муниципальным служащим квалификационные разряды присваиваются в следующем порядке:

- муниципальным служащим высших муниципальных должностей муниципальной службы - действительный муниципальный советник 1, 2 и 3-го класса;

- муниципальным служащим главных муниципальных должностей муниципальной службы - главный муниципальный советник 1, 2 и 3-го класса;

- муниципальным служащим ведущих муниципальных должностей муниципальной службы - муниципальный советник 1, 2 и 3-го класса;

- муниципальным служащим старших муниципальных должностей муниципальной службы - советник муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса;

- муниципальным служащим младших муниципальных должностей муниципальной службы - референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса.

Иногда классификация групп имеет более усложненный характер, а соответственно, возрастает и количество присваиваемых муниципальным служащим разрядов.

По общему правилу при присвоении муниципальным служащим квалификационных разрядов устанавливают ограничения в зависимости от стажа служащих. Так, муниципальным служащим, впервые поступившим на муниципальную службу, присваивается самый низший квалификационный разряд (например, 3-го класса - в большинстве субъектов РФ), предусмотренный по группе муниципальных должностей, соответствующей замещаемой должности. Муниципальным же служащим, имеющим стаж работы в местных органах государственной власти, органах государственной власти (государственных органах) и органах местного самоуправления, могут быть присвоены квалификационные разряды как в зависимости от стажа, так и вне зависимости от срока пребывания муниципального служащего в муниципальной должности. В последнем случае к стажу муниципального служащего предъявляется лишь одно требование - стаж должен быть более года (другой срок может устанавливаться законодательством субъекта РФ), а муниципальному служащему может быть присвоен любой квалификационный разряд (по результатам аттестации), например 1, 2, 3-го класса по любым группам муниципальных должностей.

При дифференциации присваиваемых разрядов в увязке со стажем муниципальной службы порядок присвоения разрядов может быть различным - это устанавливается законодательством субъекта РФ. Соответствующий квалификационный разряд может быть присвоен с учетом стажа работы на муниципальных должностях и срока пребывания в муниципальной должности, необходимого для присвоения квалификационного разряда.

В порядке исключения муниципальным служащим, имеющим необходимое по замещаемой ими муниципальной должности образование и установленный для таких случаев минимальный (например, в г. Москве - не менее чем 10-летний) стаж муниципальной службы, а также особые достижения при прохождении муниципальной службы, могут быть первоначально присвоены иные квалификационные разряды по соответствующей группе муниципальных должностей муниципальной службы.

При поступлении на муниципальную службу лицу, уже имеющему чин государственного служащего, присваивается квалификационный разряд муниципальной службы по переводной схеме, установленной актами органов местного самоуправления.

Кроме того, квалификационный разряд сохраняется в следующих случаях:

1) при переводе муниципального служащего на другую должность муниципальной службы в пределах группы должностей муниципальной службы;

2) при переводе муниципального служащего на должность муниципальной службы нижестоящей группы должностей муниципальной службы;

3) при переводе (переходе) муниципального служащего в другой орган местного самоуправления;

4) в случае поступления муниципального служащего на муниципальную службу в течение трех лет со дня его увольнения из органов местного самоуправления на должность муниципальной службы той группы должностей, по которой ему был присвоен квалификационный разряд, или нижестоящей группы должностей муниципальной службы.

Если квалификационный разряд, присвоенный ранее, ниже квалификационного разряда соответствующей должности, на которую назначен муниципальный служащий, квалификационный разряд сохраняется до присвоения квалификационного разряда, соответствующего новой замещаемой должности[5].

Очередное присвоение квалификационного разряда муниципальному служащему осуществляется:

1) по истечении установленного срока пребывания в предыдущем квалификационном разряде в пределах одной группы должностей муниципальной службы по результатам очередной аттестации в случае, если аттестационная (квалификационная) комиссия примет соответствующее решение;

2) при переводе муниципального служащего на должность муниципальной службы иной группы должностей муниципальной службы.

Срок пребывания в квалификационном разряде муниципального служащего муниципальной службы устанавливается актами органа местного самоуправления. Как правило, этот срок составляет от одного года до пяти лет с момента последнего присвоения квалификационного разряда.

В некоторых случаях (например, это предусмотрено в Законе Московской области «О квалификационных разрядах муниципальных служащих в Московской области») в качестве очередного квалификационного разряда (по ходатайству руководителя структурного подразделения органа местного самоуправления) по истечении срока пребывания муниципального служащего в квалификационном разряде высшего класса для данной группы должностей за особые заслуги ему может быть присвоен квалификационный разряд низшего класса следующей группы должностей муниципальной службы без перевода его на другую должность муниципальной службы.

Очередной квалификационный разряд может быть присвоен и вне зависимости от истечения срока пребывания в любом разряде (в порядке поощрения муниципального служащего за особые отличия при прохождении муниципальной службы) руководителем соответствующего органа местного самоуправления (по ходатайству непосредственного руководителя муниципального служащего). При этом квалификационный экзамен или аттестация не проводятся. Такая возможность присвоения очередного квалификационного разряда предусмотрена, например, в Положении о проведении аттестации муниципального служащего в городе Твери.

Муниципальные служащие, на которых наложено дисциплинарное взыскание, не подлежат в течение года к представлению для присвоения очередного квалификационного разряда.

Не производится присвоение квалификационного разряда муниципальным служащим, достигшим предельного для муниципального служащего возраста. Внеочередное присвоение квалификационного разряда производится по ходатайству непосредственного руководителя муниципального служащего за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности.

В этом случае аттестационная (квалификационная) комиссия может принять решение о представлении муниципального служащего к присвоению следующего квалификационного разряда в группе должностей.

Присваиваемый во внеочередном порядке квалификационный разряд не может превышать высший квалификационный разряд той группы должностей, к которой относится замещаемая муниципальным служащим должность муниципальной службы.

Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться ограничения по присвоению внеочередного квалификационного разряда в виде обязательного условия пребывания в квалификационном разряде не менее половины предусмотренного срока, когда такой срок установлен. Такое условие содержится, например, в законодательстве Московской области.

Как правило, внеочередное присвоение муниципальному служащему квалификационного разряда может производиться не более одного раза в течение периода его службы на должностях муниципальной службы каждой группы должностей муниципальной службы.

Муниципальный служащий вправе выступить с инициативой о присвоении ему очередного квалификационного разряда в пределах должностной группы. При этом аттестационная (квалификационная) комиссия проводит квалификационный экзамен и свое решение о присвоении или неприсвоении квалификационного разряда направляет руководителю соответствующего органа местного самоуправления или руководителю соответствующего структурного подразделения для принятия окончательного решения.

Оформление и учет документов о присвоении и сохранении квалификационных разрядов муниципальным служащим возлагается на кадровые службы соответствующих органов местного самоуправления.

Со дня присвоения муниципальному служащему квалификационного разряда ему выплачивается надбавка к должностному окладу, размер которой определяется актами местного самоуправления.

Нормативными правовыми актами органа местного самоуправления может устанавливаться запрет на понижение или отмену присвоенного муниципальному служащему муниципальной службы квалификационного разряда. Такой запрет содержался, например, в распоряжении мэра Москвы «О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальным служащим муниципальной службы в районах города Москвы», которое утратило силу.

Квалификационный разряд, присвоенный муниципальному служащему, сохраняется за ним при выходе в отставку пожизненно, а в случае увольнения по другим основаниям (в том числе при увольнении в связи с ликвидацией подразделения или сокращения штата) по общему правилу - в течение трех лет.

При зачислении муниципального служащего в резерв квалификационный разряд сохраняется и на период, установленный для нахождения в резерве[6].

Лишение квалификационных разрядов может иметь место при увольнении муниципального служащего с муниципальной службы в порядке дисциплинарного взыскания.

Кроме того, муниципальный служащий утрачивает присвоенный ему квалификационный разряд в случае:

а) вступления в законную силу обвинительного приговора суда о лишении лица права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;

б) в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта РФ.

Споры, связанные с присвоением квалификационных разрядов и их сохранением, рассматриваются в порядке, установленном законодательством РФ.

Характерной особенностью для муниципальных, а также для гражданских служащих является общий порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» 2004 г. и Законом «О муниципальной службе в РФ» предусмотрены единые требования к процедурам и обязанности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих поддерживать необходимый уровень квалификации. Реализация на практике принципа профессионализма и компетентности на муниципальной службе обеспечивается прежде всего системой профессионального развития муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления[7].

Федеральным законом от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено «...единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных служащих» (ст. 5, п. 3). В соответствии со ст. 32 п. 3 предусматривается «повышение квалификации муниципальных служащих», но не сказано, как часто и в какой период времени.

В существующей системе муниципальной службы профессиональное развитие тесно связано с продвижением муниципального служащего по службе, оценкой его профессиональной деятельности при сдаче квалификационного экзамена и присвоении квалификационного разряда, уровнем денежного содержания, применением мер морального и материального поощрения и т.д.

Именно по этим причинам в современных условиях главным направлением профессионального развития муниципальных служащих являются кадровые технологии, связанные с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации муниципальных служащих.

В этой связи муниципального служащего, как мы полагаем, нужно четко сориентировать на развитие ключевых компетенций, необходимых для перспективы своего дальнейшего профессионального роста, а управления персоналом (кадровые службы) органов местного самоуправления со своей стороны должны создавать практические возможности для по-вышения эффективности данного процесса, обеспечивая обучение и профессиональное развитие, формирование кадрового резерва, оценочные процедуры и т.д.

Следовательно, проблема профессионального развития муниципальных служащих является по сути одной из ключевых в системе муниципальной службы и кадровой политики на муниципальном уровне. В условиях реформирования системы муниципального управления Российской Федерации требование профессионального развития и образования кадров становится весьма актуальным.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом №25- ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в РФ» система профессионального развития и образования включают в себя четыре основополагающих элемента: профессиональная подготовка кадров для муниципальной службы; профессиональную переподготовку муниципальных служащих; повышение квалификации муниципальных служащих; стажировку муниципальных служащих.

Под профессиональной подготовкой кадров для муниципальной службы следует понимать процесс, технологию обучения гражданина профессиональным знаниям, умениям и навыкам, необходимым для надлежащего исполнения им должностных функций и полномочий по замещаемой должности муниципальной службы. «Профессиональная подготовка (переподготовка) - процесс получения профессиональных знаний, мастерства и опыта, которые дают возможность служащим надлежащим образом выполнять свои трудовые обязанности».

Профессиональная подготовка как одна из кадровых технологий представляет собой: первоначальное обучение лиц, не имеющих профессии (специальности), желающих приобрести профессию (специальность) и трудиться по ней; обучение муниципальных служащих вторым (смежным) специальностям, проводимое в случаях, когда работа на новом месте требует умения работать по нескольким направлениям муниципального управления.

Профессиональная подготовка кадров осуществляется в образовательном учреждении высшего профессионального образования на основании договора на обучение. Заключение договора на обучение между органом местного самоуправления и гражданином с обязательством последующего прохождения муниципальной службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном федеральными законами и законодательством субъекта Российской Федерации. В рамках указанного договора, а также по согласованию высшего образовательного учреждения профессионального образования с органом местного самоуправления в этом органе осуществляются практика и стажировка обучающихся.

Координация подготовки кадров для муниципальной службы осуществляется управлением персонала (кадровой службой) соответствующего органа местного самоуправления.

Профессиональная подготовка - процесс получения профессиональных знаний, мастерства и опыта, которые дают возможность муниципальным служащим надлежащим образом выполнять свои трудовые обязанности в соответствии с законодательством о муниципальной службе.

Профессиональная переподготовка как кадровая технология - новое для Российской Федерации дело, но, безусловно, необходимое. Профессиональная переподготовка - это приобретение дополнительных знаний и навыков, необходимых для осуществления муниципальными служащими нового вида профессиональной служебной деятельности. Диплом о профессиональной переподготовке дает право на деятельность в новой сфере, а для муниципальных служащих - в сфере муниципального управления и является значительным залогом профессиональной компетентности в трудовой деятельности и построения должностной карьеры.

Целью профессиональной переподготовки муниципальных служащих является получение ими дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, для профессионального выполнения нового вида профессиональной деятельности в условиях реформы муниципального управления.

В нашем понимании речь идет о профессиональной переподготовке муниципального служащего и получении права на ведение профессиональной деятельности в сфере государственного и муниципального управления.

Под профессиональной переподготовкой муниципальных служащих понимается получение дополнительных к базовому высшему образованию новых знаний, позволяющих присвоить служащему новую специализацию и (или) квалификацию.

Профессиональная переподготовка муниципальных служащих осуществляется на основе договоров, заключаемых органами местного самоуправления с соответствующими высшими образовательными учреждениями.

Основанием для направления муниципального служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются: 1) назначение муниципального служащего на новую должность муниципальной службы в порядке должностного роста на конкурсной основе; 2) включение муниципального служащего в кадровый резерв на конкурсной основе; 3) результаты аттестации и квалификационного экзамена муниципального служащего.

Основными критериями оценки эффективности профессиональной переподготовки муниципальных служащих являются: профессиональный рост кадров; уровень взаимозаменяемости персонала в структурных подразделениях администрации муниципального образования; возможность ротации кадров и осуществления карьерного роста.

Также для оценки приобретенных муниципальным служащим знаний можно использовать методы контроля эффективности профессионального обучения (переподготовки). К примеру, проведение внепланового квалификационного экзамена по итогам учебы; анкетирование; проведение собеседования, тестирования по изучаемой программе.

Следовательно, ориентация на целевую подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих в соответствии с кадровым муниципальным заказом позволит иметь более гибкие формы образовательного процесса, как с отрывом, так и без отрыва от основной деятельности в органах местного самоуправления, позволит значительно увеличить возможность распределенного во времени получения образования по принципу модульной системы, прогнозировать и планировать потребность развития муниципальных служащих, осуществлять организацию набора, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих органов местного самоуправления.

[1] Пехова Н.Ю. Стандарты качества управления муниципальными проектами //Научно-политический журнал «Социология власти». – 2011. - №6. – С. 122-129.

[2] Патрушев В.И. Основы общей теории социальных технологий. - М.: Изд-во ИКАР, 2008. - С. 244.

[3] Пехова Н.Ю. Компетентность в управлении муниципальными проектами //Перспективы науки. – 2011. - №11(26). – С. 71-77.

[4] Пехова Н.Ю. Возможности и потребности применения компетентностного подхода на уровне управления муниципальными образованиями // Наука и бизнес: пути развития. – 2013. - №8(26). – С. 27-32.

[5] Правовая основа местного самоуправления (редакционный материал) //Государственная власть и местное самоуправления. - 2007. - № 9. - 48 с.

[6] Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы //Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 7. - С. 32-37.

[7] Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: Учеб. пос. для студентов вузов / В.В. Черепанов; В.П. Иванов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, закон и право, 2007. - С. 478-479.