Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд является одним из наиболее проблемных способов приобретения государством имущества в его собственность, о чем наглядно свидетельствует обширная судебная и судебно-арбитражная практика. Прежде всего существует неопределенность самого понятия государственных (муниципальных) нужд и, соответственно, установления случаев, в которых допустимо изъятие имущества у частного собственника.

Приобретение государством имущества у частных собственников связано с целым комплексом проблем. Прежде всего это проблема самого понятия государственных (муниципальных) нужд, т.е. определения случаев, в которых допустимо изъятие имущества у частного собственника. Тесно связана с названной и проблема возможного принятия (в исключение из общей нормы, содержащей основные правила по этому вопросу) законодательных актов, определяющих основания и порядок изъятия имущества для государственных (муниципальных) нужд.

Особый, во многом публично-правовой характер отношений по выкупу имущества для государственных нужд, стороны которых изначально находятся в неравном положении, также порождает ряд проблем. В частности, это находит отражение при заключении соглашения о выкупе имущества. В ряде случаев после проявления государственными органами инициативы, направленной на выкуп земельного участка, частный собственник обращается в суд, пытаясь обязать публичное образование заключить указанное соглашение. Однако суды отказывают в удовлетворении заявленных требований по следующему основанию: право требовать выкупа земельного участка и заключения договора может возникнуть только у соответствующего образования, но не у частного собственника. Кроме того, важной является проблема выплаты частному собственнику предусмотренного законом предварительного и равноценного возмещения

А.И. Кичко выделяет следующие проблемные направления, по которым должно осуществляться совершенствование регулирования изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд: "1) проблема разрешения удовлетворения публичных нужд путем использования изъятого земельного участка частными лицами; 2) проблема отсутствия законодательной регламентации информировании заинтересованных лиц, кроме собственника, о предстоящем изъятии участка; 3) проблема правовой регламентации гарантий равноценного и предварительного возмещения за изъятый земельный участок; 4) проблема оснований изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд; 5) проблема порядка изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд; 6) проблема определения выкупной цены земельного участка". См.: Кичко А.И. Принудительное прекращение права собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2011.

остановимся на проблеме определения понятия государственных и муниципальных нужд.

С.Д. Афанасьева отмечает: "Закрепление основных ограничений изъятия земельных участков в публичных нуждах предопределило возникновение новой, до сих пор полностью не урегулированной проблемы: институт изъятия стал использоваться органами публичной власти в качестве почти универсального инструмента разрешения задач социальной и экономической эффективности[1]. Наиболее яркими примерами, по ее мнению, стали использование права изъятия с целью удовлетворения нематериальных потребностей граждан и оптимизации исполнения международных обязательств, а также использование термина "экономическое развитие" в качестве обоснования легальности изъятия.

Существо рассматриваемой проблемы применительно к российскому законодательству раскрывает О.М. Козырь, отмечая, что Гражданский кодекс РФ не раскрывает понятие государственных или муниципальных нужд, не называет какие-либо конкретные основания для такого изъятия и даже не содержит указание на порядок определения публичных нужд, являющихся основанием для такого изъятия. "Этот пробел Гражданского кодекса в определенной мере восполняет Земельный кодекс, который в развитие правила п. 2 статьи 279 ГК о том, что органы, уполномоченные принимать решения об изъятии, порядок подготовки и принятия этих решений, определяются федеральным земельным законодательством, в пункте 1 статьи 49 установил, что изъятие возможно в исключительных случаях, связанных либо с выполнением международных обязательств Российской Федерации, либо с размещением определенных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения таких объектов. Среди этих объектов ЗК РФ называет объекты использования атомной энергии, объекты обороны и безопасности, объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи федерального и регионального значения, объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения. Перечень дополняется в подп. 3 статьи 49 ЗК иными обстоятельствами в случаях, установленных федеральными законами, а в ряде случаев - и законами субъектов Федерации, то есть исчерпывающим не является"[2].

В связи с отсутствием в действующем ГК РФ понятия государственных (муниципальных) нужд в современной литературе предлагаются следующие определения.

Э.С. Бутаева делает вывод, что понятие государственных и муниципальных нужд как основания принудительного прекращения права собственности на земельный участок не следует ограничивать конкретными объектами, перечисленными в статье 49 ЗК РФ. По ее мнению, содержание данного понятия следует расширить за счет включения в него такого основания, как "изъятие земельного участка для развития, совершенствования транспортной и социальной инфраструктуры общественного использования"[3]. При этом, считает автор, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд не исключает возможность удовлетворения одновременно определенных частных интересов при использовании земельного участка, но частное использование изъятого земельного участка должно вести и к удовлетворению государственных или муниципальных нужд.

Л.Ю. Рамзаева формулирует следующее определение изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд: "Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд - это прекращение права собственности у гражданина или юридического лица на земельный участок на основании решения федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления путем выкупа у собственника этого земельного участка за счет органа, для чьих нужд он изымается"[4].

К.А. Зимин в своем исследовании, посвященном регулированию отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, приходит к выводу, что в силу разнообразия государственных и муниципальных нужд по своему объему, содержанию, времени и месту их возникновения "представляется неэффективной существующая практика законодательного определения названных нужд путем указания на закрытый перечень объектов или наличие международных обязательств"[5]. Ключевым фактором определения государственной или муниципальной нужды, по его мнению, должна стать сама процедура ее определения, позволяющая обеспечить реальное участие в этом процессе населения соответствующего публичного образования. При этом обязательным предварительным требованием для формирования государственной или муниципальной нужды должно быть условие о наличии финансовых или иных средств в соответствующих бюджетных или внебюджетных источниках. Необходимо закрепление указанного требования в нормах ГК РФ, регулирующих изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, поскольку в настоящее время такое условие не предусмотрено для удовлетворения нужд с использованием принудительных процедур.

Реализация обязательного требования о предварительном обеспечении финансирования удовлетворения государственных и муниципальных нужд за счет средств соответствующего бюджета или внебюджетных источников при изъятии земельного участка для государственных нужд, по мнению К.А. Зимина, означает, что такое изъятие будет правомерным, если исполнение решения об изъятии участка на момент его принятия было обеспечено средствами соответствующего бюджета или внебюджетных источников финансирования.

В литературе особо ставится и рассматривается вопрос о возможности использования самого понятия "государственные (муниципальные) нужды" и его соотношении с понятием "общественные (публичные) нужды".

По мнению Т.В. Дамбиевой, точное определение данного критерия имеет важное значение, так как размытые формулировки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам. Она иллюстрирует свою позицию следующим примером. Во Франции правомерность экспроприации была закреплена в статье 17 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., определившей собственность как священное и неприкосновенное право, которое может быть отчуждено только в случае общественной необходимости (la necessite publique) за справедливое, предварительно уплаченное возмещение. Однако данный принцип был в последующей практике переформулирован и звучит в настоящее время как ссылка, обосновывающая принудительную экспроприацию не общественной необходимостью, а общественной полезностью (l'utilite publique). Замена в названном условии одного слова другим оказалась заменой концепции, а не терминологии. Экспроприация, производимая исходя из соображений полезности, а не необходимости, стала в руках государства гораздо более гибким инструментом политики экономического вмешательства[6].

Помимо этого, в российской юридической литературе рассматривается вопрос о необходимости замены в законодательстве термина "государственные и муниципальные нужды" термином "общественные нужды или цели". Так, Т.В. Дамбиева отмечает: ставить знак равенства между названными понятиями нельзя. В правовом государстве возможно совпадение содержания этих понятий, но нельзя исключать возможность злоупотребления правом со стороны государства, поскольку интересы общества могут идти вразрез с интересами аппарата государственной власти. В связи с этим возникает необходимость рассмотрения вопроса об уточнении критерия общеполезности и замены его на понятие "общественные нужды" .

Категорически возражает против использования (сохранения законодателем унаследованного от советских времен) термина "государственные и муниципальные нужды" Е.Л. Поветкина: "Для большинства наших граждан эта формулировка означает интересы государства и муниципалитета, которые, следует признать, в нашем сегодняшнем сознании отнюдь не равны тому, для реализации чего в действительности предназначен этот институт, - публичному интересу, интересу большого числа индивидуальных членов общества"[7].

Существует и противоположная позиция, в соответствии с которой расширение перечня оснований принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки способно причинить на практике только существенный вред охраняемым законом правам частных собственников. Как отмечают некоторые авторы, "можно законодательно классифицировать такие общественные нужды и регламентировать порядок принятия решений органами публичной власти при изъятии земельных участков соответственно в федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Но в этом случае появится возможность изъятия земельных участков и в интересах частных лиц, например для строительства элитного многоквартирного дома или церкви. В любом случае уровень гарантий прав частных собственников будет подвергнут значительному снижению, что в нашем формирующемся правовом государстве недопустимо"[8].

Е.Л. Сидорова полагает, что попытки внести коррективы в терминологию могут негативно сказаться на правах и интересах физических и юридических лиц, поскольку понятия "общественные нужды" и "общественное использование" имеют более широкое значение, нежели понятие "государственные и муниципальные нужды", в связи с чем такая замена неоправданна, тем более что понятие "государственные и муниципальные нужды" раскрыто путем перечисления в законе случаев-оснований, при которых возможно изъятие земельных участков[9].

Какие же выходы исходя из сложившейся в российском законодательстве ситуации предлагаются в научной литературе для определения государственных и муниципальных нужд?

Как считает Е.Б. Шмакова, даже самый совершенный нормативный акт не сможет зафиксировать все разнообразие публичных (общественных) нужд, которые зависят от специфики правоотношений. По мнению автора, оптимальным решением данной проблемы было бы использование судами индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия собственности, и проведение тщательной судебной проверки наличия общественного интереса[10]. Она также подчеркивает: "Суду необходимо в каждом конкретном случае проводить тщательный анализ наличия общественного (публичного) интереса, под которым следует понимать удовлетворение интересов неограниченного круга лиц или служение интересам большей части общества. При этом в силу конституционного принципа экономической и социальной сбалансированности следует признать возможным присутствие в частном интересе публичного интереса".

В той или иной степени суды уже используют соответствующий подход. Так, в Постановлении от 1 марта 2013 г. N Ф09-5723/11 по делу N А50-1764/2011 ФАС Уральского округа отметил: "Суд кассационной инстанции принимает во внимание необходимость соблюдения при рассмотрении спора баланса частных и публичных интересов, поскольку возведенная на спорном участке автодорога имеет стратегическое значение для социально-экономического развития Пермского края".

О.М. Козырь, в свою очередь, заключает, что перечень оснований изъятия земельных участков для публичных нужд следовало бы в качестве не исчерпывающего включить непосредственно в ГК РФ и дополнить его правилом, согласно которому дополнительные основания для изъятия могут устанавливаться лишь федеральным законом. По ее мнению, поскольку гарантии досрочного прекращения права собственности связаны с конституционными гарантиями права частной собственности, они должны быть едиными на всей территории Российской Федерации[11].

С.Д. Афанасьева считает, что оптимальным решением данной проблемы будет использование судом индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия[12]. При этом она задается вопросами, будет ли оправдано обоснование какого-либо законодательного исключения решением суда и кто может гарантировать, что такие исключения не будут инициироваться в угоду частным лицам или группе частных лиц. Кто поручится, что земельные участки не будут фактически отняты у законных собственников без какой-либо возможности их возврата? В конечном итоге, по ее мнению, выходом из сложившейся законодательной неопределенности является "разработка единого регулятивного нормативного акта, закрепляющего нормы о процедуре изъятия земельных участков, который непременно бы включал четкую стратегию разрешения такого рода ситуаций. При этом необходимо ужесточение законодательной процедуры изъятия с указанием в законе всех возможных ограничений и установлением исчерпывающего перечня законодательных исключений (возможно, даже с запретом исключений)".

Н.В. Макарчук приходит к выводу: сужать в настоящее время перечень оснований для принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд едва ли целесообразно[13]; случаи необходимости принудительного отчуждения год от года увеличиваются, и институту изъятия предстоит еще большее развитие, а не сужение области его применения. Поэтому основания для применения принудительного отчуждения должны быть установлены в общих признаках. Обозначение отдельных случаев применения принудительного изъятия вместо указания общего правила, по ее мнению, весьма неудобно и допустимо лишь в крайнем случае, когда наука еще не выработала такое общее положение. В связи с этим требуется принятие федерального закона, устанавливающего дополнительные случаи не только принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд, но и комплексного регулирования порядка и оснований такого изъятия.

А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова полагают, что исходя из существующей теории и практики изъятия участков для муниципальных нужд необходима следующая научная классификация случаев, в которых возможно изъятие земельных участков:

« - изъятие земельных участков для муниципальных нужд по основаниям, прямо предусмотренным статьей 49 ЗК РФ;

- изъятие земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами (например, по договору о развитии застроенной территории);

- изъятие земельных участков для размещения публичных объектов, возводимых в целях повышения международного престижа России».

К.П. Голованов[14] также приходит к выводу, что необходим единый механизм правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Как следствие, требуются разработка и принятие специального федерального закона, регулирующего рассматриваемые отношения. В целях устранения пробелов и недостатков российского законодательства в такой федеральный закон, по его мнению, должно быть внесено следующее:

1) понятие "изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд" в связи с отсутствием такового;

2) понятие "государственные и муниципальные нужды";

3) нормы, где предусмотрены основания изъятия земельных участков для государственных нужд. К таковым основаниям могут быть отнесены: проведение крупномасштабных государственных мероприятий; проведение международных форумов с участием глав государств и др.

При этом он подчеркивает: формат и точное наименование мероприятий должны утверждаться постановлением Правительства РФ во взаимосвязи с категориями (например, международный форум и Международный форум глав государств или крупномасштабные государственные мероприятия и Зимние Олимпийские игры в г. Сочи и т.д.).

Крупномасштабные государственные мероприятия и международные форумы могут быть разделены на мероприятия по срокам подготовки:

- от двух до четырех лет - мероприятия, требующие срочной подготовки (в этом случае может быть установлен специальный срок уведомления об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, т.е. за семь дней со дня принятия решения);

- от четырех до восьми лет - мероприятия, не требующие срочной подготовки (в этом случае срок уведомления может быть увеличен).

Анализируя данную позицию, можно подчеркнуть: автор в качестве случаев для изъятия земельных участков, которые должны быть отражены в законе, рассматривает лишь проведение крупномасштабных массовых зрелищных или государственных мероприятий. Подытоживая, следует отметить, что безусловно необходимым в настоящее время является принятие или отдельного закона, посвященного изъятию земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, или имплементация соответствующего раздела в специальный закон, посвященный приобретению государством имущества в собственность. Такой закон мог бы аккумулировать в себе положения не только об изъятии имущества для государственных (муниципальных) нужд, но и о реквизиции и национализации.

Представляется также, что подход, допускающий полную свободу судебного усмотрения при определении случаев изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, неприемлем для российской действительности, поскольку отсутствие жесткого критерия на первоначальном этапе может повлечь возникновение большого количества судебных споров. В последующем, уже при их разрешении, слишком широкая свобода судейского усмотрения может повлечь судебные ошибки и злоупотребление правом[15].

В связи со сказанным представляются возможными два выхода. Первый - закрепление на федеральном уровне (т.е. непосредственно в ГК РФ) закрытого перечня оснований для изъятия земельных участков. Второй - закрепление в том же Кодексе нескольких критериев (принципов), использование которых позволило бы суду с достаточной определенностью решать вопрос о возможности отнесения того или иного случая к изъятию участка именно для государственных (муниципальных) нужд. При этом в специальном федеральном законе, посвященном такому изъятию, следовало бы привести примерный перечень случаев, соответствующих тому или иному критерию, а также порядок осуществления такого изъятия на основании данного критерия[16].

Поскольку при использовании первого подхода детально отразить все случаи возможного изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд на длительный период вряд ли возможно, более практически осуществимым представляется использование второго подхода, предоставляющего возможности для судейского усмотрения, но в строго установленных пределах.

Полезным, при совершенствовании российского законодательства может стать законодательный опыт Республики Казахстан. В статье 62 Закона Республики Казахстан от 1 марта 2011 г. N 413-IV "О государственном имуществе" (гл. 6 разд. 2) закреплены основные принципы осуществления принудительного отчуждения земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд. Так, принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд является исключительным случаем отчуждения имущества, находящегося в собственности физических и негосударственных юридических лиц, и может быть осуществлено только при невозможности использования всех иных возможных случаев отчуждения имущества, предусмотренных Гражданским кодексом и законами Республики Казахстан. Не допускается принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд при наличии иного (альтернативного) способа удовлетворения государственных нужд. Не может быть признано изъятием для государственных нужд любое изъятие имущества, преследующее коммерческие цели негосударственных юридических лиц и цели удовлетворения негосударственных интересов, либо иное изъятие имущества, не вытекающее из целей осуществления государственных функций и не преследующее общественно значимые цели. В этих случаях отчуждение имущества допускается по соглашению между его собственником и лицом, преследующим коммерческие цели, на основании договора купли-продажи имущества между ними. Наконец, принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд допускается только в том объеме, в каком это необходимо для удовлетворения государственных нужд.

Представляется, эти принципы имеют важное значение и могут быть отражены и в российском законодательстве.

[1] Афанасьева С.Д. Изъятие земельных участков для публичных нужд в России и США: некоторые актуальные вопросы защиты конституционных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 1.- с. 8.

[2] Козырь О.М. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Развитие основных идей Гражданского кодекса в современном законодательстве и судебной практике: Сб. статей / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Статут, 2011.- с. 8.

[3] Бутаева Э.С. Прекращение права собственности помимо воли собственника: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008.- с. 21.

[4] Рамзаева Л.Ю. Основания и порядок выселения граждан из жилых помещений по новому жилищному законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.- с. 8.

[5] Зимин К.А. Гражданско-правовое регулирование отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.- с. 17.

[6] Цит. по: Эррера Роже. Современное конституционное право Франции: право собственности и свобода предпринимательства. // Сравнительное конституционное обозрение. 2010 N 1 (74). С. 97 - 109.

[7] Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2. С. 41 - 60.

[8] Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография. М.: Новый индекс, 2010.

[9] Сидорова Е.Л. Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2010. N 4.

[10] Шмакова Е.Б. Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6.- с. 17.

[11] Козырь О.М. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Развитие основных идей Гражданского кодекса в современном законодательстве и судебной практике: Сб. статей / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Статут, 2011.- с. 14.

[12] Афанасьева С.Д. Изъятие земельных участков для публичных нужд в России и США: некоторые актуальные вопросы защиты конституционных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 1.- с. 8.

[13] Макарчук Н.В. Спорные вопросы правового регулирования изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 8.

[14] Голованов К.П. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд - проблемы правового регулирования // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 10. – с. 14.

[15] Куцина С. Изъятие земельного участка // ЭЖ-Юрист. 2015. N 26. С. 2.

[16] Оболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: проблема определения случаев возможного изъятия // Законодательство и экономика. 2014. N 8. С. 40 - 47.