Результативность государственного управления в значительной мере определяется тем, как разрабатываются, принимаются и реализуются управленческие решения государственными органами. При этом необходимо обратить внимание на то, что политические и административные решения, являясь управленческими решениями государственных органов, обладают рядом специфических черт.[1]

Во-первых, они подкреплены волей народа (посредством выборов он наделяет полномочиями своих представителей в законодательных органах, а те определяют стратегические цели деятельности органов исполнительной власти), поэтому предстают в виде законов, других нормативных правовых актов (если принимаются законодательными органами) и административных решений.

Во-вторых, они правоприменяющие, т. е. их разработка, принятие и реализация инициируются и организуются в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, что обусловливается необходимостью обеспечения их высокого качества, выражения общественных интересов.

В-третьих, они носят принудительный характер, поэтому являются по своей природе обязательными, обеспеченными всеми возможными ресурсами государства, полномочиями соответствующих органов государственного управления или должностных лиц.

В-четвертых, они обычно обезличены (в их разработке, при- нятии и выполнении участвует большое количество специалистов разного профиля, и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного государственного служащего, они принимаются от имени государственного органа).

В-пятых, они, как правило, безальтернативны и, следовательно, даны в единственном варианте исполнения, отступления от которого недопустимы, в идеале должны исключать вариативность и субъективизм в понимании средств достижения и планируемых результатов. Причина этого по большей части заключена в том, что их непременную составляющую образует правовая норма. Предполагается, что возможные последствия альтернатив были учтены полномочными субъектами в процессе разработки используемых нормативных документов.

В-шестых, они направлены во внешнюю среду (за исключением внутриорганизационных решений, касающихся аппаратной деятельности и поддерживающих организационную эффективность), что затрудняет измерение и точную оценку их социальной и, особенно, экономической эффективности.

Принимая во внимание указанные особенности управленческих решений государственных органов, необходимо отметить важность прогнозирования будущих событий и условий их реализации, которое должно проводиться на более отдаленную перспективу, с учетом большего количества факторов, в том числе межотраслевых, международных и т. д., а также политических соображений, поскольку приходится учитывать интересы различных заинтересованных участников процесса принятия решений, потенциальные выгоды и потери различных социальных групп и участников реализации решений, с привлечением к сотрудничеству экспертов-специалистов в различных областях знаний и др.

Планирование мероприятий по выполнению данных решений должно осуществляться с учетом: 1) значительных масштабов планируемой деятельности; 2) повышенной социальной ответственности за нее; 3) использования преимущественно бюджетных средств; 4) приоритетной оценки в определяемых целях социальной эффективности, которая находит свое отражение в общественном мнении, выявляемом в ходе выборов, референдумов, протестного поведения (митингов, демонстраций и т. п.), социологических опросов населения, в средствах массовой информации, в личных обращениях граждан в органы власти и управления.

Однако, как показывает практика, вышеописанные особенности разработки и принятия управленческих решений в органах государственного управления приводят к возникновению ряда проблем[2].

Прежде всего, это проблемы трансформации политических решений в административные решения[3].

Система политических решений строится с учетом политических интересов определенных групп населения, потребностей политических институтов, а также социокультурных ценностей общества. Осуществить выявление четкой грани, которая политическое решение отделяется от административного является весьма трудной задачей, исходя из того, что имеет место быть проникновение административных методов принятия решений в политико-правовую сферу. В то же время, содержание и ориентация политических решений находит свое проявление в административных решениях.

Те решения, которые носят политических характер и касаются общественно значимых проблем принимает политическое руководство, которое представляют собой высшие органы государственной власти. В дальнейшем такое решение трансформируется на уровне того или иного ведомства или министерства. Данный этап еще сохраняет политический характер того или иного решения в том числе и в части формулировок. Тем не менее, указанный этап также характеризуется появлением административной стороны решения, которая имеет связь с механизмами и требованиями, которые относятся к конкретной сфере деятельности или отрасли. К примеру, политическое решение, которое направленно на предотвращение конфликтов и снижение социальной напряженности, находит свою конкретизацию на уровне ведомств и министерств, которые занимаются проблемами условий труда, тарифов, заработной платы и т.д.

На следующем этапе принимаются конкретные решения на таких уровнях как местный, региональный и муниципальный. На этих уровнях у решения появления административных характер, который является отчетливо выраженным. Административное решение не должно нести в себе каких-либо политических предпочтений, а тот чиновник, который его принимает, должен быть политически нейтральным. На местном уровне административное решение обладает предельной конкретизацией исходя из всех социальных показателей, которые могут представляться в виде условий труда в определенном районе, городе или какой-либо области, размера заработной платы, уровня жизни, занятости населения.

Политика, как правило, является дистанцированной от непосредственной административной практики. Данное свойство находит свое проявление в том, что политические решения имеют более обобщенный характер, если сравнивать их с административными решениями. Основой построения политических решений являются реальные политические и социально-экономические условия. Политические решения также находятся в зависимости от существующего и функционирующего государственно-административного аппарата. В то же время, они влияют на то, какой являются форма, характера, механизм и методы принятия административных решений.

Несмотря на тот факт, что административные решения являются вторичными и обладают подчиненно-вспомогательным характером, являются производными от решений политических в той части, что они необходимы для того, чтобы обеспечить условия, которые нужны для того, чтобы подготовить, принять и реализовать решения политического руководства, всякое политическое решение, когда оно попадает в административный аппарат в качестве общественного императива, проходит трансформацию, а иногда может и исказиться. Это происходит по причине того, что аппарат административного управления, когда им воспринимается политическое решение, имеет свои собственные предпочтения, ценности и традиции, а также навыки, связанные с принятием решений. Таким образом, политическое решение осуществляет вторжение в административную среду, которая является устоявшейся.

Могут также иметь место противоречия функционального характера межу механизмом административного воплощения политического решения и непосредственно политическим решением. Исходя из этого, имеет место необходимость найти такие организационные и функциональные основы, которые имеют отношение к работе звеньев административного аппарата, которые дали бы возможность сделать административный аппарат более восприимчивым к политическим импульсам, которые исходят со стороны основных политических сил, и чтобы административный аппарат мог осуществить трансформацию политических решений в комплекс административных мер без искажения этих решений.

Кроме того, по-прежнему сохраняются проблемы значительной временной протяженности между принятием политических решений и вытекающих из них административных решений и недостаточного по полноте обеспечения политических решений административными.

Данные проблемы решаются через повышение научной обоснованности и эффективности функций планирования и прогнозирования в управленческой деятельности, а также через применение инструментов системного анализа.

Еще одна проблема связана со спецификой структуры государственных органов. Иерархичность их структуры дает основания к появлению двух типов решений – реальных и формальных. В организационной иерархии в идеале всякое решение возникающих вопросов должно приниматься на том уровне управления и в том подразделении, где аккумулирован наибольший массив необходимой для этого информации. Но информация по своей природе должна удовлетворять цели подготовки решения и, вместе с тем, способствовать тому, чтобы оно было связано с другими решениями, а не противоречило им. Случается, что конфронтация между решениями остается незамеченной на нижних уровнях иерархии. Поэтому представляется целесообразным, чтобы решения, а точнее, их проекты анализировались и утверждались на вышестоящих уровнях организационной иерархии. Проект решения, разработанный специалистами соответствующего подразделения, продвигаясь вверх по иерархии, корректируется и становится более рациональным. Однако верхние уровни иерархии, как правило, не в состоянии детально изучить и оценить все поступающие к ним проекты решений. Руководителю всегда приходится прибегать к обобщениям, причем тем чаще, чем выше его статус в иерархии. И тем меньше у него остается времени даже на просмотр проектов решений. Возникает угроза того, что, достигнув вышестоящего руководителя, проект решения будет представлен без всякой альтернативы. В силу этого "реальные" решения, разрабатываемые на низших ступенях организационной иерархии, на высших ее ступенях трансформируются в "формальные", т. е. утверждаются без сколько-нибудь серьезного анализа. Различия между "реальными" и "формальными" решениями тем заметнее и значительнее, чем больше уровней в иерархии и чем больше удаленность друг от друга массивов информации, сосредоточенных на соответствующих уровнях.

Подобные издержки преодолеваются путем эффективного осуществления функции координации, целенаправленного создания и использования каналов обратной связи, механизмов согласования решений между уровнями организационной иерархии, успешного применения принципа сочетания единоначалия с коллегиальностью.

Следующая проблема обусловлена заведомой безальтернативностью решения. Хотя решения государственных органов и их должностных лиц основаны на правовой норме, она лишь сокращает число потенциальных альтернатив, но не исключает их выбор в принципе. На практике такую возможность зачастую предпочитают не замечать. К тому же опора исключительно на правовую норму далеко не всегда в каждом конкретном случае способна привести к желаемому результату, на достижение которого она ориентирована. Поэтому важно исходить из того, что правовая норма, задающая рамки решения, вовсе не исключает возможности разработки нескольких вариантов решения одной и той же проблемы.

Одновременно потенциальную опасность может представлять высокое значение субъективного фактора в процессе принятия решений в рамках правовых норм. Непомерно большое воздействие на процессы работы с решениями могут оказывать длительное пребывание чиновников на своих должностях, наличие корпоративных связей и интересов и склонность с этих позиций интерпретировать получаемые сверху и подлежащие исполнению решения, используя при этом противоречия, встречающиеся в нормативных актах.

По-прежнему актуальна проблема общественного контроля над разработкой, принятием и реализацией управленческих решений государственными органами. Они, в отличие от производственных организаций, не испытывают непосредственного воздействия рыночных механизмов, поэтому не стремятся к достижению эффективных решений с точки зрения их затратности (нет конкуренции, почти отсутствует критерий экономической эффективности); но учитываются другие критерии – стабильность, социальная эффективность (хотя их деятельность может быть экономически неэффективной). В этом направлении требуются повышение роли средств массовой информации, развитие общественных инициатив, правовое обеспечение (по сути, легализация) лоббистской деятельности, создание условий для снижения подконтрольности судов органам исполнительной власти.

[1] Портнягин А.И. Особенности управленческих решений в органах государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Материалы Международ. науч. конф. Москва, 26 апреля 2006 г. /Рос. гос. гуманит. ун-т. Ин-т экономики, управления и права, Рос. Акад. Наук, Ин-т проблем управления, Мэрия Москвы, Международ. журн. "Проблемы теории и практики управления". М.: РГГУ, 2013. С. 6-10.

[2] Портнягин А.И. Проблемы разработки и принятия управленческих решений в органах государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Сб. докладов Междунар. научн. конф. Москва, 21 апреля 2011 г. М.: РГГУ, 2011. С. 28-34.

[3] Портнягин А.И. Проблемы трансформации политико-правовых решений в административные решения в социальной сфере // Эффективность законодательства в современных социально-экономических условиях: Материалы Х Международ. науч. конф. Москва, 15 апреля 2010 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, С.В. Тимофеева. М.: РГГУ, 2012. С. 78-82.