Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает введение в действие с 1 марта 2015 года, в числе прочих, новой главы V.1 Земельного кодекса. Внесенные изменения свидетельствуют о том, что законодатель, осознавая ценность осуществляемой юридическими лицами деятельности, предоставляет им льготы при приобретении земельных участков. Примером тому служат изменения, внесенные в нормы, регламентирующие предоставление субъектам земельных участков для комплексного освоения территорий.

В ст. 39.3 ЗК предусмотрено предоставление в собственность без торгов:

земельных участков для комплексного освоения территории лицу, с которым в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заключен договор о комплексном освоении территории;

в случае комплексного освоения территории земельных участков в целях индивидуального жилищного строительства земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, членам этой некоммерческой организации или, если это предусмотрено решением общего собрания членов этой некоммерческой организации;

в случае комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства участков земельных участков, образованных в результате раздела земельного участка, предоставленного некоммерческой организации.

Также указанный Федеральный закон вносит дополнение в ст.46.4 Градостроительного кодекса РФ, посвященную договору о комплексном освоении территории. В то же время, ст. 46.2 Градостроительного кодекса содержит положения о развитии застроенной территории. Субъекты указанных отношений приобретают особое правовое положение. При этом ни Земельный, ни Градостроительный кодексы не раскрывают ни понятие «комплексное освоение территории», ни понятие «развитие застроенной территории».

Несомненно, данные понятия отличаются друг от друга, иначе законодатель не стал бы их разделять. С другой стороны, положения о комплексном освоении территории включены в Градостроительный кодекс только с 1 марта 2015 года.

C 1 января 2017 года в Земельный и в Градостроительный кодекс включены положения о комплексном развитии территории (ст. 46.9-46.11 ГрК РФ и ст. 56.12 ЗК РФ), которое представляет собой один из видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Комплексное развитие территории может осуществляться как по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, так и по инициативе органа местного самоуправления.

Высказывается мнение о необходимости введения новых видов

221

освоения территории .

А в перспективе по замыслу разработчиков Федерального закона «О развитии территорий» ст.46.1-46.11 Градостроительного кодекса будут полностью отменены. Все разнообразие форм освоения территорий планируется заменить термином «развитие территорий», под которым понимается деятельность по подготовке документации по планировке [1] [2] территории (при отсутствии такой документации), образованию земельных участков в границах данной территории, строительству на земельных участках в границах данной территории объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории.

Развитие территории может включать в себя подготовку документации по планировке территории и строительству на земельных участках в границах данной территории объектов транспортного, общественного назначения и иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории.

Действующее градостроительное законодательство связывает развитие застроенной территории с двумя основными моментами:

- признание многоквартирных домов в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу;

- включение многоквартирных домов в муниципальные адресные программы, утвержденных представительным органом местного самоуправления по сносу и реконструкции (пп.5 п.3 ст. 46.1 ГрК РФ).

Аналогичные требования содержит и ст. 46.10 ГрК РФ регламентирующее комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления. Полагаем, что вновь введенная норма дублирует положения о развитии застроенной территории.

В юридической литературе понятие «развитие застроенной территории» содержит большое количество определений.

И.В. Ткачева определяет развитие как строительство или реконструкцию в пределах элемента планировочной структуры (квартала или микрорайона) одного или нескольких объектов капитального строительства .

Г.В. Лукьяненко полагает, что «развитие застроенных территорий - это комплекс мероприятий, направленных на снос и реконструкцию ветхих жилых домов, расселение жителей, проживающих в ветхом жилищном [3]

фонде, за счет использования средств частных инвесторов, средств городского и областного бюджета с целью обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений»[4] [5].

А.П. Анисимов предлагает под развитием застроенных территорий понимать комплекс градостроительных, планировочных, архитектурно - строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градостроительной документацией границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), и включающий в себя проведение работ по сносу, реконструкции находящихся на указанных территориях зданий, строений, сооружений, объектов благоустройства, транспортных и инженерных систем и коммуникаций, иных объектов капитального строительства . Думается, что данное определение наиболее полным образом характеризует представленную процедуру.

В ст. 46.4 Градостроительного кодекса РФ дано лишь общее описание процедур, осуществляемых при комплексном освоении территории. Анализ указанной нормы позволяет сделать вывод о схожести процедуры комплексного освоения территории и процедуры развитии застроенной территории. Однако имеются и различия. В частности, в качестве отличительной черты укажем, что при комплексном освоении территории осуществляется ее застройка, а не перестройка уже построенных зданий.

Основное отличие комплексного освоения территории от развития застроенной территории заключается в том, что в первом случае основным застройщиком может быть только юридическое лицо, а во втором случае, как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель.

На это прямо указывают нормы статей Градостроительного кодекса РФ: участниками аукциона на право заключения договора об освоении территории могут быть только юридические лица (п.5 ст.46.7 ГрК РФ); для участия в аукционе заявители представляют выписку из единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц, выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей.

По мнению М.А. Ляховой, наиболее актуальным в настоящее время является договор о развитии застроенной территории в связи с наличием в

крупных российских городах относительно большого количества ветхого или

226

аварийного жилья .

Таким образом, по нашему мнению, под комплексным освоением территории необходимо понимать комплекс градостроительных, планировочных, архитектурно-строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градостроительной документацией границах земельного участка, и включающий в себя проведение работ по планировке территории и строительству объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов капитального строительства.

Складывающаяся с декабря 2006 года судебная практика позволяет с уверенностью говорить о том, что в качестве стороны договора о развитии застроенной территории может выступать как физическое (индивидуальный предприниматель), так и юридическое лицо, но в большинстве случаев

227

выступает именно юридическое лицо .

В проекте Федерального закона «О развитии территории» содержится компиляция вышеуказанных правовых норм. Так, согласно ст. 8 указанного [6] [7]

проекта, участниками аукциона могут быть как физические, так и юридические лица. Однако ст. 23 указывает, что участниками аукциона на право заключения договора о развитии территории в целях строительства жилья экономического класса могут быть только юридические лица. Возникает вопрос: почему инициаторы законопроекта выдвигают такие разные требования?

Очевидно, что по договору развития застроенной территории застройщиком выполняются строительные работы, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, следовательно,

застройщик должен являться членом саморегулируемой организации. Аналогичное требование, несомненно, должно предъявляться к

юридическому лицу и в случае с договором о комплексном освоении территории . На плечи юридического лица - застройщика возлагается главное условие освоения территории - устойчивость ее развития, которая подразумевает под собой стабильность, предсказуемость и определенность. К сожалению, в настоящий момент большинство городских поселений России столкнулось с проблемами, вызванными хаотичным (неустойчивым) развитием городских территорий. Так, нередки ситуации, когда в результате строительства объектов не учитываются потребности соответствующей территории в энергоресурсах, и ввод в эксплуатацию крупного объекта приводит к нехватке мощностей для строительства и эксплуатации других зданий и сооружений. Нередко в ходе строительства не уделяется должного внимания обеспеченности соответствующей территории объектами социальной инфраструктуры, и население нового микрорайона вынуждено пользоваться услугами больниц, школ, детских садов, находящихся на

229

значительном расстоянии от места жительства .

Особое указание законодателя на юридические лица как на [8] [9]

субъекты, имеющие право заключить договор комплексного освоения территории, безусловно, говорит о сложной специфике деятельности в области строительства. Таким образом, строительство объектов капитального строительства должно осуществляться специализированной организацией, имеющей право на строительство указанного класса объектов, в связи с чем, необходимо обратиться к правовым нормам, регламентирующим порядок выдачи разрешений на строительство объектов. Порядок выдачи такого разрешения

регламентируется нормами статьи 55.8 ГрК РФ, которая устанавливает основное требование, заключающееся в следующем: член СРО, при наличии соответствующего допуска, вправе выполнять указанные работы при условии, если стоимость подготовки проектной документации или строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства по одному договору не превышает планируемую стоимость подготовки проектной документации или строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, исходя из размера которой членом саморегулируемой организации был внесен взнос в компенсационный фонд саморегулируемой организации.

Размеры минимального взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации определяются нормами ст. 55.16 ГрК РФ. Таким образом, при осуществлении работ по комплексному освоению территории у основного застройщика должно быть разрешение на осуществление всех видов строительных работ, запланированных в договоре о комплексном освоении территории, а кроме того, он должен соблюсти требование о минимальном взносе в СРО. Выполнить указанные требования в полном объеме для индивидуального предпринимателя представляется весьма проблематичным, что подтверждается существующей судебной практикой[10]. Думается, что осуществление комплексного освоения

территории любой формы, а также развитие застроенной территории должно осуществляться только застройщиками - юридическими лицами.

Особенности правового статуса такого юридического лица заключаются в том, что оно обладает правом на приобретение расположенных в границах территории, в отношении которой осуществляется развитие или комплексное освоение, земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности:

в аренду без торгов (ст. 39.6 ЗК РФ) - это обусловлено тем, что заключение договора осуществляется только после проведения аукциона на заключение договора комплексного освоения территории. Более того, необходимо отметить, что заключение договора о комплексном освоении территории и договора аренды земельного участка должно быть осуществлено одновременно. Особенностью правового положения юридического лица в правоотношениях по комплексному освоению территории является то, что оно может передать права и обязанности по договору аренды земельного участка только одновременно с передачей таким лицом прав и обязанностей по договору об освоении территории (исключение составляет передача арендных прав в залог);

в собственность земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного в аренду для комплексного освоения территории (пп.1 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ).

Кроме того, согласно проекту Федерального закона «О развитии территорий», подготовленному Минэкономразвития, предлагается включить в правомочия юридических лиц, осуществляющих комплексное освоение территории:

право приобретать земельный участок в безвозмездное пользование для строительства объектов федерального, регионального или местного значения, предусмотренных проектом планировки территории, в случае, если строительство данных объектов осуществляет основной застройщик, а также земельных участков общего пользования и земельных участков, отнесенных к имуществу общего пользования, необходимых для осуществления такого строительства;

право приобретать земельный участок в собственность по цене,

составляющей один процент кадастровой стоимости земельного участка, при условии, что на данном земельном участке расположены здания и сооружения, принадлежащие основному застройщику на праве

собственности, строительство (реконструкция) которых предусмотрены проектом планировки территории;

право на приобретение основным застройщиком зданий, строений, помещений, а также объектов незавершенного строительства, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не обремененных правами третьих лиц, без торгов по цене, равной одному проценту их кадастровой стоимости, в случаях, если указанные объекты недвижимости подлежат сносу в соответствии с утвержденным проектом планировки территории, или по цене, равной их кадастровой стоимости в иных случаях;

право основного застройщика, исполнительного органа

государственной власти, органа местного самоуправления, лиц,

заключивших соглашения о совместном развитии, а также организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов, заключить соглашение об установлении сервитута в связи с размещением объектов, необходимых для развития территории.

К сожалению, указанный проект закона до сих пор не внесен на рассмотрение в Государственную Думу. Однако нормы, заложенные в законопроект, позволяют сделать вывод о желании разработчиков законопроекта стимулировать комплексное освоение территорий

посредством предоставления юридическим лицам, осуществляющим комплексное освоение территории, дополнительных прав.

При осуществлении комплексного освоения территории застроенный земельный массив делится на несколько земельных участков меньшей площади, право на приобретение одного или нескольких из них и приобретает застройщик (подп. 1 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ). При этом на него возлагается обязанность соблюдения максимальных сроков осуществления жилищного и иного строительства (подп.8 п.5 ст.46.4 ГрК РФ).

Во многих регионах России органы исполнительной власти осуществляют взаимодействие с застройщиками и после проведения аукциона.

Так, до недавнего времени действовал специальный Фонд содействия развитию жилищного строительства, на смену которому с 1 сентября 2016 года пришел Единый институт развития в жилищной сфере, который является юридическим лицом и в земельных правоотношениях выступает в качестве агента Российской Федерации . Из норм Федерального Закона «О содействии развитию жилищного строительства» следует, что после принятия решения о развитии определенной территории, земельный участок, в отношении которого принято решение о развитии, передается в распоряжение Фонда (а с 1 сентября 2016 года в распоряжение Единого института) для целей дальнейшей его передачи победителям аукционов на проведение комплексного освоения территории, аукционов на продажу земельных участков для жилищного строительства . Победитель аукциона получает максимальное содействие в ходе жилищного строительства, а население - квартиры с оформлением права собственности на них .

Вместе с тем, для целей повышения эффективности рассматриваемых процедур, в 2012 году внесены изменения в ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». В частности, установлены особые требования для юридических лиц - участников аукционов по продаже права аренды земельных участков, предназначенных для комплексной застройки. В [11] [12] [13] соответствии со ст. 16.7 указанного закона, участники аукционов на передачу земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства или для строительства жилья экономического класса должны:

выступать в качестве застройщика не менее чем в течение трех лет;

ввести в эксплуатацию объекты жилищного и иного строительства в объеме не меньшем, чем соответствующий среднегодовой по документации об аукционе, в течение трех лет до окончания срока подачи заявки;

иметь свидетельства о допуске к таким видам работ как: организация строительства, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства. Такие свидетельства выдает застройщику саморегулируемая организация, членом которой он обязан являться;

не состоять в процедуре ликвидации либо в процедуре банкротства;

не состоять в реестре недобросовестных поставщиков, который ведется в соответствии с Законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Кроме того, предъявляются особые требования к физическим лицам, осуществляющим деятельность единоличного исполнительного органа (председателя коллегиального исполнительного органа) юридического лица, участвующего в аукционе. За ними не должна числиться судимость за преступления в экономической сфере, а в случае назначения в отношении лица административного наказания в виде дисквалификации, должен истечь срок, в течение которого лицо считается подвергнутым данному наказанию. То же требование установлено для лиц, занимающих руководящие должности в управляющей компании, являющейся единоличным

234

исполнительным органом участника аукциона .

Таким образом, юридическое лицо является исключительным субъектом на заключение договора о комплексном освоении территории.

Земельная правосубъектность юридического лица в данном случае [14]

характеризуется тем, что:

- сроки предоставления земельного участка ограничиваются сроками действия договора о комплексном освоении территории;

устанавливаются особые условия предоставления земельных участков (предоставляются без торгов, размер арендной платы за пользование земельным участком исчисляется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка);

вид разрешенного использования земельного участка формируется после утверждения проекта планировки территории земельного участка.

[1] Изменения в Градостроительный кодекс: перспективы развития неосвоенных территорий - [Электронный ресурс] Режим доступа: httpy/kwfimru/rammentSindex.php?id=15313.

[2] См.: О развитии территорий: Проект Федерального закона (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 20.02.2015) - [Электронный ресурс] Режим доступа: СПС Консультант Плюс, 2015

[3] См.: Ткачева И.В. Комплексное освоение или развитие застроенной территории? // Аграрное и земельное право. 2008. - № 12. - С. 60.

[4] См.: Лукьяненко Г.В. Понятие развития застроенных территорий // Аграрное и земельное право. 2009. - № 9. - С. 53.

[5] См.: Анисимов А.П. Развитие застроенных территорий как процедура застройки территории населенных пунктов. Материали за 5-а международна практична конференция, «Найновите научни постижения», 2009. Том 10. Закон. Държавна администрация. - София: «Бял ГРАД-БГ» ООД, 2009. - С.48-51.

[6] См.: Ляхова М.А. Правовая природа договора о развитии застроенной территории // Актуальные проблемы российского права. 2014. - № 5. - С. 834 - 841.

[7] См.: Постановления ФАС Московского округа от 28.01.2013 по делу № А40-115486/11-122-848, от 17.01.2013 по делу № А40-62553/11-94-519, от 19.12.2012 по делу № А40-24082/12-135-224, от 12.07.2012 по делу № А40-62552/11-119-513, от 29.06.2012 по делу № А40-62554/11-145-523, от 04.06.2012 по делу № А40- 71207/11-2-467, от 28.12.2011 по делу № А40-905/11-150-7, от 02.06.2011 по делу № А40-78197/10-111-429; Девятого ААС от 23.11.2012 по делу № А40-60447/12-119-570; Десятого ААС от 24.06.2010 по делу № А41- 13772/08 - [Электронный ресурс] Режим доступа: СПС Консультант Плюс, 2015

[8] См.: Бекренева Т.Д. О саморегулируемых организациях в строительстве // Жилищное право. - 2011. - № 8. - С. 106.; Авдеев В. Саморегулирование строительной деятельности // Аудит и налогообложение. - 2014. - № 5. - С. 30.

[9] См.: Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. - 2005. - №2. - С.31.

[10] См.: Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2014 по делу № А05- 15836/2013 по делу о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ за выполнение работ по реконструкции объекта капитального строительства без свидетельства о допуске к

видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. - [Электронный ресурс] Режим доступа: СПС Консультант Плюс, 2016.

[11] См.: ст. 14 Федерального закона от 23.06.2016 № 221-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. - № 139. - 28.06.2016.

[12] См.: ст. 16.6 О содействии развитию жилищного строительства: Федеральный закон от 24.07.2008 № 161 - ФЗ // Российская газета. - № 160. - 30.07.2008

[13] См.: Андреев А. Продается микрорайон. В России начинается масштабное строительство жилья эконом класса // Российская газета. - №4996 (172). - 15 сентября 2009 г.

[14] См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 30.12.2012 № 290-ФЗ (ред. от 29.12.2015). - [Электронный ресурс] Режим доступа: СПС Консультант Плюс, 2015.