Самой распространенной и действенной формой защиты социальных прав граждан является, безусловно, судебная защита, которая согласно ст. 46 Конституции РФ гарантируется каждому: все споры, вытекающие из трудовых отношений, подведомственны суду . Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В основополагающих законах, регулирующих отношения в сфере социального обеспечения, также установлено, что с жалобами на неправильное назначение материальных выплат или предоставление социальных услуг, отказ в предоставлении таковых гражданин может обратиться в суд[1] [2].

С.А. Голощапов и В.Н. Толкунова, рассматривая роль судов в сфере трудовых отношений еще во времена Союза ССР, отмечали, что право на судебную защиту - одна из важнейших гарантий охраны прав граждан, суды не только восстанавливают нарушенные права, но и одновременно выявляют причины данного нарушения и проводят профилактическую работу по их устранению[3]. Мнения этих ученых актуальны и в настоящее время.

В Российской Федерации защита права гражданина на социальное обеспечение путем обращения в суд имеет непродолжительный период существования. Это связано с тем, что в советский период законодательство
о социальном обеспечении не предусматривало возможности обращения граждан в суд. Впервые о возможности обращения в суд в связи со спором, связанным с пенсионными правоотношениями, было сказано в первом постсоветском Законе о государственных пенсиях. Ст. 129 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»[4] предусматривала, что споры по вопросам назначения и выплаты пенсии, удержаний из пенсии, взыскания излишне выплаченных сумм пенсии разрешаются вышестоящим органом социальной защиты населения. Если гражданин (организация) был не согласен с принятым этим органом решением, спор разрешался в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. При этом, как видно из текста данной статьи, гражданину предписывалось сначала обжаловать не устраивающее его решение в вышестоящий государственный орган, а затем уже обращаться в суд.

В настоящее время обращение в суд не поставлено в зависимость от того, использовал гражданин или нет какой-либо иной способ защиты своего права на социальное обеспечение. И второе, на что следует обратить внимание в рассматриваемой правовой норме, - это судебное разрешение пенсионного спора в порядке гражданского судопроизводства РФ.

В современных российских законах, предусматривающих как обращение в суд за защитой своего конституционного права на социальное обеспечение, так и порядок осуществления судебной деятельности, нет четкого указания о распространении норм гражданского судопроизводства РФ на процесс рассмотрения исков в случае нарушения социально - обеспечительных прав граждан.

В связи с этим в ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» в п. 1, где идет речь о рассмотрении этими судами гражданских
и административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, за исключением дел, которые в соответствии с законодательство РФ рассматриваются другими судами, целесообразно оговорить следующее: «Спор о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов в сфере социального обеспечения разрешается в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве».

Кроме того, подп. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ следует дополнить, уточнив, что суды рассматривают и разрешают: «исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из социально

обеспечительных правоотношений».

Судебная власть в России осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и Верховным Судом Российской Федерации.

деятельность, являясь одним из способов защиты прав граждан, выполняет те же задачи, о которых говорилось в §1.2 настоящей работы (С. 28-31). В то же время суды оказывают активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, уравновешивая их. Е.Г. Азаровой справедливо подчеркнуто, что

«полномочия, предоставленные суду, превращают его в мощную стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов» . Важно также, что судебная практика позволяет выявлять системные проблемы правового регулирования общественных отношений.

Рассмотрим в первую очередь специфику деятельности Конституционного и Верховного судов Российской Федерации. [5]

Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ «О Конституционным Суде Российской Федерации» осуществляет толкование Конституции РФ, разрешает дела о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ, проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам граждан либо по запросам судов. Весьма важно, что акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению.

Юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда, как отметил В.Д. Зорькин, «превышает юридическую силу любого закона, а, следовательно, практически равна юридической силе самой Конституции, которую уже нельзя применять в отрыве от итоговых решений Конституционного Суда, относящихся к соответствующим нормам, и, тем более, вопреки этим решениям. Любое толкование высшего закона страны,

которое дается Конституционным Судом в его правовых позициях, имеет

82

конституционную силу» .

Решениям Конституционного Суда РФ придается императивное значение, исключается иной вариант толкования и понимания нормы, чем обеспечивается доведение положений законодательства о социальном обеспечении до конституционного уровня. [6]

Приведем в качестве примера Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. № 353-О.

По запросу Псковского областного суда в Конституционном Суде РФ рассматривалась конституционность положений преамбулы и ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, в которых речь шла о передаче субъектам РФ полномочий по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признаваемых пострадавшими от политических репрессий, отнесении расходных обязательств по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъекта РФ. По мнению заявителя, произошло вторжение в сферу исключительного ведения субъектов Российской Федерации, порождающее невозможность для них обеспечить за счет средств собственных бюджетов указанный гарантированный объем социальной поддержки этих лиц, что влечет ущемление их конституционных прав.

В своем Определении Конституционный Суд РФ подтвердил соответствие оспариваемых норм Конституции РФ, отметив, что отнесение защиты прав и свобод человека, социальной защиты к совместному ведению означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на РФ, так и на каждый из ее субъектов. Федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы

-83

разграничения предметов ведения и полномочий .

Функции Верховного Суда РФ определены в ст. 126 Конституции РФ и в ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» . Для защиты прав граждан [7] [8] особое значение имеют такие полномочия Верховного Суда РФ как дача разъяснений по вопросам судебной практики, осуществление права законодательной инициативы по вопросам своего ведения, разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства, выполнение правокорректирующей функции.

С помощью не только Конституционного, но и Верховного Суда РФ суды общей юрисдикции в ходе реализации своих полномочий преодолевают пробелы, коллизии, деформации, ошибки текущего законодательства, осуществляют конкретизацию оценочных понятий в праве социального обеспечения.

О том, что Конституционный и Верховный суды РФ вместе работают в направлении защиты прав и интересов граждан, говорит хотя бы тот факт, что Конституционный Суд РФ нередко в своих постановлениях и определениях приводит положения постановлений Верховного Суда РФ, тем самым устанавливая единое судебное толкование высшими судами норм, регулирующих рассмотрение вопросы. Таким образом, обеспечивается определенность и стабильность судебной практики, что дает возможность гражданину рассчитывать на защиту судами его прав.

Примером может служить Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2014 г. № 2159-О.

Гр. Г. оспаривал конституционность п. 5, 7 ст. 12 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», указывая, что оспариваемые законоположения противоречат ст. 2, 7, 18, ч. 1 и 2 ст. 19, ст. 39, ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ и нарушают его право на полное возмещение вреда, причиненного здоровью на производстве, поскольку не позволяют правоприменительным органам при исчислении размера ежемесячной страховой выплаты учитывать обычный размер вознаграждения работника его квалификации в данной местности на дату

обращения за страховыми выплатами в случае, если в этой местности на указанную дату не используется труд работников определенной профессии

85

(квалификации) .

Конституционный Суд РФ в своем Определении, отказывая гр. Г. в принятии его жалобы на рассмотрение, сослался на постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 марта 2011 г. № 2[9] [10] [11], где сказано, что суды вправе при разрешении споров, связанных с определением среднемесячного заработка пострадавшего, получившего повреждение здоровья вследствие профессионального заболевания и не состоявшего к моменту наступления страхового случая в трудовых отношениях с работодателем учитывать обычный размер вознаграждения работника.

Единообразному пониманию и применению судами общей юрисдикции текущего законодательства способствует также обобщение Верховным Судом РФ судебной практики, выводы по которой после соответствующего обсуждения представляются в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ.

В качестве примера можно привести постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 30 «О практике рассмотрения

87

судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии» .

До его принятия судами общей юрисдикции по-разному решался вопрос о включении женщинам в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, периода нахождения их в отпуске по уходу за ребенком до 6 октября 1992 г. В п. 27 данного постановления четко указано, как следует поступать в таких случаях. Судам следует исходить из следующего: если указанный период имел место до 6 октября 1992 г. (времени вступления в силу Закона РФ от 25 сентября 1992 г. № 3543-1 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде

Российской Федерации» , после чего период нахождения в отпуске по уходу за ребенком перестал включаться в специальный страховой стаж), то он учитывается. Так же следует поступать, если отпуск по уходу за ребенком начался до 6 октября 1992 г. независимо от момента его окончания (до или после этой даты).

Верховный Суд РФ при поступлении дел из нижестоящих судебных инстанций при пересмотре решений обращает внимание на соблюдение прав граждан.

Так, Определением Верховного Суда РФ от 29 апреля 2011 г. № 78- Впр11-3 были отменены решение Смольнинского районного суда Санкт- Петербурга от 24 февраля 2010 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 17 мая 2010 г.

Суть дела такова: капитану милиции Усачеву В.И. в 2000 г. посмертно было присвоено звание Героя Российской Федерации. Пенсия по случаю потери кормильца выплачивалась вдове и его детям без учета положений п. «а» ст. 45 Закона РФ от 12 декабря 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ,

- 90

учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее - Закон РФ от 12 декабря 1993 г. № 4468-1). Прокурор просил обязать ответчика произвести перерасчет назначенных пенсий с учетом ее повышения с момента назначения. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом второй инстанции, исковые требования были удовлетворены частично: на ответчика была возложена обязанность произвести перерасчет пенсии по случаю потери кормильца с учетом ее повышения с 25 ноября 2008 г. [12] [13] [14]

Верховный Суд РФ, отменяя решения нижестоящих судов, указал, что данные суды не учли положение ч. 2 ст. 58 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1, согласно которой сумма пенсии, не полученная пенсионером своевременно по вине органа, назначающего или выплачивающего пенсию, выплачивается за прошлое время без ограничения каким-либо сроком. Ответчик располагал информацией о присвоении 4 июля 2000 г. звания Героя России Усачеву. Следовательно, Усачева и ее несовершеннолетние дети имели право на повышение пенсий по случаю потери кормильца с момента присвоения Усачеву В.И. звания Героя Российской Федерации, т. е. с 4 июля 2000 г.

Еще один пример. Определением Верховного Суда РФ от 27 декабря 2013 г. № 41-КГ13-29 защищено право гр. Д. на получение страховых выплат по случаю потери кормильца: судебное постановление коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 25 июня 2012 г. было отменено, при этом оставлено в силе решение суда первой инстанции.

Гр. Д. состояла с 1971 г. в браке с гр. Д., которому установлена стойкая утрата профессиональной трудоспособности вследствие профессионального заболевания и определена 2 группа инвалидности с утратой профессиональной трудоспособности в размере 70 %. 12 мая 2008 г. гр. Д. умер. В соответствии с заключением экспертизы причина смерти была связана с имевшимся у него при жизни профессиональным заболеванием.

Фонд социального страхования РФ отказал истцу Д. в назначении страховых выплат по случаю потери кормильца.

Решением Шахтинского городского суда Ростовской области от 3 апреля 2012 г. исковые требования Д. были удовлетворены, но Ростовский областной суд отменил это решение. Областной суд исходил из того, что истец не могла находиться на иждивении супруга, поскольку на момент его смерти имела собственный основной и постоянный источник дохода -

пенсию по старости, размер которой превышал установленный на 2 квартал 2008 г. величину прожиточного минимума для пенсионеров.

Верховный суд РФ отметил, отменяя постановление Судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда, что само по себе наличие у нетрудоспособного лица, каковым являлась супруга умершего (пенсионер по старости), получающего материальную помощь от другого лица, иного дохода (пенсии), не исключает возможности признания его находящимся на его иждивении. Определив соотношение между объемом помощи, оказываемой истцу умершим супругом за счет его доходов и ее собственным доходом, суд признал такую помощь умершего постоянным и основным источником средств существования истца, в котором она нуждалась и которая значительно превышала получаемый истцом доход. В связи с этим Верховным Судом РФ признано обоснованным взыскание с ответчика страховых выплат по случаю потери кормильца и образовавшейся недоплаты[15] [16].

Обобщающие судебную практику постановления Пленума Верховного Суда РФ принимаются во внимание не только нижестоящими судами, но и теми государственными органами, в компетенцию которых входит реализация прав граждан. По словам А.К. Безиной, судебная практика является важным средством направления деятельности всех органов и лиц при разрешении индивидуального вопроса, спора, касающегося субъекта, в процессе которого нормативными актами допускается определенная доля их

92

усмотрения .

Представляется необходимым уделить внимание значению решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) для российской судебной практики.

Российской Федерацией ратифицирована в 1998 г. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) и признана юрисдикция Европейского суда по правам человека. Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ ратифицирован договор, направленный на сопряжение Конвенции с российской юридической практикой. Россия тем самым официально признала обязательной юрисдикцию Европейского суда по правам человека по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. И Конституционный Суд РФ, и Верховный Суд РФ в соответствующих случаях стали ссылаться на решения Европейского Суда по правам человека, оценивая их, по словам В.Д. Зорькина, как источник права[17] [18]. Основанием для этого является п. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Из п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении»[19] следовало, что суды при принятии решений должны учитывать постановления Европейского Суда по правам человека, в которых дано толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Возьмем для примера дело «Кузнецовой против Российской Федерации». ЕСПЧ был подтвержден факт нарушения положений п. 1 ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции. Российскую Федерацию обязали выплатить заявительнице значительную денежную компенсацию.

Было установлено, что гр. К. в 2000 г. обратилась в суд с иском к Управлению Пенсионного фонда РФ по г. Серпухову о перерасчете пенсии. Решением Серпуховского городского суда Московской области требования заявительницы были удовлетворены, было возбуждено исполнительное производство. Однако через 4 месяца этот же суд по заявлению

органа Пенсионного фонда РФ возобновил разбирательство по делу заявительницы по вновь открывшимся обстоятельствам. В итоге заявительнице было отказано полностью в

удовлетворении ее требований.

Европейский суд по правам человека, разрешая жалобу гр. К., указал, во-первых, что одним из основополагающих аспектов «господства права» является принцип правовой определенности, который, среди прочего, требует, чтобы принятое судами окончательное решение не могло бы быть оспорено. Во-вторых, приравнял правовой статус социальной выплаты (пенсии) к правовому статусу имущества и подчеркнул, что отмена решения суда, вступившего в законную силу, которым гражданину присуждена социальная выплата, приравнивается к вмешательству в беспрепятственное

96

пользование гражданином своим имуществом .

Такое толкование ЕСПЧ положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод нашло отражение в разъяснениях Верховного Суда РФ.

Так, Верховный Суд РФ в п. 33 постановления от 11 декабря 2012 г. № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав

98

граждан на трудовые пенсии» указал нижестоящим судам, что при отмене в суде апелляционной, кассационной или надзорной инстанции решения суда по делу о взыскании трудовой пенсии судам следует учитывать, что поворот исполнения решения суда не допускается, за исключением случаев недобросовестности со стороны гражданина и счетной ошибки, предусмотренных ст. 1109 ГК РФ. [20] [21] [22]

Приведенное выше отражает, с одной стороны, учет судебных постановлений ЕСПЧ Верховным Судом РФ, что, безусловно, влияет на решения всех судов общей юрисдикции, с другой - отражает процесс внедрения норм международного права в судебную практику российских судов путем толкования положений Конвенции ЕСПЧ.

Безусловно, что практика работы ЕСПЧ имеет определенную положительную роль по совершенствованию российского законодательства, регулирующего, в том числе и социально-обеспечительные отношения.

В то же время нельзя не обратить внимание на следующее.

До 2010 г. противоречий между позициями Европейского Суда по правам человека и задачами Конституционного Суда РФ не возникало. Ситуация несколько изменилась после принятия ЕСПЧ постановления от 7 октября 2010 г. по делу «Константин Маркин против России»[23].

Как отмечал В.Д. Зорькин, Европейский суд после принятия этого постановления[24] впервые в жесткой правовой форме подверг сомнению Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2009 г. № 187-О-О[25]. ЕСПЧ посчитал, что такое решение: «лишено разумного обоснования», «российское законодательство не является совместимым с Конвенцией», а также, что восприятие женщин как главных воспитателей детей - «гендерный предрассудок». Не имея прямых прецедентных решений по вопросу о предоставлении такого отпуска военнослужащему-мужчине, Страсбургский суд использовал правовую позицию по делу «Смит и Г рейдн против Соединенного королевства», касавшемуся увольнения из вооруженных сил гомосексуалистов.

Заслуживает серьезного внимания соображения В.Д. Зорькина, высказанные по поводу предела использования позиций ЕСПЧ в российской правовой системе. Он подчеркивает, что принципы государственного суверенитета и верховенства Конституции РФ в правовой системе России относится к основам ее конституционного строя. Конвенция как международный договор России является правовой частью ее правовой системы, но она не выше Конституции РФ. Толкование Конституции РФ, данное высшим судебным органом государства, не может быть преодолено путем толкования Конвенции, поскольку ее юридическая сила все -таки юридическую силу Конституции РФ не превосходит. При этом В.Д. Зорькин оговаривает, что «мы не должны своими действиями разрушать

наметившиеся позитивные международные тенденции. Мы должны быть

102

предельно тактичны, умны и уступчивы» .

Впоследствии Конституционным Судом РФ было принято постановление от 6 декабря 2013 г. № 27-П по делу о проверке конституционности положений ст. 11 и п. 3 и 4 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ в связи с запросом Ленинградского окружного военного суда[26] [27], которое можно считать «Делом К. Маркина». Оспаривание перечисленных выше положений ГПК РФ возникло из-за противоположных правовых позиций Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека. В заключительной части рассматриваемого постановления Конституционного Суда РФ содержится важное для судов общей юрисдикции положение: если такой суд придет к выводу к невозможности исполнения постановления ЕСПЧ без признания не соответствующим Конституции РФ законоположений, относительно которых ранее Конституционный Суд РФ констатировал отсутствие нарушения ими конституционных прав заявителя в конкретном деле, он правомочен приостановить производство и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этих положений.

Дополнительно 14 июля 2015 г. было принято постановление Конституционного Суда РФ № 21 -П[28], которым установлено, что если государственные органы, на которые возложена обязанность по обеспечению выполнения РФ международных договоров, либо суды при пересмотре дел в связи с принятием ЕСПЧ постановлений, которыми констатируется нарушение в РФ прав и свобод человека при применении закона, приходят к выводу, что вопрос о возможности применения соответствующего закона может быть решен только после подтверждения его соответствия Конституции РФ, должны обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности этого закона. Суды к тому же должны приостановить производство по соответствующему делу. При этом следует обратить внимание на весьма важное положение, содержащееся в этом постановлении Конституционного Суда РФ: участие России в международном договоре не означает отказа от государственного суверенитета; Европейская Конвенция о защите прав человека и основанные на ней правовые позиции ЕСПЧ не могут отменять приоритет Конституции РФ.

В современных условиях международной политики, учитывая, что ряд иностранных государств, в т. ч. входящих Европейский Союз, в блок НАТО, США ставят Россию в положение «изгоя» на международной «арене», ими установлены финансовые, политические санкции в отношении нашего государства, что, несомненно, разрушающе отражается на экономической и военной безопасности страны, продолжение действия приоритета международного права над национальным, отраженного в ст. 15 Конституции РФ, вызывает сомнение. Позиция В.Д. Зорькина находит поддержку среди ученых-специалистов в этой области. Более того, появились предложения внести изменения в Конституцию РФ, установив положение о главенстве национального права[29] [30]. Полагаем, что в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ можно было бы закрепить: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы после имплементации в национальное законодательство. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяется закон».

Обратимся теперь к высказанной в научной литературе точке зрения об осуществлении судами правотворческой деятельности, которая, на наш взгляд, представляется спорной. Автор этой идеи Е.Е. Полухина указывает, что «правотворческая деятельность судов является второстепенной и возникает как следствие исполнения судами своей основной функции - отправления правосудия. Однако она оговаривает, что акты судебной практики как источник права по своей «юридической силе» в любом случае находятся ниже любых нормативно-правовых актов, и в случае

противоречия между судебными правовыми позициями и положениями

106

нормативно-правовых актов должны применяться последние» .

Суды в соответствии с конституционным принципом разделения властей осуществляют правосудие и не занимаются законотворчеством. Что же касается судебного прецедента, о котором идет речь в диссертации Е.Е. Полухиной, то в одном из учебников по праву социального обеспечения указано следующее: «судебный (административный) прецедент можно признать фактическим источником права, но такой вывод был бы неверен по формальным соображениям, поскольку, признавая такую природу за актами судебной власти, мы тем самым признаем за судебными органами правотворческие полномочия, которыми они не обладают в силу

законодательства Российской Федерации» . По существу об этом же говорит и В.Н. Карташов, отмечая, что субъекты правоприменительной и интерпретационной практики не обладают правотворческой компетенцией

для принятия нормативных правовых актов и других формально -

108

юридических источников права .

С Е.Е. Полухиной можно согласиться с ее мнением относительно повышения эффективности правового регулирования. Так, она видит это влияние в том, что судебная практика, во-первых, способствует устранению пробелов в законодательстве и правовых коллизий, во-вторых, помогает формированию понятийного аппарата той или иной отрасли права, конкретизации многих терминов; в-третьих, предоставляет законодателям правовые позиции, выработанные судебной практикой, которые могут быть

109

учтены в процессе совершенствования законодательства .

Специалисты в области теории права, как правило, определяют пробел в праве как полное или частичное отсутствие нормативных установлений, необходимость которых обусловлена развитием общественных отношений и потребностями практического решения дел, основными принципами, политикой, смыслом и содержанием действующего законодательства. Пробел всегда означает отсутствие необходимых норм в позитивном праве, брешь в самом законодательстве[31] [32] [33] [34].

Вряд ли можно утверждать, что сама по себе деятельность судов устраняет пробелы и правовые коллизии, но можно говорить, что она их обнажает, заставляет обратить на них внимание законодателей.

Последние годы особое внимание в России уделяется мониторингу правоприменения.

В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657[35] [36], мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или признания утратившими силу законов и иных нормативных актов.

Целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы РФ. В указанную комплексную и плановую деятельность включены и судебные органы.

Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ рекомендовано приведенным выше Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. ежегодно направлять в Минюст России предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту РФ о результатах мониторинга. Кроме того, Верховному Суду РФ необходимо учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики.

Практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов является одним из фундаментов в осуществлении мониторинга правоприменения. Кроме того, для мониторинга используются такие его источники как практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных организаций.

Как свидетельствует Доклад Правительства РФ о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2014 г. , решения судов признаются одним из важнейших источников экспертной информации о состоянии законодательства РФ и правоприменительной практики.

Например, по результатам мониторинга правоприменения в 2014 г. было принято 279 нормативных правовых актов Российской Федерации. Также был разработан 41 проект нормативных правовых актов, направленных на совершенствование законодательства РФ и правоприменииетельной практики. Правительством РФ была осуществлена работа по выполнению 25 постановлений Конституционного Суда РФ, из них по 17 постановлениям Правительством РФ были внесены соответствующие законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, по 19 постановлениям федеральными органами исполнительной власти велась законотворческая работа[37].

Учитывая, что при осуществлении мониторинга правоприменения используется практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, по нашему мнению, необходимо внести изменения в подпункт «а» ст. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[38], включив в данную норму также положение, которым придать обязательный характер анализу и использованию федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов - практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов в области правоотношений, которые будут урегулированы принимаемым нормативным правовым актом.

Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин, основываясь на анализе деятельности судов, назвал ряд существующих в настоящее время проблем правового регулирования общественных отношений.

В частности, в их числе он назвал:

- нестабильность законодательства;

отступление в ряде нормативных правовых актах от принципов юридического равенства (когда однородные по своей природе отношения не регулируются одинаково);

избыточное федеральное регулирование по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

тенденцию к чрезмерному увлечению запретами;

«крутые повороты» (не в пользу граждан) законодательства при проведении правовых реформ без предварительной адаптации граждан к новым правилам;

появление всё новых пробелов в законодательстве при замене одних законов другими в связи с тем, что не учитываются межотраслевые связи законодательных актов между собой;

осуществление правотворческой деятельности без глубокого анализа результатов правоприменительной деятельности в отношении ранее действовавшего законодательства[39].

Перечисленные недостатки характерны и для законодательства РФ о социальном обеспечении.

Например, нестабильность законодательства РФ, регулирующего социально-обеспечительные отношения, подчеркивает то обстоятельство, что за период 10-летнего действия Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» в него ежегодно (за исключением 2006-2008 гг.) и не по одному разу вносились изменения[40]. Так же обстоит дело и с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. №181- ФЗ «О социальной защите прав инвалидов в Российской Федерации», в который на протяжении его 20-летнего действия внесено более 40 изменений, касавшихся реабилитации инвалидов, оказания им квалифицированной медицинской помощи, получения образования инвалидами и по другим вопросам. В период действия Федерального закона от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее - Закон о трудовых пенсиях) в него также ежегодно вносились изменения . Список таких примеров может быть продолжен.

Отступление от принципов юридического равенства может быть проиллюстрировано следующим примером. Граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф, а также участники Великой Отечественной войны и граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», в случае выполнения ими оплачиваемой работы, установленную им пенсию получают в полном размере[41] [42] [43] [44], тогда как в соответствии со ст. 6 Закона РФ от 12 февраля 1993 № 4468-1 пенсионерам из числа, например, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы при поступлении их на военную службу или на службу в органы внутренних дел или учреждения и органы уголовно - исполнительной системы выплата назначенных пенсий на время службы приостанавливается.

Как отмечалось ранее, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся социальная защита, включая социальное обеспечение. В соответствии с п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относится решение вопросов: социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Приведенное положение уже само по себе, а практика нормотворчества, в особенности, свидетельствуют о перевесе бремени ответственности за социальное обеспечение (социальную поддержку и социальное обслуживание) граждан с федерального уровня на субъекты РФ, в то время как в сфере обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством федеральное регулирование охватывает все возникающие на этот счет общественные отношения.

Субъекты РФ в силу имеющихся у них финансовых возможностей по- разному регулируют переданные в их ведение вопросы, не имея даже каких- либо минимальных стандартов социальной помощи, социального обслуживания. Представляется целесообразным установить такие ориентиры для субъектов РФ на федеральном уровне, учитывая конституционные принципы и нормы, а также положения, закрепленные в нормах международного права.

В постсоветский период неоднократно происходило реформирование пенсионной системы. 2015 год ознаменован вступлением в силу новых пенсионных законов: Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» и Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 424 - ФЗ «О накопительных пенсиях». Закон о страховых пенсиях изменил механизм исчисления сумм пенсий: размер пенсии определяется теперь путем умножения индивидуального пенсионного коэффициента (далее - ИПК) в относительных единицах и стоимости одного пенсионного коэффициента. Для расчета индивидуального пенсионного коэффициента за периоды трудовой деятельности до 1 января и после этой даты необходимо применить множество формул, разобраться в которых трудно не только будущим пенсионерам, но и юристам, в том числе судьям. Уже один этот пример говорит о «крутом повороте» законодательства РФ в области обязательного пенсионного страхования без предварительной адаптации и граждан, и специалистов к новым правилам, что неизменно скажется на возникновении обращений пенсионеров в различные органы, в том числе и в суды, за защитой своих пенсионных прав.

Примером отсутствия должных межотраслевых связей различных законодательных актов между собой (при замене одних законов другими) может служить недостаточная согласованность между собой положений, регулирующих назначение досрочных страховых пенсий, уплату дополнительных страховых взносов и специальную оценку условий труда. Об этом свидетельствует сравнение федеральных законов: от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (см. ст. 30), от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (ст. 58.3) и от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» . Недоразумения возникают относительно сроков учета дополнительных страховых взносов на льготное пенсионное страхование, так как различны сроки введения [45] [46]

учитываемых положений этих законов: дополнительные страховые взносы начали взиматься с 2013 г., началом проведения специальной оценки условий труда является 2014 г., а страховые пенсии начали назначаться в 2015 г.

Обобщение, учет судебной практики в процессе мониторинга правоприменения - один из важных факторов, который может сыграть свою положительную роль в устранении дефектов законодательства о социальном обеспечении.

[1] Трудовые споры: учебное пособие / под ред. В.А. Сафонова, Е.Б. Хохлова. - М.: Проспект, 2011.

С. 108.

[2] См., напр.: п. 20 ст. 21 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», ст. 4.3 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 18; ст. 16 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», ст. 32 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.

[3] См.: Голощапов С.А., Толкунова В.Н. Трудовые споры в СССР. Учебное пособие по спецкурсу. М., 1974. С. 119.

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 351.

[5] Азарова Е.Г. Судебная защита пенсионных прав (научно-практическое пособие). - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 27.

2 Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 67.

[7] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. № 353-О // Пенсия. 2006. № 12.

[8] СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550.

[9] Документ официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[10] См.: п. 2.2 постановления от 10 марта 2011 г. № 2 «О применении судами законодательства об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 5.

[11] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 2.

[12] Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 41. Ст. 2254.

[13] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 1.

[14] Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 9. Ст. 328.

[15] Документ официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[16] См.: БезинаА.К. Судебная практика в механизме правового регулирования трудовых отношений. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1989. С. 121.

[17] СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.

[18] См.: Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 41.

[19] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 2.

[20] См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 7 июня 2007 г. Дело «Кузнецова против Российской Федерации (жалоба №67579/01) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2008. № 9.

[21] Следует отметить, что указанное определение понятия «имущества» нашло свое толкование также в Постановлении Европейского Суда по правам человека по делу «Праведная против Российской Федерации» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2005. № 5; в деле «Рябых против Российской Федерации» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2003. № 12.

[22] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 2.

[23] См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 7 октября 2010 г. по делу «Константин Маркин против России» (жалоба № 30078/06) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2011. № 88.

[24] Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 октября.

[25] Документ официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс». В данном Определении речь шла о том, что непредоставление военнослужащим-мужчинам отпуска по уходу за ребенком до достижения им трех лет не нарушает положения Конституции РФ о равенстве прав и свобод в зависимости от пола.

[26] Зорькин В.Д. Указ. соч.

[27] СЗ РФ. 2013. № 50. Ст. 6670.

[28] СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.

[29] См.: БастрыкинА.И. Исправленному - верить // Российская газета. 2015. 28 апреля.

[30] Полухина Е.Е. Эффективность правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений и судебная практика. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 31-34.

[31] См.: Право социального обеспечения: учебник / Под ред. М.В. Филипповой. - М.: Юрист, 2006.

С. 115.

[32] См.: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие. Т.1, Ярославль: ЯрГУ им. П.Г. Демидова, 2005. С. 161.

[33] См.: Полухина Е.Е. Указ. соч. С. 33-34.

[34] См.: ЛазаревВ.В. Применение советского права. М.: Юрид. лит., 1974. С. 109, 117; Вильнянский С.И. Толкование и применение гражданско-правовых норм. Методические материалы ВЮЗИ. М, 1948. С.

23.

[35] СЗ РФ. 2011. Ст. 2930.

[36] Документ официально опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

[37] См.: Доклад Правительства РФ о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2014 г. // Документ официально опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

[38] Российская газета. 2012. 9 мая.

[39] См.: Зорькин В.Д. Конституция живет в законах // Российская газета. 2014. 18 декабря.

[40] За период со 2 февраля 2009 г. по 31 декабря 2014 г. внесено 20 таких изменений.

[41] СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4920.

[42] В этот Закон за период с 25 июля 2002 г. по 28 декабря 2013 г. внесено 30 различных изменений и дополнений.

[43] Такое право установлено соответственно ч. 6 ст. 10 и ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

[44] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

[45] СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.

[46] СЗ РФ. 2013. № 52. Ст. 6991.