Основным международным документом в сфере антикоррупционной политики государств является Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции[1], которая была ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году. Данной Конвенцией особенно поощряется работа по развертыванию мер противодействия коррупции в собственных юрисдикциях, а также международное сотрудничество стран-участниц в основных направлениях предупреждения коррупции, как негативного явления, и обеспечения мер по преследованию лиц, уличенных в коррупции.

В соответствии с положениями Конвенции, страны-участницы принимают на себя ряд обязательств по совершенствованию антикоррупционной политики. Здесь, в контексте настоящего исследования, нам особенно интересно обратить внимание на требования пункта 4 статьи 7 и пунктов 2 и 5 статьи 8.

В первом случае, стране-участнику предлагается создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов в соответствии с базовыми принципами её правовой системы и законодательства.

Во втором случае, странам-участникам предлагается создавать кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, также исходя из правой основы внутреннего законодательства.

В третьем случае, странам-участникам рекомендовано устанавливать меры и системы, в соответствии с которыми на публичных должностных лиц накладывается обязанность по предоставлению деклараций о активах и инвестициях, а также о внеслужебной деятельности и подарках. Данные требования, носящие скорей рекомендательный характер, нашли своё отражение в российском законодательстве.

В результате скоординированных усилий Управления Организации Объединенных Наций по борьбе с наркотиками и преступностью и Межрегионального научно-исследовательского института Организации Объединенных Наций по вопросам преступности и правосудия (ЮНИКРИ) было разработано Техническое руководство[2] по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, целью которого являлось оказание содействия государствами-участниками в имплементации требований Конвенции с точки зрения практических и технических аспектов. Данное руководство фокусируется на предоставлении практикующим специалистам и компетентным органам, ответственным за противодействие коррупции, полезных технических рекомендаций, инструментов и примеров передовой практики в целях активного применения положений Конвенции.

Данным техническим руководством выдвигается ряд требований, которым в обязательном порядке должна соответствовать процедура раскрытия информации о активах:

охват всех типов доходов и активов должностных лиц (а также их родственников);

имелась возможность сравнивать финансовые положение должностного лица с предыдущим годом;

процедура раскрытия предотвращала возможность сокрытия активов (в том числе зарубежных активов и активов, находящимся в доверительном управлении);

наличие системы контроля доходов и активов всех физических и юридических лиц, которые тесно связаны с должностными лицами (налоговая служба);

соблюдение обязательства по обоснованию или подтверждению источников доходов;

исключение возможности декларирования несуществующих активов;

обеспечение достаточными кадровыми ресурсами и техническим потенциалом органов контроля;

наличие сдерживающих санкций за нарушения предъявляемых требований.

В отношении конфликта интересов или «коллизии интересов» (именно такой термин используется в русской версии Технического руководства) данным Техническим руководством приведен ряд рекомендаций, применение которых предлагается государствам-участникам. Прежде всего, рекомендуется разработать соответствующие подзаконные акты, которые охватывали бы все основные типы конфликта интересов, а также круг лиц (государственные и выборные должности), которые могут оказаться в ситуации конфликта интересов. Дополнительно необходимо разработать процедуры по урегулированию конфликта интересов, когда он уже наблюдаем, или существует вероятность его возникновения. Для малых сообществ (общинах, муниципалитетах) там, где конфликт интересов практически неизбежен рекомендуется руководствоваться принципом примата общественной пользы, но не в ущерб функциям управления. Должностные лица должны знать, понимать и принимать концепцию конфликта интересов, а также процедуры по его урегулированию. Одной из рекомендаций выступает использования механизма неформальных консультаций, которые устраняли бы сомнения должностных лиц по факту наличия конфликта интересов. Также, рекомендуется назначение контрольных органов и закрепление мер ответственности за несоблюдение установленных правил. Кроме того, весь объём методического обеспечения должен быть доступен не только должностным лицам, но и широкой общественности.

Кодексы поведения, по мнению авторов руководства, должны поощрять такие качества публичных должностных лиц как неподкупность, честность, ответственность, а также закреплять стандарты поведения и универсальные ценности: служение общественным интересам на основе компетентности, эффективности, объективности, прозрачности и беспристрастности, а также стремления к совершенству; демонстрация уважения и вежливости при общении с гражданами и с коллегами. В кодексах желательно освещать и требования, связанные с мерами антикоррупционной политики (раскрытие информации, правила обращения с подарками и т.п.). Допускается разработка различных кодексов с учетом специфики секторов государственной службы на основе единого общенационального документа. Помимо этого, процесс принятия кодекса должен сопровождаться максимально инклюзивным обсуждением должностными лицами, на которых впоследствии будет распространятся кодекс, а также принятие программы мониторинга и оценки усвояемости кодекса. Как отмечают авторы руководства, критически важно приложить все усилия к тому, чтобы кодекс не воспринимался служащими как формальность, а являлся основным регламентирующим документом во всех аспектах их деятельности. Наконец, необходимо определить орган, который будет ответственен за мониторинг исполнения кодекса, а также воспользоваться всеми доступными каналами (в том числе, и через поддержку высшими государственными лицами) и распространить информацию о кодексе среди граждан.

Это далеко не полный список тех рекомендаций, которые приводятся в рамках Технического руководства, однако мы постарались выделить наиболее важные и полезные из них. Теперь, когда мы обладаем необходимыми критериями, можно сравнить актуальное методическое обеспечение антикоррупционной политики в Российской Федерации на предмет его соответствия рекомендациям Технического руководства. Однако прежде уточним почему декларирование активов, регулирование конфликта интересов и кодекс поведения находятся в фокусе нашего исследования.

В настоящем исследовании мы концентрируемся именно на выделенных ранее трёх аспектах мер антикоррупционной политики: декларирование сведений о активах, регулирования ситуаций конфликта (коллизии) интересов, и закрепления этических норм государственных служащих в форме Кодекса этики. Следует пояснить, что в данные меры носят прежде всего превентивный характер и направлены на формирование у государственных служащих понимания их особого статуса. Так, декларирование сведений о активах позволяет по крайней мере ежегодно напоминать государственным служащим о публичном характере их деятельности, включение их в процесс регулирования конфликта интересов обеспечивает постоянный самоанализ государственных служащих в процессе осуществления ими функций по государственному управлению, а законодательное закрепление этических норм помогает сформировать у государственных служащих особое отношение к их деятельности, основанное на принципах открытости, подотчётности и честности.

Обеспечение работы в улучшении именно этих составляющих, в условиях среднего доверия граждан к представителям гражданской службы[3], представляется нам наиболее эффективным инструментом в преодолении ситуации «социальной ловушки» в рамках теории коллективного действия. Только через снижение мотивации к коррупционному поведению, применяя так называемый «непрямой» подход можно улучшить качество реализации антикоррупционной политики, что в долгосрочной перспективе представляется нам обязательным условием построения правового государства, ориентированного на максимальное раскрытие потенциала всех его граждан.

[1] Конвенция О. О. Н. против коррупции //Документы ООН. A/58/422. – 2006.

[2] URL: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/.../10-53208_ebook_r.pdf (Дата обращения: 17.05.2016).

[3] Пахомова Е. И., Якимец В. Н., Мерсиянова И. В. Доверие граждан к деятельности государственных служащих //Вопросы государственного и муниципального управления. – 2012. – №. 4.