Методическое обеспечение неразрывно связано с собственно антикоррупционной политикой Российской Федерации, которая находит своё отражение в нормативно-правовых актах, посвященных противодействию коррупции, Национальных планах по противодействию коррупции и Национальной стратегии[1], а также в подзаконных нормативных правовых актов, которые выступают в роли дополнительных регулирующих средств.

Основополагающим документом в данной сфере является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[2] (далее – Федеральный Закон № 273-ФЗ). Данным Федеральным Законом № 273-ФЗ последовательно устанавливаются требования о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера непосредственно государственными служащими, включенными в соответствующие перечни, а также членами их семей: супругами и несовершеннолетними детьми (статья 8), а также освещается процедура представления сведений о расходах лицами, включенных в соответствующие перечни (статья 8.1). Помимо этого, Федеральным законом № 273-ФЗ устанавливается порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов, определяется мера дисциплинарной ответственности (увольнение в связи с утратой доверия) в случае, если лицом, являющимся стороной конфликта интересов, не было предпринято попыток по урегулированию его в установленном порядке (статья 11). В указанном Федеральном Законе не содержится положений о кодексе поведения, равно как и о кодексе этики государственных служащих, хотя в пункте 1 статьи 12.5 указывается, что в целях противодействия коррупции нормативно правовыми актами различных уровней могут устанавливаться иные правила служебного поведения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5 настоящего Федерального закона № 273-ФЗ Президент Российской Федерации «определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции». Данное положение реализуется путём составления и имплементации Национальных Планов по противодействию коррупции, действующих в течение двух лет. Наиболее актуальными примерами подобных Планов являются: Национальный План по противодействию коррупции на 2014-2015 гг.[3], утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226, и Национальный План по противодействию коррупции на 2016-2017 гг.[4], утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147.

В Национальном Плане на 2014-2015 гг. важными с точки зрения настоящего исследования оказались возложенная на Правительство РФ обязанность организовать внедрение специального программного обеспечения «Справки БК» и «Справки ГС» в работу структурных подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, с целью упрощения процесса мониторинга и анализа представляемых сведений, а также подготовить предложения по совершенствованию Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих.

Программные комплексы «Справки БК» и «Справки ГС» совместно с методическими рекомендациями по работе в данных системах размещены на сайте Минтруда России[5]. Указаны средства обратной связи, а также приводится список часто задаваемых вопросов. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих также размещен в соответствующем подразделе сайта[6].

Действующий Национальный План на 2016-2017 гг. включает в себя дальнейшее распространение программных комплексов «Справки БК» и «Справки ГС» в органах государственной власти на постоянной основе, с применением практик межведомственного информационного взаимодействия. Примечательно, что согласно данному Плану на Правительство РФ (следовательно, на Минтруд) возложена обязанность разработки целого ряда методических рекомендаций в области урегулирования конфликта интересов: рассмотрение типовых ситуаций, вопросы привлечения мер к юридической ответственности, порядок соблюдения требований статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ. Но, пожалуй, наиболее значимой задачей является создание и обеспечение деятельности специализированного информационно-методического ресурса, посвященного тематики противодействия коррупции.

Впервые полномочиями по оказанию консультативной и методической помощи органам государственной власти в реализации требований нормативно правовых актов, посвященных противодействию коррупции, Минтруд России был наделен Указом Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции». Позднее, в марте 2015 года, Минтруд России получил возможность самостоятельно издавать методические рекомендации и инструктивно-методические материалы. Однако, ещё в сентябре 2012 года Минтруд распространял Методические рекомендации[7], которые представляли собой свод требований и запретов по отношению к государственным служащим, а также рекомендации по заполнению справок о доходах и урегулированию конфликта интересов. Тем не менее, подобная попытка «объять необъятное» сильно сказалась на качестве самих методических рекомендаций.

Состояние системы антикоррупционного декларирования было подробно проанализировано в рамках экспертного доклада «О развитии системы антикоррупционного декларирования в России»[8]. Коллектив авторов в лице А. Конова и А. Яковлева, отмечали, что действующий антикоррупционный механизм во многом несовершенен и нуждается в значительном структурном реформировании. Кроме того, они отмечали и явную недостаточность методической поддержки данного механизма, ведь на момент публикации доклада не существовало официального документа, который бы разъяснял как работать с данным инструментом.

Исследователи из Института законодательства и сравнительного правоприменения обратили внимание на серьезную проблему на уровне местного самоуправления. Согласно их данным, зачастую, методическое обеспечение деятельности по профилактике коррупции в регионах подменяется прямым администрированием со стороны территориальных органов исполнительной власти. Это, в свою очередь ведет к снижению эффективности и качества реализации антикоррупционной политики на региональном уровне[9].

На данный момент самым качественным примером методического обеспечения антикоррупционной политики являются Методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки[10]. Они отвечают требованиям, заявленным к методическому обеспечению в первой главе, в части определения целевой аудитории, использования различных инструментов репрезентации данных (имеется инфографика), также они являются общедоступными и опубликованы в популярном формате .pdf. Однако, внутреннее содержание исполнено посредством «сухого» формалистического языка, свойственного российскому бюрократизму. Документ обладает внутренней структурой, соответствующей разделам справки о доходах, имеется аппарат сквозной навигации. К сожалению, не удалось обнаружить средств мониторинга оценки эффективности их применения. Скорей всего, эти данные можно получить из косвенных источников путём сопоставления содержания обращений граждан и организаций в уполномоченное подразделение Минтруда России и материала самой «методички».

Методическому обеспечению антикоррупционной политики в сфере регулирования конфликта интересов уделяется гораздо меньше внимания со времен принятия верхового законодательства. В этой сфере мы обнаруживаем только один пример: Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования[11]. Внутреннее содержание обзора лишено инфографики, целевая аудитории определена через выдержки из нормативно правовых актов, сам документ представляет собой сплошной текст в формате .doc и также использует стилистически формалистический язык российского бюрократизма. Обзор включает в себя 21 типовую ситуацию, разбитые на 7 тематических блоков:

выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;

выполнение иной оплачиваемой работы;

владение ценными бумагами, банковскими вкладами;

получение подарков и услуг;

имущественные обязательства и судебные разбирательства;

взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;

явное нарушение установленных запретов.

Каждая ситуация сопровождается предлагаемым механизмом урегулирования, выраженной в рекомендуемых действиях работодателей и сотрудников. В отдельных случаях к типовым ситуациям имеются комментарии, которые содержат в себе мотивированную часть предлагаемых мер по урегулированию. Важно отметить, что пояснение самой ситуации конфликта интересов как неизбежной в процессе жизнедеятельности не приводится, что является одним из важнейших элементов успешного регулирования с точки зрения рекомендаций Технического руководства ООН.

В действующей редакции Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации[12] и муниципальных служащих был одобрен президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в конце 2010 года. Данный документ является правовым ориентиром для всех ведомств и территориальных органов власти при утверждении соответствующих кодексов этики. Он включает себя основные принципы и правила поведения служащих и рекомендуемые этические правила служебного поведения. Целевая аудитория определена в достаточной степени, имеются положения о недопущении конфликта интересов и соблюдения норм законодательства по противодействию коррупции, в том числе декларирования доходов. Также, в качестве базовых ценностей выделяется профессионализм и стремление обеспечить соблюдение и защиту прав граждан. Единственным минусом является отсутствие системы мониторинга и самооценивания данного инструмента.

Таким образом, в результате проведенного анализа примеров актуального методического обеспечения антикоррупционной политики можно сделать вывод о значительной недостаточности методического обеспечения, и в отдельных случаях (всё, что касается регулирования конфликта интересов) и низком качестве. Общей «болезнью» методического обеспечения российской антикоррупции является отсутствие внятных механизмов мониторинга оценка эффективности данных инструментов, а также использование строгого бюрократического языка, что естественным образом влияет на понимание и усвоение предлагаемых механизмов конечной целевой аудитории – государственных служащих.

Если методические рекомендации в сфере декларирования и регулирования этики разработаны достаточно хорошо, к тому же происходит непрерывная работа по совершенствованию данных документов с учетом изменения законодательства[13], то сфера регулирования конфликтов интересов практически не затронута методическим обеспечением, и как показывает содержание Национального Плана на 2016-2017 гг. работа в этой сфере ожидается в ближайшее время.

Однако, мы не будем останавливаться на достигнутом и в рамках следующей главы проведем сбор и обобщение экспертных мнений по данному вопросу, с целью выяснить какую роль оказывает методическое обеспечение на реализацию антикоррупционной политики в Российской Федерации.

[1] Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

[2] Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

[3] Указ Президента Российской Федерации от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

[4] Указ Президента Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

[5] URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/6 (Дата обращения: 17.05.2016).

[6] URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/9/3 (Дата обращения: 17.05.2016).

[7] URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/1/obespechenie_sobludeniya_273-fz.pdf (Дата обращения: 17.05.2016).

[8] Конов А. В., Яковлев А. А. О развитии системы антикоррупционного декларирования в России //М.: НИУ ВШЭ.–2012.–[Электронный ресурс].–Режим доступа: http://publications. hse. ru/books/63095728 (дата обращения: 28.03. 2014). – 2012.

[9] Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Цирин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности //Журнал российского права. – 2012. – №. 11.

[10] URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/2/15/Metodicheskie_rekomendatcii.pdf (Дата обращения: 17.05.2016).

[11]URL:http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/9/Tipovye_situatcii_konflikta_interesov.doc (Дата обращения: 17.05.2016).

[12] URL:http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/9/3/Tipovoj_kodeks_etiki.docx (Дата обращения: 17.05.2016).

[13] Госслужащих могут обязать соблюдать требования Кодекса этики и служебного поведения [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ URL: http://www.garant.ru/news/626189/#ixzz48xQno3hT (Дата обращения: 17.05.2016).