Общим знаменателем для всех экспертов стало их знакомство с Методическими рекомендациями по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки[1]. Также упоминались другие документы методического характера: «Разъяснения практики применения статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[2], «Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования»[3], «Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций»[4], «Комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции»[5].

Эксперты категории «государственная гражданская служба» отмечали, что практика применения методических рекомендаций по вопросам представления сведений о доходах на начальных этапах сталкивалась с проблемами восприятия со стороны чиновников, для которых и были разработаны данные рекомендации.

«Отношение к методическим рекомендациям сейчас уже больше положительное, чем отрицательное, хотя в первый год было очень сложно».

Частичная солидарность экспертов прослеживается и в их положительной оценке роли методических рекомендаций в осуществлении мер по противодействию коррупции, учитывая, что декларирование сведений о доходах, как инструмент антикоррупционной политики, несёт превентивный характер.

«Да. По крайней мере удалось донести до всей страны, что было бы здорово, если бы вы одинаково заполняли справку»

«Конечно, они улучшили качество представляемых деклараций служащими… выход каждых методических рекомендаций является безусловно положительным моментом, который улучшает формирование правоприменительной практики».

«Приказ Минтруда, который привел к хотя бы более-менее приличному формату… Методичка, наверное, не очень сильно повлияла, а вот сам приказ повлиял очень сильно».

«Я не уверен, что именно методические рекомендации повысили качество, хотя те рекомендации, которые выпустил Минтруд в принципе полезны».

Предложение о разработке различных форм методических рекомендаций для разных уровней государственных должностей не встретило поддержки со стороны экспертов. В качестве аргументов приводились положения о нецелесообразности подобного подхода в условиях единого формата процедуры декларирования, а также об опасности «перегрузки» системы государственного управления. Тем не менее, эксперты допускали переход к подобной системе в будущем, а также высказывали предложения о модификации системы декларирования в отношении высших должностных лиц, учитывая их особый статус и, как следствие, повышенную коррупциогенность должности.

«Высшие должностные лица, скажем ТОП-1000 человек, несут такую серьезную ответственность и имеют такие полномочия, что их декларации должны хранится вечно».

«Совершенствование методического обеспечения должно учитывать различные категории декларирующих».

«В принципе мы должны выделять каждый тип пользователей, который есть вокруг каждого антикоррупционного инструмента и готовить отдельное обеспечение для них».

Эксперты однозначно оценили важность размещения сведений о доходах в сети «Интернет», ссылаясь, как и на формальные требования законодательства, так и значимость подобной процедуры с точки зрения общественного контроля. Однако, было высказано мнение в отношении необходимости публикации данных сведений у чиновников низших рангов.

«Размещение сведений о доходах и расходах определенного круга лиц является обязательным, это закреплено в законодательстве».

«Это эффективный инструмент потому, что было много случаев, когда декларирование срабатывало в отношении разницы информации в декларации и данных из других официальных источников».

«Что там решает специалист 3-его разряда в кадровом подразделении? По сути говоря, ничего. Сведения о доходах пусть представляются – это правильно, пусть они анализируются и учитываются, но размещать их в интернете – нецелесообразно и излишне».

Некоторые эксперты обращали внимание на возможную полезность разработки упрощенных примеров методического обеспечения, с применением различных средств графического представления информации. Однако, по мнению представителей государственной службы, подобная работа будет выполнена гораздо качественней, если будет нести инициативный характер в территориальных подразделениях, например, на основе конкурсов. Это поможет не только активизировать работу по совершенствованию методического обеспечения, но и будет способствовать программам обучения государственных служащих.

«Я бы ещё сделала вариант рекомендаций попроще и с картинками…Плюс флип чарты "а что если? - если да то; - если нет то". Инструкции в таком формате весьма полезны».

«Я не против, чтобы это было изображение, а не текст… Я знаю, что проводятся конкурсы на лучшие видеоролики по антикоррупции. Во ФСИНе, например, я была на вручении наград за лучшие видеоролики и там снимали территориальные органы. Когда это инициатива на местах, и орган понимает, что это для них – то это классно. Я это поддерживаю».

«Понимание, когда видишь наглядно, допустим, изображение дат на линейной схеме, намного облегчается, с точки зрения буквального восприятия нормы».

«Сейчас существует огромное количество разнообразных инструментов, те же флип-чарты… То, что стали появляться методические рекомендации по заполнению справки в pdf с картинками и схемами – это конечно прогресс».

По поводу направлений дальнейшего развития методического обеспечения антикоррупционной политики в сфере декларирования сведений о доходах эксперты высказывали различные мнения и предложения. Высказывались сомнения относительно самой процедуры декларирования в той форме, в которой она реализована в России.

«Большая часть информации, которая получается сейчас с помощью декларирования содержится в государственных базах данных. Зачем делать двойную работу?».

С точки зрения государственных служащих актуальное методическое обеспечение в формате методических рекомендаций нуждается в расширении и наполнении их ответами на новые вопросы, которые возникают в связи с изменениями законодательства и развитием производственных отношений в российском обществе. Источником информации в данном случае могут выступать, как и обработанные в Минтруда России обращения граждан, так и сведения, направляемые территориальными органами по противодействию коррупции. Примечательно, что эксперты отрицательно оценивают работу территориальных органов в этой сфере.

«В рамках декларирования исключительно посредством расширения методических рекомендаций, то есть наполнением их ситуациями, которые появились в жизни, но не отражены в методических рекомендациях».

«Собственно говоря, в сфере декларирования необходимо наполнять те методические рекомендации, которые сейчас выходят, но с учетом тех обращений, которые приходят от граждан, организаций, ведомств, или в формате телефонных звонков… проще выпустить методические рекомендации: и людям будет удобней, быстрей, оперативней взглянуть в методичку, чем ждать 30 дней, пока ответ дойдет официально на бумаге».

«На мой взгляд, сейчас довольно низкий уровень активности структурных подразделений самих государственных органов или организаций, которые отвечают за противодействие коррупции, в части правового просвещения служащих… в регионах, очень много вопросов от служащих, ответ на которые могло бы в пределах своей компетенции дать соответствующее подразделение… включение в работу подразделений могло бы оптимизировать методическую работу в сфере противодействия коррупции, декларирования доходов».

Эксперты от научного сообщества отметили высокую значимость самих антикоррупционных механизмов, указывая на то, что успешность антикоррупционной политики зависит скорее от качества предлагаемых инструментов, нежели от формы и содержания методических рекомендаций. Данную точку зрения разделают и представители некоммерческих организаций. Вместе с тем, существующий механизм декларирования может быть улучшен не только актуализацией методического обеспечения, но и путём создания единой базы деклараций. Определенная платформа для реализации данной идеи уже имеется: в начале 2015 года Минтруд России, совместно с Администрацией Президента, представил программные комплексы «Справка БК+» и «Справка ГС», позволяющие заполнять и направлять в структурные подразделения по противодействию коррупции своих ведомств сведения о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в соответствии с требованиями Федерального Закона № 273-ФЗ и Указа Президента № 460. Унификация формата, а также возможность машинной обработки сведений видится экспертам важным шагом на пути совершенствования антикоррупционной политики. Кроме того, в оболочку данных программных комплексов, в соответствии с каждым заполняемым полем, встроена возможность изучить методические рекомендации, не прерывая процесса заполнения.

«Я считаю, их надо распространять на более широкий круг. Подход должен быть сугубо рациональным… Механизмы противодействия коррупции сами могут использоваться в коррупционных целях… нет ничего хорошего в том, что система противодействия коррупции будет перегружена».

«Мне кажется, это важный инструмент обеспечения диалога между властью и обществом, хотя многие в это не верят. Если мы вернемся на 10 лет назад, в 2005 году возможность посмотреть зарплату чиновника и его имущества – это было что-то из разряда фантастики. Сейчас это возможно совершенно спокойно».

«Должна идти систематизация, должна быть организованна единая база. В идеале, это должен быть отдельный орган».

«Методичку мы включили в программный комплекс по заполнению сведений о доходах «Справка БК+», так что лицо, которое хочет представить сведения в электронном виде, с помощью специального программного обеспечения легко может обратиться к каждому подразделу – это очень удобно».

«Желательно, чтобы они были сосредоточены на некоем едином методическом портале, чтобы там размещались самые актуальные версии».

Кроме того, экспертом Жвирблисом А.А. были высказаны ряд предложений по совершенствованию антикоррупционных инструментов через методические рекомендации. По его мнению, в отдельных случаях методические рекомендации могут играть и отрицательную роль, особенно в сфере декларирования, поскольку чиновники готовы использовать антикоррупционные механизмы в целях сокрытия информации. В целом, формалистский подход к осуществлению государственного управления свойственен нашей бюрократии. Как следствие, документы, носящие рекомендательный характер, могут быть проигнорированы в пользу нормативно правовых актов, которые подвергаются различным интерпретациями и трактовкам.

«Есть проблема с проверкой достоверности сведений, потому что она происходит внутри системы, и когда это происходит внутри это не совсем эффективно… Есть также те части декларации, которые не раскрываются в обычном режиме, но раскрываются в предвыборных декларациях… есть пласт информации, который можно было раскрывать, например, год выпуска транспортного средства, например, до 2010 года так делали в Генпрокуратуре РФ. Потом пришла одна из методичек и в этой ситуации она сыграла наоборот в минус. Регион владения недвижимостью… участие в компании, я считаю, должно обязательно раскрываться… это важный фактор и источник конфликта интересов. Дополнительно, нужно раскрывать участие в некоммерческих организациях… некоммерческие организации за рубежом часто являются инструментом владения недвижимости и фактически мы не видим в декларации того, что человеку принадлежит… И вопрос с родственниками… включили в наше декларирование супругов и несовершеннолетних детей – тут же разводы начались, либо имущество стало перетекать к совершеннолетним детям, к тёщам, зятьям, братьям и так далее».

«Как юрист, могу сказать, что статус у этого документа был неоднозначный. Я разговаривал с прокурорами, и они говорили: «Да, есть такой документ – но он же рекомендательный».

Таким образом, необходимо отметить, что декларирование сведений о доходах является важным антикоррупционным механизмом, который не только обеспечивает возможность открытого диалога, что соответствует требованиям принципал-агентной модели, но также поощряет формирование положительного отношения к антикоррупционной политики в логике теории коллективных действий. Декларационная кампания распространяется на государственных служащих практически всех уровней власти, а эксплуатация программного обеспечения, позволяющая унифицировать формат представляемых сведений и упрощающая процедуру анализа и проверки достоверности данных сведений, позволяет в будущем надеется на создание единой базы деклараций, основанной на принципе «открытых данных».

В части методического обеспечения данной сферы антикоррупционной политики следует особо подчеркнуть роль методических рекомендаций, которые не только призваны разрешить частные вопросы, связанные с декларированием сведений, но и приобщить государственных служащих к использованию информационных технологий, и процессу самостоятельного поиска, что непосредственно влияет на уровень их профессиональной компетенции. Однако, актуальность подобного методического обеспечения из года в год оспаривается изменениями в законодательстве и возникновением правовых коллизий, которые постоянно проявляют себя.

Совершенствование методических рекомендаций в данной сфере должно быть прежде всего направлено на всеохватывающий учет практики и спорных ситуаций. Действующая модель ежегодного обновления методических рекомендаций с началом новой декларационной кампании представляется нам эффективной и целесообразной. Также, необходимо рассмотреть возможность учреждения конкурса на разработку «неформального образца» методических рекомендаций территориальными органами по противодействию коррупции. Подобный конкурс может стать дополнительной обучающей платформой для сотрудников указанных органов, поощряя их к детальному изучению и переработке методических рекомендаций, также формируя устойчивые межтерриториальные связи.

Привлечение сотрудников органов по противодействию коррупции по всей стране позволит учитывать культурные особенности различных территорий, что важно в контексте федеративного устройства Российской Федерации. Создание «упрощенных» материалов, однако, сталкивается с особенностями бюрократических принципов государственного управления в нашей стране. С моей точки зрения, данное противоречие должно быть преодолено, но без определенной политической воли, в том числе, и на самом высшем уровне, подобное не представляется возможным.

«Пока я ещё не нащупала формат, который я с бюрократической точки зрения могла бы одобрить как документ, который будет направляться официальным письмом, за подписью министра в органы и субъекты, посмотрите – мы нарисовали».

Понимание данной проблемы есть как у представителей государственной службы, так и у представителей гражданского общества. Следовательно, целесообразно расширять участие в обсуждении антикоррупционных механизмов, активно вовлекая всех заинтересованных лиц. Площадкой для подобного обсуждения может послужить Общественная Палата Российской Федерации, или совещания на базе Минтруда России.

«Нужно давать возможность людям, особенно сотрудникам антикоррупционных подразделений, больше общаться между собой».

[1] URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/anticorruption/Methods/12 (Дата обращения: 17.05.2016).

[2] URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/anticorruption/Methods/0 (Дата обращения: 17.05.2016).

[3]URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/9/Tipovye_situatcii_konflikta_interesov.doc (Дата обращения: 17.05.2016).

[4]URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/2/14/METODIKA_-_versiya_2.0.docx (Дата обращения: 17.05.2016).

[5] URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/employment/18 (Дата обращения: 17.05.2016).