Следующей темой обсуждаемых вопросов с экспертами стала тематика регулирования конфликта интересов, и связанного с ней методического обеспечения.

Прежде всего, у каждого эксперта уточнялось определение конфликта интересов, а также предлагалось привести пример из личной практики. Приводились как расширительные трактовки, основные на собственном понимании, так и ссылки на нормативно правовые документы (в частности определение данное в Федеральном Законе № 273-ФЗ) или определения международных организаций. Общим критерием, по которому следовало бы обозначать конфликт интересов, являлось противоречие между должностными обязанностями и личной заинтересованностью, которая может быть связана с родственниками государственного служащего или его друзьями. Важно отметить, что потенциальный конфликт интересов также рассматривается экспертами как предмет регулирования. Эксперты выделенных областей отмечали, что в российском контексте конфликт интересов воспринимается чиновниками как нарушение, даже если имеет место только потенциальный конфликт интересов. Это в свою очередь ведет к тому, что государственные служащие не стремятся сами инициировать процесс урегулирования конфликта интересов, опасаясь возможных санкций со стороны работодателя.

«Пока конфликт интересов, как институт, не в каждую голову заложен… это понимание человека, его отношение к своим должностным обязанностям. Этого понимания пока нет».

«Должно в голове быть понимание, что конфликт интересов – это не нарушение. Уведомление о конфликте интересов – это не явка с повинной, а то что может сложиться ситуация при которой он возникнет, и поэтому давайте мы это урегулируем сейчас».

«Важно проводить осведомительную работу со служащими, «вдалбливать» им в голову, если можно так выразиться, необходимость уведомлять о возможности возникновения личной заинтересованности и, как следствие, конфликта интересов, об установленной ответственности за непринятие надлежащих мер».

«Они воспринимают конфликт интересов как нарушение, а надо воспринимать конфликт интересов как естественную ситуацию, которая возникает у тебя в жизни».

«Для них проблемой является потенциальный риск, потому что в законе четко не прописано: ситуация, повлекшая или которая может повлечь. И по сути, за ситуацию, которая возникает, уже человека могут уволить».

«Это привело к тому, что как изначально никто не понимал, что такое конфликт интересов, так по прошествии многих лет никто этому не научился. Госслужащие, к сожалению, не понимают отличие конфликта интересов от коррупции, от злоупотребления должностными полномочиями».

По поводу обзора типовых ситуаций конфликта интересов, который как уже отмечалось ранее, является по сути единственным примером методического обеспечения антикоррупционной политики в сфере регулирования конфликта интересов мнения экспертов разделились. Представители государственный службы отмечали положительный эффект распространения данного обзора, особенно в контексте работы комиссий по урегулированию конфликта интересов. Кроме того, действующий Национальный план по противодействию коррупции на 2016-2017 гг. подразумевает активизацию деятельности государственных органов именно в этой сфере, с целью совершенствования правоприменительной практики.

«Сейчас по конфликту интересов у нас только одни методические рекомендации, и это типовые ситуации были опубличены в 2012 году. Как я понимаю, опубличивание этих ситуаций очень много вопросов закрыло, потому что то, что для нас всех казалось очевидным, для остальных оказалось невероятным».

«Ситуация улучшилась. Первый проброс – это наши типовые ситуации, потом пошла нарабатываться судебная практика по конфликту интересов… данная проблема прослеживается красной нитью почти в каждом пункте».

«В отношении госслужащих, подготовка обзора существенно повысила качество, поскольку, как только вышел обзор, нами было отмечено… определенный рост по числу заседаний комиссий, именно по конфликту интересов… в отдельных протоколах шла ссылка на обзор типовых ситуаций… обзор – это очень хорошее подспорье, именно для деятельности подразделений по противодействию коррупции».

Вместе с тем, эксперт из числа государственных служащих указал на особенную важность работы на местах в уполномоченных подразделениях и учета специфики каждого ведомства. Каждый случай конфликта интересов должен детально анализироваться и здесь гораздо важнее работать над качественным улучшением деятельности комиссий. Таким образом, обзор типовых ситуаций является скорее наглядным пособием и в определенной степени обучающим материалом для сотрудников подразделений по противодействию коррупции. Данная точка зрения была поддержана и в научном сообществе.

«Документ не всеобъемлющий, все возможные случаи все равно учесть не получится. Мне кажется, что каждая ситуация, возникающая на практике, требует отдельного рассмотрения и анализа».

«Расписывать слишком большое количество типовых ситуаций наверно смысла нет, потому что жизнь всегда богаче. Очевидно, что это некоторые вектора, некоторые проблемные ситуации».

«Типовые ситуации хороши с точки зрения анализа, с точки зрения обучения сотрудников подразделений, ответственных за противодействие коррупции – для них это было бы полезно».

Представители некоммерческих организаций и научного сообщества, напротив, отметили, что методическое обеспечение в формате обзора типовых ситуаций конфликта интересов едва ли имели положительный эффект. Связано это было с тем, что данное обеспечение носило рекомендательный характер и многие ситуации в данный обзор не попали, а значит не были учтены в процессе фактического правоприменения.

«Отрицательный с точки зрения того, что он был рекомендательный. Второй момент в том, что там ограниченный перечень ситуаций, и в него не попали те ситуации, которые могут, а ведь правоприменение меняется… если ситуация не указана в методических рекомендациях, значит её можно и не рассматривать как конфликт интересов.

А: Получается, форма этих рекомендаций, мало того, что они несли рекомендательный характер, так ещё и не включала множество ситуаций, фактически нивелировала тот положительный эффект, который мог бы быть? Ш: Абсолютно верно».

«В результате в него добивались не вполне «прозрачные» рекомендации по урегулированию, которые ссылались на закон, но писались человеком, который не понимал, как этот закон применить».

В рамках данного блока также была освещена проблема реагирования государственной власти на темы, обсуждаемые в публичном пространстве. В частности, связь между активизацией деятельности по обеспечению антикоррупционной политики и резонансными коррупционными делами, освещаемые федеральными СМИ.

«Любое такое резонансное дело, особенно с участием высокопоставленных чиновников является таким «звоночком».

«Подобные мероприятия у нас всегда начинаются сверху».

«Мне кажется, нет, потому что люди понимают, что за каждым таким делом стоит определенная борьба группировок элит, и едва ли они могут повлиять на совершенствование политики».

«Да, государство вынуждено реагировать на подобные эксцессы и демонстрировать реализацию своих функций».

«Мне кажется, что данной ситуации СМИ не сильно влияют. Фактически, все инициативы по антикоррупционной сфере исходят с президентского уровня».

Подавляющее число экспертов, особенно среди представителей научного сообщества и некоммерческих организаций, высказалось против наличия такой связи, ссылаясь на особенности реалий политической системы современной России. Между тем, нашлись эксперты, которые согласились с данным тезисом: Казьмин А.С. и анонимный эксперт из НИУ ВШЭ. Однако, здесь скрывается более фундаментальная проблема взаимодействия власти и гражданского общества. Эксперты из числа представителей государственной службы отмечали значительную незрелость гражданских институтов Российской Федерации, в то время как, представители собственно гражданского общества, в лице некоммерческих организаций, утверждали, что властные структуры не стремятся прислушиваться к их мнению, что в свою очередь влияет и на качество реализации антикоррупционной политики, и на качество методического обеспечения.

«Идеальная ситуация с конфликтом интересов – это опубличивание того, что в этом вопросе есть интерес и давайте осуществлять внешний контроль. Тогда, в идеальной ситуации, эта ответственность ложится на гражданское общество. Но на данный момент примеров внешнего контроля, кроме государственного у нас нет».

«Существенной проблемой была и остается тема взаимодействия государственных органов с общественными организациями и с журналистами, с гражданским обществом. У нас с этим сложно… Власть должна понимать, что есть гражданское общество и на его вопросы надо отвечать».

«Надо присовокупить знания и опыт «третьего сектора», гражданского общества, получится синергия с знанием и опытом государственных структур, и число полезных рекомендаций увеличится».

«В этой сфере ещё очень трудно с экспертным сообществом. Хотя, последнее время, мнению экспертов не из власти стали уделять гораздо больше внимания – их стали слушать».

Вокруг деятельности комиссий по регулированию конфликта интересов развернулась настоящая заочная дискуссия. Эксперты высказывали различные мнения по поводу эффективности данного института, практических аспектов действующий модели их деятельности, а также о характере принимаемых решений и процесса формирования составов подобных комиссий в органах государственной власти. Часть экспертов, преимущественно из числа представителей государственных служащих, высказывались в защиту эффективности данного института. Как было указано выше, обзор типовых ситуаций послужил комиссиям «хорошим подспорьем» в их деятельности.

«Сам факт, что твоя личная ситуация конфликта интересов или некорректной справки оказывается на общественном обсуждении, и ты вынужден защищаться или оправдываться, это уже большое давление – именно морально-этического плана, в случае общественного порицания».

«Институт безусловно [себя] оправдывает. Во-первых, потому что сам факт проведения комиссии получает определённую огласку в коллективе, вопрос рассматривается с привлечением экспертов… Институт работает, не без сбоев, но работает достаточно эффективно».

«Да, безусловно, это очень нужная структура. Конечно, ее статус скорее совещательный, комиссия не принимает окончательного решения. Но тем не менее, рекомендации комиссии носит мотивированный характер».

В ходе интервью с Ковальковой Е.А. было высказано предложение по модификации института комиссии по урегулированию конфликта интересов. По её мнению, комиссия могла бы работать эффективней, если бы заседания комиссии проходили в формате близком к формату судебного заседания, с распределением ролей между членами комиссии. Согласно данной модели, служащий исполняет роль обвиняемого, в качестве обвинителей выступают представители ведомства, в роли адвокатов могут выступать приглашенные эксперты, руководителю (работодателю), таким образом, остается роль судьи, принимающего окончательное решение. Главным условием успешности подобной модели и её основным преимуществом должна стать состязательность сторон. Однако, как отметила сама Ковалькова Е.А. пока не ясно, какую форму должны нести подобные методические рекомендации.

«Такое должно реализовываться уже на местах, с учетом специфики деятельности. Гражданское демократическое ведомство может себе позволить такую комиссию, а в аттестационных комиссиях, таких как в армии. Там вообще нет речи о демократии. Проблема в том, что нельзя придумать костюм, который будет сидеть на всех хорошо».

В беседах с другими экспертами данная модель была предложена к оценке. В основном, подобный формат проведения комиссий был негативно оценен экспертами. Также были высказаны негативные мнения в отношении самого института комиссий, процесса вынесения решений и участия экспертов.

«Решение комиссии не имеет того же статуса, как решение суда и оно может быть оспорено и обжаловано в суде. И здесь проблема юридической надежности фактов встает во весь рост… правоохранительные органы… у них есть право легального принуждения. У комиссии такого права нет, и поэтому людей, которые пытаются осветить фактическую базу, игнорируют».

«Чаще всего он работает формально, к сожалению, проводят бессодержательные заседания. Ведь наблюдателем в таких делах должен быть независимая, внешняя фигура».

«В принципе это институт может работать, и он в любом случае будет работать лучше, чем начальник…

А: Как Вы смотрите на идею, чтобы комиссия представляла собой модель суда с состязательностью сторон?

Ж: Мне не очень нравится идея квази-суда, такого товарищеского суда».

«Нет, это симулякр. Он работает тогда, когда есть понимание, что человека надо уволить, есть политическая воля внутри органа власти. Он совершенно не соответствует принципу объективности рассмотрения, и во многом он формален. В частности, потому что там нет независимых членов. Все эксперты, скажем так, «прикормленные» … Я не сталкивался с такими ситуациями, где в комиссии наблюдался бы спор, дискуссия… Даже из протоколов следует, что практически все решения принимаются единогласно, уникальная солидарность».

«Мы до конца не понимаем зачем нам этот институт нужен. Ключевая проблема в том, что комиссия на ¾ состоит из представителей государственной власти, причем по большинству вопросов комиссия обладает исключительно рекомендательными функциями… Получается в нынешнем формате комиссии это скорее некий совещательный орган, составленный из госслужащих».

Исходя из полученных мнений экспертов, деятельность комиссий по регулированию конфликта интересов требует особого общественного и научного внимания. Учитывая то, что представители государственной службы воспринимают этот институт как эффективный, необходимо рассмотреть возможность модификации данного института, принимая во внимание те замечания, которые высказываются со стороны научного сообщества и гражданского общества. Предлагается повысить гласность данного института: привлекать к участию независимых экспертов, в том числе и из некоммерческих организаций, размещать протоколы заседаний, а также видеозаписи заседаний в сети «Интернет».

Поскольку практика регулирования конфликта интересов только нарабатывается, а мнения экспертов по поводу качества реализации данного направления антикоррупционной политики оказались весьма критическими, поступило множество предложений по совершенствованию методического обеспечения. Эксперты из числа представителей государственной службы предлагают, аналогично с методическим обеспечением декларирования сведений о доходах, расширять обзор типовых ситуаций с учетом изменений законодательства, включать в обзор данные, поступающие из территориальных органов по противодействию коррупции, а также подготовить соответствующие обзоры для лиц, занимающих государственные должности в организациях, созданных для выполнения задач Правительства Российской Федерации. Упорядочивание практики регулирования конфликта интересов требуется и в отношении муниципальных и выборных должностей. По сообщениям экспертов работа в данном направлении уже идёт.

«Дополнять обзор типовых ситуаций, потому что жизнь не стоит на месте… Есть и объёмный пласт работы в области госдолжностей, поскольку, методические рекомендации ещё не изданы».

«А: Получается, бюрократическая машина повернулась в сторону конфликта интересов?

К: Да, абсолютно точно. При этом, цель этого поворота или виража только одна: не доводите до уголовных дел».

«Сейчас свобода деятельности сотрудников государственных фондов и госкорпораций в рамках антикоррупционной политики она сокращается. Я считаю это правильно».

«Часть из этих рекомендаций сейчас уже вписаны в Национальный План, поэтому в следующем году будет много трудной работы… Здесь, по сути, с нуля необходимо написать всё методическое обеспечение по вопросу, который гораздо менее понятен государственным служащим».

Эксперты из числа представителей некоммерческих организаций указывали на несовершенство действующего законодательства, согласно которому имеется возможность применять различные виды санкций за нарушения требований регулирования конфликта интересов, что ведет административному «произволу» со стороны руководителей государственных структур. Кроме того, необходимо четко определить круг лиц, на которые должны распространяться требования по урегулированию конфликта интересов, так как сейчас некоторые должности, например, руководители ФГУПов, не рассматриваются действующим законодательством в соответствующей категории, несмотря на их связь с осуществлением отдельных функций государственного управления.

«Эффективность этой работы снизилась за последние полтора года по причине того, что были приняты поправки в законы о госслужбе, что позволило выбирать меру ответственности… Если бы у нас был один вид ответственности за конфликт интересов – увольнение, ситуация была бы в два раза лучше».

«Недостаток системы, который я недавно обнаружил благодаря коллеге… требования о недопущении конфликта интересов не распространяется на сотрудников государственных унитарных предприятий».

Таким образом, сфера регулирования конфликта интересов в рамках антикоррупционной политики является недостаточно методически обеспеченной. Обзор типовых ситуаций конфликта интересов является единственным примером такого обеспечения, а его форма и содержание у ряда экспертов вызывает множество вопросов. Кроме того, многие категории должностей, связанных с осуществлением отдельных государственных функций, никак не освещаются с точки зрения методически рекомендаций. Так ситуация видится нам недопустимой.

В качестве рекомендаций по совершенствованию данной сферы методического обеспечения предлагается создание общедоступного программного обеспечения, который будет состоять из различных блоков типовых ситуаций конфликта интересов для всех категорий должностей, у которых имеется возможность возникновения ситуации конфликта интересов. При этом модерацию соответствующих разделов должны осуществлять уполномоченные сотрудники Минтруда России, а обязанность наполнения базы ситуаций возложена на сотрудников территориальных структурных подразделений не только органов государственной власти, но уполномоченных сотрудников государственных фондов и госкорпораций. Кроме того, целесообразно ввести практику публикаций реестра интересов для должностей, связанных с повышенным коррупциогенным риском, и размещения данных сведений в сети «Интернет».

Отдельно следует осуществить модификацию института комиссий по урегулированию конфликта интересов: установить порядок привлечения независимых экспертов из числа представителей некоммерческих организаций, разработать рекомендуемые планы заседаний комиссий с указанием распределения «ролей» для обеспечения состязательности сторон и придания заседаниям комиссий формата судебных заседаний. Наряду с предлагаемыми мерами по модификации института комиссий, требуется обеспечить максимальную открытость хода заседаний и принимаемых решений. Каждый рассмотренный случай должен быть внесен в базу данных соответствующего программного комплекса, с соблюдением требований конфиденциальности личных данных.

Также, в рамках антикоррупционного просвещения государственных служащих необходимо разработать методические материалы в наиболее наглядном формате, которые бы объясняли суть конфликта интересов как естественной и неизбежной ситуации, и последовательно отображали шаги по урегулированию подобных ситуаций, акцентируя внимание целевой аудитории на преимущества заблаговременного уведомления о наличии конфликта интересов.

Ожидается, что подобный пакет мер положительно скажется на ходе реализации антикоррупционной политики в сфере регулирования конфликта интересов и органично дополнит актуальное методическое обеспечение. В рамках данного исследования, регулирование конфликта интересов можно определить, как наиболее перспективную сферу развития методического обеспечения антикоррупционной политики в Российской Федерации.