Третьей темой, которой были посвящены вопросы, обращенные к экспертам, являлась тематика формального закрепления этических норм и стандартов поведения на государственной службе. Помимо этого, рассматривался вопрос введения института присяги для государственных гражданских служащих. Экспертам предлагалось оценить качество актуального методического обеспечения данной сфере в виде типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих, а также необходимость оставлять за субъектами и ведомствами право утверждать собственные этические кодексы.

Представители государственной службы однозначно высказывались в защиту принципа формального закрепления норм, с учетом специфики той или иной области государственной деятельности. Однако, отмечалось сложность такого процесса, и, как следствие, эффективность реализации подобных норм на практике. Без внутреннего понимания ответственности и следования высокими идеалам служения общественным интересам, нормативная база теряет свою актуальность.

«Этика, я считаю, это воспитание, которое дается с детства родителями и обстановкой. С возрастом вряд ли она может претерпеть серьезные изменения. Поэтому, если человек с высокими морально-этическими принципами приходит на государственную службу, наличие или отсутствие кодекса этики никак не повлияет на его моральные устои».

«Кодекс этики всё-таки нужен. Без него регулирование правоотношений только нормами права будет сложным. Хотя, этические взаимоотношения, внутреннее отношение человека к тому или иному вопросу, урегулировать кодексом ещё сложнее. А вот когда всё происходит на уровне этических и нравственных норм, это уже уровень личного отношения, непринятия того или иного поведения, которое он и в дальнейшем будет экстраполировать на своё отношение вовне».

«Думаю, да, это важный элемент. Прохождение госслужбы все-таки накладывает определенные ограничения на гражданина, он как представитель государства должен соблюдать определенные нормы поведения, связанные с его профессиональной служебной деятельностью».

«Этика – это не такая вещь, которая поддается формализму. Это внутренние установки, больше психологический элемент. Можно, конечно, все нормы поведения прописать на листочках, но будут ли они соблюдаться – большой вопрос».

Эксперты из числа представителей научного сообщества и некоммерческих организаций также отмечали особую сложность данного процесса, ссылаясь на условие наличия внутреннего понимания государственными служащими тех обязанностей и требований, которые накладываются на них при прохождении службы. Разумной критики подверглись положения, в соответствии с которыми, кодекс этики повторял бы нормы законодательства и позволял вольно трактовать меры ответственности. Анонимный эксперт посчитал, что меры по закреплению формальных норм не будут работать в российских условиях, что связанно с характером принятой модели антикоррупционной политики, ориентированной на предотвращение и преследование коррупции путем жесткой регламентации. В свою очередь, в системах, основанных на принципах «интегрити» (открытость, честность, целостность), такие меры являются весьма эффективными.

«Если закрепляются формы поведенческого характера, то это нужно, потому что это дает ориентир. Но при этом, не стоит ожидать каких-то качественных изменений, если не будет эффективно работающей системы контроля и наказания. В наших условиях это сильно зависит от того, на что ориентируется руководство».

«Этика, всё-таки внутренняя вещь, идёт от его ценностей, мировосприятия и от некой коллективной составляющей. Нельзя, скажем так, зацементировать какие-то нормы по указке начальства. Должен быть процесс обсуждения, процесс выработки внутренних этических норм. Для того, чтобы кодекс этики был не пустой бумажкой, должно быть какое-то движение «снизу».

«По кодексу этики, надо сказать следующее: нарушение кодекса этики увольнение с занимаемой должности. Оно бы работало, потому что всё рекомендательное в нашей стране не работает – это не закон».

«В итоге в наших кодексах мы просто повторяем нормы законодательства. Кодекс, который повторяет нормы законодательства, не имеет права на существование. Я всё-таки за то, чтобы садиться писать некие «объяснялки» - как преломляется конкретная норма закона в жизненных ситуациях».

«Нет. Зависит от модели антикоррупционной политики, которая принята в стране. Кодексы этики подходят для интегрити-моделей, но малоэффективен в нашем случае.

Эксперты оказались солидарны во мнении, что отдельные положения кодекса этики, а также незначительное переработка его постулатов может отдаваться на рассмотрение регионам. Такая мера позволит учесть культурные особенности различных территорий и народностей Российской Федерации, а также способствовать лучшему закреплению предлагаемых норм, так как принятие подобных документов всегда должно сопровождаться максимально широким обсуждением.

«Можно конечно, но в каких-то дозированных вещах, если это будет обоснованно культурными особенностями».

«Возможность прописать отдельные положения кодекса этики более конкретно предоставить государственным органам. В своих локальных кодексах они могут учесть особенности регулирования той или иной сферы деятельности».

«На практике специфика регионов, самих ведомств будет вносить свои коррективы… В принципе можно говорить, что для федерации наличие таких документов очень важно... Чтобы в Татарстане чиновники действовали также, как в Чечне и как в Москве, должны быть общие стандарты».

«Если она подкрепляется сверху типовым кодексом этики, который немного перерабатывается и принимается на локальном уровне, то тогда происходит его реальное закрепление. Иначе, мы получаем ещё одну бумагу, которая ничего не значит».

Идея введения института присяги для государственных гражданских служащих нашла своих сторонников как среди представителей государственной службы, так и среди представителей некоммерческих организаций. Эксперты отмечали сильное символическое воздействие, которое оказывает подобный ритуал на служащих, и представляется «поворотным моментом» в жизни каждого, кто через этот ритуал проходит. Кроме того, институт присяги будет способствовать закреплению этических норм и стандартов поведения, а в отдельных случаях служить основанием для вынесения дисциплинарных взысканий.

«Я поддерживаю введение института присяги именно в том глубоком смысле, когда ты при руководстве, в торжественной обстановке, при наличии атрибутики, можно пригласить родственников. В такой ситуации ты присягаешь, приходишь на службу и с этого дня ты будешь лучше, чем был до этого».

«Мне кажется, присяга для гражданских служащих нужна. Она всё-таки не должна быть объёмной, но ёмко содержать все необходимые морально-этические постулаты… присяга, на мой взгляд, правильней: коротко и ёмко, эффективно и по-военному».

«Присяга – это здорово. Во-первых, надо понимать, что на госслужбе много бывших кадровых военных… Во-вторых, надо понимать, что гражданская служба имеет свою специфику, и, несмотря на многие претензии, я убежден, что многие служащие действительно верят в то, что они делают… они выполняют общественный долг, и присяга могла бы усилить и зафиксировать это чувство».

Между тем, часть экспертов также из числа представителей государственной службы и научного сообщества, отметила, что введение подобного института едва ли может стать «панацей». Помимо того, что подобные ритуалы потребуют траты дополнительных ресурсов, нельзя точно гарантировать, что присяга не превратится в ещё одну пустую формальность, сведя на нет весь тот положительный эффект, который изначально заложен в суть данного инструмента.

«Хотя предугадать сложно, могло бы быть и наоборот – присяга стала бы формальной процедурой приема служащего, лишним элементом бюрократизации процесса поступления на службу».

«Точно также с присягой для государственных служащих. Это может быть очень сильным символическим жестом, но боюсь не на данном этапе и не для нашего общества. Чтобы это стало эффективным, в это надо вкладывать очень много ресурсов».

«Моё лично мнение, поведение во внеслужебное время регулируемое присягой – это не первое, о чем мы сейчас должны заботиться».

Таким образом, в контексте теории коллективного действия, закрепление этических норм и стандартов поведения видится достаточно эффективным и важным инструментом антикоррупционной политики. Однако, российские реалии государственного управления и присущий ему бюрократизм накладывает определенные ограничения на использование данных инструментов, что должно учитываться при разработке соответствующего методического обеспечения.

Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих должен приниматься с учетом «низовой» инициативы, поскольку его успешная имплементация непосредственно связана с характером усвоения предлагаемых норм. В этой связи, эксперты предлагают сосредоточить усилия на проведении расширенного обсуждения предлагаемых норм, обеспечить стимулы для организации подобной работы на местах и разрабатывать кодексы этики с учетом специфики региональных и профессиональных особенностей секторов государственной службы.

Введение института присяги требует обсуждения с точки зрения целесообразности и последствий применения подобных символических актов на государственной службе. Оптимизация расходов занимает важное место в структуре антикоррупционной политики, а значит необходимо четко определить все преимущества и недостатки такого института путем всестороннего обсуждения как с представителями власти, так и с представителями гражданского общества.

В заключительной части интервью каждому эксперту было предложено обозначить сферы антикоррупционной политики, требующие дальнейшего методического обеспечения, предложить собственные механизмы по улучшению реализации антикоррупционной политики, а также оценить перспективы реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации.

В рамках данного блока большинство экспертов отметило значительную не проработанность методической базы антикоррупционной политики, обозначили наличие сфер, которые не регулируются методическим обеспечением, в частности: процедура передачи подарков в собственность государства, регулирование конфликта интересов в госкорпорациях, функционирование комиссий по соблюдению требований к служебному положению и урегулированию конфликта интересов, имплементация системы «открытых данных» на общефедеральном и региональном уровне и др.

«Конфликт интересов, в части госдолжностей, это однозначно. В отношении организаций по статье 13.3 Федерального закона № 273-ФЗ методические рекомендации есть, но нужно всё-таки ещё доработать их».

«Вторая часть – это открытые данные. У нас с ними вроде бы всё хорошо, но на самом деле всё ужасно. Много данных раскрывается, но очень много данных раскрывается некачественно. Эти моменты надо совершенствовать: требовать от регионов раскрытия, обеспечивать вертикальную интеграцию».

«Какие-то отдельные сектора вообще выпадают из категории противодействия коррупции. Например, подарки. Никто на это не обращает внимания».

«Обновление материалов по вопросам трудоустройства бывших государственных служащих, есть определенные моменты, требующие дополнительного разъяснения, материалов по вопросам получения, сдачи, хранения и выкупа подарков».

Эксперты также отмечали необходимость постоянной и регулярной работы в сфере обновления и усовершенствования уже существующего методического обеспечения, а также пересмотра подхода к созданию таких материалов, с целью сделать их более понятными и доступными для широкой целевой аудитории.

«Что и как делать, как можно решать типовые проблемы, с которыми сталкиваются в рамках противодействия коррупции различные участники этого процесса. И это необходимо делать на постоянной основе, потому что изменяющаяся система законодательства постоянно требует адаптации практик».

«Если честно, то почти все сферы антикоррупционной политики требуют развития методического обеспечения».

«По-хорошему, методическим обеспечением нужно закрывать каждый запрет и каждое ограничение, предусмотренное для государственных служащих».

«Наши методические рекомендации написаны сугубо юридическим языком, который плохо понимают половина наших государственных служащих… В части методического обеспечения мы находимся в самом начале пути».

Несмотря на общий оптимизм касательно перспектив реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации, отдельные эксперты обозначили системные проблемы, которые, в частности, препятствуют дальнейшему развитию методического обеспечения: нехватка кадровых и экспертных ресурсов, значительное замедление процесса во время прохождения бюрократических процедур и уровней власти, отсутствие изначального понимания сути необходимости антикоррупционных процедур.

Кроме того, качественные методические рекомендации невозможно создать без опоры на реальные данные о применении тех или иных антикоррупционных инструментов. Только недавно система антикоррупционных мер стала обеспечиваться инструментами мониторинга, сбора данных и оценки эффективности. Совместно с этими негативными факторами, вплоть до 2015 года полномочия по методическому обеспечению антикоррупционной политики находились в виденье различных органов, между которыми отсутствовали практики устойчивого рабочего взаимодействия.

«В отсутствии данных и норм мониторинга кроется причина того, что у нас практически нет нормальных методических рекомендаций. Должна наращиваться практика, нужны институты мониторинга, и нужны квалифицированные эксперты – которых нет».

«Она и дальше будет реализовываться успешно и последовательно. Она не будет такой быстрой, не семимильными шагами точно».

«К сожалению, у нас не было полномочий – такая вот бюрократическая, по сути, причина. Но в любом случае, даже отсутствие полномочий не лишало возможности оказания консультативной помощи».

«Работы много, сил – меньше, чем много… Количество – не всегда качество, и чаще всего так и происходит. Зачем создавать аппарат, который проблемы граждан не решает. Я за то, чтобы это были профессионалы».

Отдельного внимания заслуживает оценка роли высших должностных лиц в реализации антикоррупционной политики. По мнению большинства экспертов, без координации работы в этом направлении с самого «верха», трудно ожидать значительных изменений в ситуации. Тем более, учитывая характер нашей политической системы и «аппаратного веса» отдельных политических акторов.

«Сейчас большое внимание этому уделяет Президент и Администрация Президента о мерах по урегулированию конфликта интересов».

«Ждём, когда его рассмотрят в Правительстве РФ, примет его руководство или нет. Тут уже не от нас зависит».

«Я считаю, что должна быть политическая воля, но я её не вижу».

«Перспектив я особо не вижу… Высший политический уровень страны закрыт для подобных нововведений».

«Фактически, все инициативы по антикоррупционной сфере исходят с президентского уровня».

Подводя итоги, необходимо заметить, что в целом, эксперты, не связанные с государственной властью, негативно оценивают состояние актуального методического обеспечения. Множество антикоррупционных инструментов либо не затрагивается методическим обеспечением, либо качество данного обеспечения находится на низком уровне. Кроме того, роль методического обеспечения в реализации антикоррупционной политики можно охарактеризовать как второстепенную. Связанно это с систематическим недостатком ресурсов, направляемых на разработку данного обеспечения, недостаточным числом действительно экспертов в антикоррупционной политики в стране, а также значительным временными задержками между этапами принятия норм и их методического обеспечения, что, как видится, связана с особенностями бюрократических процедур нашего государственного управления.

Однако, последние изменения в стратегическом планировании мер антикоррупционной политики позволяют надеется на постепенное исправление данной ситуации в лучшую сторону. Тем не менее, как отмечают эксперты, без вовлечения представителей гражданского общества и значительного объёма политической воли со стороны высших должностных лиц, кардинальное изменение ситуации не представляется возможным.