К обязательным признакам государства относится территория, население и публичная (государственная) власть.

Публичной она называется потому, что, не совпадая с обществом, выступает от его имени, от имени всего народа. Олицетворенная в государственных органах и учреждениях, публичная власть становится государственной властью.

Государственная власть является основной функцией государства, и осуществляется она через государственные органы.

Конституция Российской Федерации 1993 г. внесла существенные изменения в само понимание термина «орган государственной власти». По прежним конституциям к ним относились только Советы народных депутатов, так как отрицался принцип разделения властей, и в Советах соединялись законодательные, исполнительные и контрольные функции[1].

Органы исполнительной и судебной власти исключались из числа государственной власти.

В новой Конституции нет противоречий между терминами «органы государственной власти» и «органы государства».

Для того чтобы сформировать определение понятия органа государства, рассмотрим его основные признаки, т.е. создадим модель органа государства.

1. Орган государства – обязательный, неотъемлемый элемент единого государственного аппарата. Система органов государства обладает единством, которое обусловлено социальной сущностью государственных органов, общностью их задач и функций.

2. Каждый орган государственной власти наделен государственно-властными полномочиями. По мнению большинства ученых наличие у органа государства государственно-властных полномочий служит важнейшим признаком принадлежности его к государственному аппарату.

Содержание государственно-властных полномочий заключается в том, что государственный орган имеет право принимать общеобязательные решения и обеспечивать их исполнение в необходимых случаях даже с помощью методов принуждения.

Так, М.В. Баглай считает, что решения органа государственной власти «носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства»[2].

Государственно-властные полномочия представляют собой сложное явление, в котором можно выделить следующие основные элементы:

1) принятие решений, обязательных для исполнения всеми субъектами, на которые распространяется компетенция данного органа;

2) организация исполнения принятых решений, опирающаяся на материальную основу, базу (фонды государства, государственный бюджет и т. д.);

3) охрана принятых решений от нарушений путем применения как методов и мер убеждения, так и принуждения.

Принудительный характер властных полномочий государственного органа отличает его от других политических и общественных институтов.

3. Каждый орган государственной власти наделен компетенцией, т. е. юридически закрепленными за ним правами и обязанностями, осуществляемыми в различных сферах общественной жизни. Это круг предметов ведения государственного органа.

Юридическое значение компетенции заключается в том, что невыполнение прав и обязанностей или превышение полномочий влечет государственно-правовую ответственность органа государства. (Например, отрешение Президента от должности, отставка Правительства и т. д.).[3]

Границы компетенции «очерчиваются предельно четко для того, чтобы орган государственной власти не превышал власти и не вторгался в сферу деятельности других органов государственной власти».

4. Каждый орган государственной власти имеет свою внутреннюю структуру, сложную организацию.

5. Каждый орган государства обладает своей атрибутикой, к которой можно отнести:

его официальное название;

его официальное местонахождение;

печать, расчетный счет;

государственный флаг.

6. Каждый орган отличается своим, только ему присущим порядком создания. (Президент Российской Федерации избирается всенародно, Правительство формируется и т. д.).

7. Орган государства действует в установленном государством порядке. Как утверждает М.В. Баглай, «деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методах, установленных правовыми актами»[4]. Как правило, это статутные законы (например, Федеральный конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. и др.).

На основании вышеизложенного можно сказать, что государственный орган (орган государственной власти) – это самостоятельная обособленная часть единого государственного механизма (аппарата), имеющая свое функциональное назначение, наделенная государственно-властными полномочиями и компетенцией и характеризующаяся внутриорганизационным единством.

В юридической литературе существуют и другие определения. Например: «государственный орган – это коллектив граждан или гражданин определенного государства, наделенный государственно-властными полномочиями, уполномоченный данным государством на осуществление его задач и функций и действующий в установленном государством порядке». Аналогичное определение приводят Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин[5].

Наряду с органами государственной власти, в Российской Федерации действуют органы местного самоуправления. Эти органы, согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти. Однако и к органам местного самоуправления применимы такие из указанных выше признаков органа государственной власти, как властные полномочия, определенный порядок создания и деятельности. Хотя самоуправление – это не государственная власть, но она не может осуществляться без соответствующих органов, наделенных определенной компетенцией, правом принимать обязательные решения, прибегать к принуждению и т. д.

Принципы организации и деятельности органов российского государства – это основополагающие начала, в соответствии с которыми строится система органов, обеспечивается их формирование, осуществляется их деятельность, принимаются правовые акты, на которые они уполномочены, и обеспечивается взаимосвязь между различными органами[6].

Различаются общие и специальные принципы.

I. Общие принципы (присущие всем органам).

1. Принцип разделения властей (ст. 10, 11 Конституции Российской Федерации).

В первом вопросе дана теория разделения властей. Отметим лишь особенности применительно к организации власти в Российской Федерации.

Три основных элемента этого принципа:

1) существование трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной (ст. 10 Конституции Российской Федерации);

2) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5, ч. 3 ст. 71, ст. 72, 73 Конституции Российской Федерации);

3) государственная власть отделена от местного самоуправления (ст. 12 Конституции Российской Федерации).

Следует также отметить особый статус Президента Российской Федерации, который самостоятелен в организационном отношении и прямо не принадлежит ни к одной из ветвей власти, но обеспечивает их согласованное функционирование (ст. 80 Конституции Российской Федерации).

Президент стоит над тремя ветвями власти, наделен рычагами воздействия, конституционно закреплен усложненный порядок его отрешения от должности.

2. Принцип законности – формирование любого органа государства, его статус, его компетенция, его структура, формы, методы, порядок деятельности, привлечение к ответственности органа осуществляется на основе закона (Конституции и специальных законов) о каждом органе (статутные законы). Принцип законности (верховенства права) закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации и является одной из основ конституционного строя России.

3. Принцип участия населения и общественности в организации и деятельности органов, осуществления контроля над ними.

Он обеспечивается с помощью различных механизмов (выборы, депутатские фракции, общественные объединения, народные и присяжные заседатели и др.).

4. Принцип единства системы органов государственной власти.

Содержание данного принципа заключается в том, что все органы государства имеют:

единые цели и задачи;

единое функциональное назначение (для осуществления государственной власти);

единую социальную базу (интерес всех слоев населения);

единую конституционную основу.

5. Принцип федерализма.

В нашем государстве создаются и функционируют четыре горизонтальных уровня органов государственной власти:

1) Федеральные органы государственной власти;

2) Органы государственной власти республик;

3) Органы государственной власти краев, областей, федеральных городов;

4) Органы государственной власти автономных образований.

II. Специальные принципы (присущие отдельным видам органов).

Эти принципы, как правило, закреплены в специальных законах, регламентирующих статус отдельных видов органов государственной власти. Так, например, в ФЗ «О полиции» говорится: «Деятельность полиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности».

Государственные органы демократического государства образуют в своей совокупности определенную систему, обладающую характерными признаками. Так, данная система органов государства обладает единством, которое, как отмечалось выше, обусловлено социальной сущностью государственных органов, общностью их задач и функций. Это единство органов предполагает и отражает единство интересов и воли народа, которую они осуществляют.

В своей совокупности органы Российского государства образуют систему органов государственной власти Российской Федерации.

В связи с федеративным государственным устройством России в данную систему входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

Система федеральных государственных органов Российской Федерации включает в себя Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты и ведомства (службы). В эту систему входят также Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Прокуратура Российской Федерации.

В систему федеральных органов входят военные, арбитражные и другие федеральные суды и органы прокуратуры, образуемые в субъектах Российской Федерации, которые согласно Конституции Российской Федерации представляют собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 129 Конституции).

В систему государственных органов субъектов Российской Федерации входят: законодательные органы государственной власти (законодательные собрания, народные собрания, государственные собрания, верховные советы республик в составе Российской Федерации; законодательные собрания краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов); исполнительные органы государственной власти (правительства республик в составе Российской Федерации; администрации и правительства краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов); Конституционные Суды республик в составе Российской Федерации; президенты республик – главы государств в составе Российской Федерации; главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.

Единство системы государственных органов предполагает и разграничение ее на составные части-виды государственных органов.

Для определения видов государственных органов (классификации) наука конституционного права пользуется данными анализа действующих конституций и конституционного законодательства демократических государств. Этими актами в различных странах определяются порядок формирования, конституционно-правовые положения отдельных видов и звеньев единого государственного аппарата, их место в системе органов государства, а также основы взаимодействия государственных органов друг с другом.

Структура и виды органов того или иного государства устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с общепринятым принципом разделения властей при осуществлении государственной власти.

Рассмотрим классификацию органов Российского государства в зависимости от различных критериев.

По принципу разделения властей:

законодательные;

исполнительные;

судебные.

По форме государственного устройства:

органы государственной власти Российской Федерации (федеральные органы);

органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

По способу формирования (создания):

выборные;

формируемые другими органами.

По характеру компетенции:

органы общей компетенции;

органы специальной компетенции.

Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти – законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

К числу таких органов, по мнению М.В. Баглая, относятся Прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия, уполномоченный по правам человека, Академия наук.

Другие авторы в систему государственных органов Российской Федерации включают также и другие государственные органы, осуществляющие различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции, которые определяются органами государственной власти, при которых обычно состоят эти государственные органы. Это, например, Администрация Президента России; Совет Безопасности Российской Федерации, обеспечивающий условия для реализации Президентом Российской Федерации конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также ряд других государственных органов.

Среди правоохранительных органов органы внутренних дел отличаются близостью к населению, ролью первопроходцев во встречах с антиобщественными, противоправными проявлениями; подконтрольностью всем ветвям политической государственной власти, прежде всего судебной, а также прокуратуре, органам местного самоуправления и населению.

Органы внутренних дел как структурный элемент механизма государства наделены властно-принудительными полномочиями для осуществления своих функций, имеют свою сферу или область занятий, которая именуется предметом ведения[7].

Органы внутренних дел являются, с одной стороны, отраслевой подсистемой государственного управления, а с другой – правоохранительными органами. Следовательно, в первом случае они входят в систему органов исполнительной власти, а во втором – в систему правоохранительных органов. Соответственно главная задача органов внутренних дел – реализация относящихся к их компетенции принципов и норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций и законов субъектов Российской Федерации, нормативных указов Президента России, президентов субъектов Российской Федерации, постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также решений соответствующих вышестоящих (федеральных, республиканских, областных и т.д.) органов исполнительной власти, в том числе МВД Российской Федерации, МВД республик в составе Российской Федерации, УВД, УВДТ.

Свою компетенцию органы внутренних дел реализуют также путем издания соответствующих нормативных и других правовых актов (приказов, инструкций, указаний, уставов, положений, правил и др.).

Конституционное регулирование статуса органов внутренних дел включает основные принципы их организации и деятельности, постановку задач, которые они должны решать, и определение границ (пределов) их компетенции.

Остановимся прежде всего на характеристике конституционных принципов, относящихся к организации и деятельности органов внутренних дел. Они относятся ко всем органам Российского государства, а значит и к органам внутренних дел. В их числе следует назвать: формирование органов внутренних дел по поручению народа соответствующими органами власти; самостоятельность; территориальную организацию структур; сочетание централизма и децентрализации; разграничение предметов ведения и полномочий с другими правоохранительными органами и органами государства; законность, гуманизм, гласность в организации и функционировании; презумпцию невиновности и добропорядочности; осуществление государственно-правовых полномочий в интересах охраны и защиты прав, свобод человека и гражданина, общества и государства; использование в деятельности национальных языков наряду с русским; сочетание устойчивости и мобильности; опору на широкие слои населения и институты гражданского общества.

Деятельность органов внутренних дел направлена на борьбу или точнее – на сдерживание противоправных, антиобщественных явлений. В содержании предмета их деятельности можно выделить:

а) правонарушения (преступления, проступки), отнесенные законодательством к их ведению;

б) последствия совершенных правонарушений (противоправных общественно-опасных деяний) – материальный, моральный, физический вред или ущерб, деформированное правосознание и др., входящие, в соответствии с законодательством, в предмет ведения органов внутренних дел;

в) социальные услуги, которые прямо отнесены к ведению органов внутренних дел по действующему законодательству или следуют из него ввиду необходимости защиты законных интересов граждан;

г) причины конкретных правонарушений и условия, способствующие их совершению.

Как отраслевая подсистема государственного управления органы внутренних дел осуществляют следующие основные функции:

а) исполнение Конституции и др. законов.;

б) организационно-управленческое воздействие на общественные отношения и их участников (управление двух видов – внешнее и внутреннее);

в) распоряжение людьми и ресурсами, их организация на решение поставленных задач;

г) контроль за соответствием поведения (деятельности) людей на основе и в соответствии с правовыми предписаниями.

Во внутренней сфере ими осуществляется организация функционирования различных органов служб и подразделений и управление их личным составом, выполняющими задачи по обеспечению личной и общественной безопасности, общественного порядка, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны, борьбе с преступностью, исполнению наказаний, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав и др.

Во внешней сфере практически реализуются названные и другие задачи в форме административно-исполнительной деятельности, выявления, раскрытия и расследования преступлений, оперативно-розыскной, уголовно-исполнительной, охранной и других видов деятельности. Последние в конечном счете служат охране и защите прав, свобод и законных интересов личности, т.е. созданию благоприятных условий для реализации ею своих прав и исполнению обязанностей.

Внутренняя и внешняя сферы управленческой деятельности органически связаны между собой, представляют разные стороны единого процесса, в ходе которого осуществляются меры по созданию и укреплению внутреннего правопорядка в Российском государстве. Внутренняя деятельность органов внутренних дел направлена на обеспечение внешней, основная качественная цель которой – прочный правопорядок, понимаемый как реализованное право или состояние соответствия общественных отношений Конституции и другим правовым законам[8].

В соответствии с п. «е» ст. 114 Конституции Российской Федерации к полномочиям Правительства России относится осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство реализует эти полномочия через правоохранительные органы, в систему которых, как отмечалось выше, входит Министерство внутренних дел или органы внутренних дел во главе с Министерством внутренних дел. Следовательно, перечисленные полномочия являются функциональными особенностями органов внутренних дел наряду с другими правоохранительными органами (судом, прокуратурой, юстицией, нотариатом, налоговой полицией, таможней, ФСБ и др.).

В условиях формирования правового государства и свободного гражданского общества приоритетное значение приобретает создание надежного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, что определяет содержание и способы осуществления полномочий (обязанности и прав) сотрудников органов внутренних дел. При этом главные усилия должны быть направлены на защиту и охрану всех форм собственности, прежде всего частной, и участие в охране природы, что позволит реально обеспечить конституционно-правовой статус личности, ибо в основе абсолютного большинства нарушений этого статуса лежат, прежде всего, отношения собственности. Отсюда практические действия по выполнению обязанностей в сфере раскрытия тяжких преступлений. Пресечения попыток создания и действия организованных группировок на территории России и за границей должны состоять во взятии под контроль финансовых и экономических структур, в обеспечении безопасности граждан на улицах и в других общественных местах, защите интересов государства и общества в целом и др.

На текущий период и ближайшую перспективу основными положениями Конституции определены приоритетные направления деятельности и развития системы МВД России для федеральной службы криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов внутренних дел на транспорте, горрайорганов, уголовно-исполнительной системы, следственного аппарата, аппарата дознания и кадрового аппарата. В центре их внимания и заботы, естественно, находится правовой статус личности, безопасность общества и государства.

Развиваются и конкретизируются положения Конституции по указанному поводу в действующем законодательстве, к которому относятся: ФЗ «О полиции», законы Российской Федерации: «О безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», «О пожарной безопасности»; положения «О государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О вневедомственной охране при органах внутренних дел» и т. д. Несмотря на достаточно большое количество законов и подзаконных актов, законодательство, регулирующее организацию и деятельность органов внутренних дел, требует совершенствования как по количеству актов (остались пробелы в регулировании общественных отношений), так и особенно в качественном аспекте, в том числе и прежде всего на уровне подзаконных ведомственных нормативно-правовых актов[9].

[1] Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. – М.: Норма, 2007.

[2] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации М.: Норма, 2006 – 800 с.

[3] Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие. – М.: Юриспруденция, 2011.

[4] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации М.: Норма, 2006 – 800 с.

[5] Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2009 – 480 с.

[6] Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право Российской Федерации. – 2-е издание, доп. – М.: ОЛМА Медиа Групп, 2010.

[7] Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / под ред. В. П. Божьева. - М., 2006. С. 194-211.

[8] Березин, А. А. Пределы правоприменительного усмотрения в деятельности ОВД / А. А. Березин // Российский судья. 2006. № 7.

[9] Проблемы науки конституционного и административного права: сборник научных трудов. – Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2011.