За последнее десятилетие многие локально-региональные конфликты приобрели новые опасные черты. В современных условиях они стали носить масштабный, агрессивный характер и активно поддерживаться из-за рубежа, вовлекая в свою орбиту значительные массы местного населения. При этом терроризм стал одной из наиболее ярких форм проявления вооруженных конфликтов.

27 июля 2006 г. был принят Федеральный закон № 153-ФЗ, вносящий изменения в Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с которым на внутренние войска МВД России была возложена дополнительная задача – «участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции».

Для ликвидации очагов терроризма на региональном уровне, принявшего международный размах, используются все структуры государства, в том числе его военная организация. Отражение вторжения террористов в Дагестан, очистка от бандформирований территории Чечни, предотвращение и пресечение диверсий и террористических актов на территории России приняли форму совместной контртеррористической операции.

При этом главная роль внутренних войск МВД России заключается в обеспечении правового режима чрезвычайного положения, которая определена Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении». В частности в законе сказано: «... для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

Необходимо отметить, что опыт проведения контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе (СКР) РФ, а также эффективность применения силовых структур не всегда соответствуют современным требованиям. По-прежнему в центре внимания остаются многие вопросы управления и организации взаимодействия по месту, времени и решаемым задачам силами, подчиненными разным ведомствам. Как показали события в Ингушетии в июне 2004 года, наличие силовых структур даже в значительном количестве не является гарантией обеспечения безопасности граждан.

В целях дальнейшего обеспечения эффективной работы по координации действий, направленных на предупреждение и пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований и диверсионно-террористических акций на территории Южного федерального округа распоряжением Президента РФ от 2 августа 2004 г. № 352рпс в двенадцати субъектах Южного федерального округа созданы на постоянной основе группы оперативного управления (ГрОУ) (в гг. Астрахань, Владикавказ, Волгоград, Краснодар, Майкоп, Махачкала, Назрань, Нальчик, Ростов-на-Дону, Ставрополь, Черкесск, Элиста), предназначенные для руководства объединенными силами и средствами в целях своевременной и оперативной ликвидации незаконных вооруженных формирований, а также для пресечения террористических актов.

Положением о группах оперативного управления при антитеррористических комиссиях (с августа 2006 года - группы оперативного управления при оперативных штабах) определены состав объединенных сил и средств, оперативно подчиненных руководителям ГрОУ, а также организация и порядок деятельности данных групп.

При возникновении непосредственной угрозы нападения незаконных вооруженных формирований или угрозы диверсионно-террористических акций, либо при совершении таких нападений и акций, выделенные силы и средства переходят в непосредственное подчинение руководителей групп оперативного управления (старших офицеров внутренних войск) и осуществляют действия по стабилизации обстановки на территории СКР РФ.

Группы оперативного управления фактически стали завершающим звеном в системе антитеррористической деятельности на территории субъектов Южного (а позже – выделенного из него Северо-Кавказского) федерального округа.

В связи принятием двух принципиально новых нормативных актов, регламентирующих антитеррористическую деятельность в Российской Федерации, - Указа Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» и Федерального закона от 6 марта 2006 г. №35-Фз «О противодействии терроризму» для привлечения сил и средств внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации к обеспечению правового режима контртеррористической операции в Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. №27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» Федеральным законом от 27 июля 2006 г. №153-Ф3 внесены изменения следующего содержания:

в статье второй на внутренние войска возложена задача «Участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции»

дополнена статья 23.1. «Участие внутренних войск в борьбе с терроризмом», в содержании: «Соединения и воинские части (подразделения) внутренних войск в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации участвуют в контрте-рористической операции и обеспечении правового режима контртеррористической операции».

Анализ показывает, что в Федеральном законе «О противодействии терроризму» законодательно определён правовой режим проведения контртеррористической операции (КТО) и, прежде всего, определяется её целевое предназначение. Так, ст. 3 Федерального закона № 35-ФЗ определяет контртеррористическую операцию как комплекс специальных оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта. Таким образом, Федеральный закон № 35-ФЗ недвусмысленно определяет, что контртеррористическая операция может проводиться как для пресечения террористического акта, так и в иных, определенных законом целях, в том числе и для обезвреживания террористов и минимизации последствий террористического акта[1]. Однако ч. 1 ст. 12 этого же закона определяет, что контртеррористическая операция проводится только для пресечения террористического акта. Налицо прямая коллизия норм. Одновременно подчеркнем, поскольку это важно для наших дальнейших рассуждений, что контртеррористическая операция, исходя из положений ст. 3 рассматриваемого закона, может осуществляться и вне связи с террористическими угрозами, поскольку обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений как одна из ее целей проведения указана без связи с пресечением террористического акта[2].

Исследуя вопросы, связанные с правовым регулированием режима контртеррористической операции, автор пришел к следующему заключению. Так, в соответствии с ч.1 ст. 11 Федерального закона № 35-ФЗ режим контртеррористической операции может вводиться как в целях пресечения и раскрытия террористического акта, так и минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства (т. е. так- лее вне рамок контртеррористической операции), что ясно говорит о возможности введения режима контртеррористической операции вне рамок проведения самой операции. Однако ч.2 ст.12 указанного закона дезавуирует данное положение, определяя, что режим контртеррористической операции может вводиться только по решению должностного лица, принявшего, в соответствии с рассматриваемым федеральным законом, решение о проведении контртеррористической операции, т. е. правовой режим контртеррористической операции может вводиться только в случае проведения самой контртеррористической операции[3].

При этом ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 35-ФЗ определяет, что правовой режим контртеррористической операции может вводиться по решению должностного лица, принявшего в соответствии с ч. 2 ст. 12 рассматриваемого федерального закона решение о проведении контртеррористической операции (руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение). Руководитель же контртеррористической операции в соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 13 определяет только территорию (объекты), в пределах которой (на которых) вводится правовой режим контртеррористической операции, и устанавливает комплекс мер и временных ограничений, предусмотренных режимом такой операции. Следовательно, складывается парадоксальная ситуация: несмотря на то, что возможность введения правового режима контртеррористической операции без проведения самой операции федеральным законом установлена, порядок введения такого режима законом не предусмотрен.

Таким образом, ст. 11, 12 и 13 рассматриваемого федерального закона содержат не согласующиеся между собой, порой и взаимоисключающие нормы в от-ношении одного и того же предмета правового регулирования, что делает проблематичным с правовой точки зрения введение правового режима контртеррористической операции, в том числе использование в соответствии с ч.4 ст. 11 отдельных мер и временных ограничений режима контртеррористической операции в целях предупреждения террористического акта, что особенно важно в современных условиях на практике, а также для его раскрытия, минимизации последствий террористического акта и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и государства[4].

Кроме того, указанные неточности правового регулирования коллизионного характера, безусловно, ставят под сомнение основные принципы противодействия терроризму — приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергшихся террористической опасности, и приоритет мер предупреждения терроризма, закрепленные в ст. 2 Федерального закона № 35-ФЗ, поскольку лишают возможности компетентных органов использовать институт контртеррористической операции в целях предупреждения совершения террористического акта, а органы безопасности оперативно противодействовать террористическим угрозам.

В связи с этим представляется целесообразным устранение отмеченных недостатков путем внесения соответствующих изменений в рассматриваемый федеральный закон, в частности, привести цели контртеррористической операции (и соответственно введения режима контртеррористической операции), указанные в п. 5 ст. 3, ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 12 к единому понятию: «в целях предупреждения, пресечения террористического акта, минимизации его последствий и (или) обезвреживания террористов и защиты при этом жизненно важных интересов личности/ общества и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно»; четко закрепить, что режим контртеррористической операции или его отдельные элементы могут вводиться как для проведения контртеррористической операции, так и для раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно; предо-ставить право введения режима контртеррористической операции должностному лицу, принявшему решение о проведении такой операции и (или) лицу, уполномоченному в соответствии с ч. 2 ст. 12 рассматриваемого федерального закона принимать такое решение.

Такая позиция позволит систематизировать общие подходы к определению содержания контртеррористической операции и принципы руководства ею в условиях непосредственной опасности совершения террористического акта либо после его совершения в целях как локализации наступивших, так и недопущения возможных иных негативных последствий, а также причин и условий ему способствовавших.

В контексте рассмотрения вопроса о совершенствовании правового регулирования противодействия терроризму стоит отметить, что немалая роль в этом процессе отводится профилактической составляющей. Ведь не секрет, что своевременная готовность к отражению террористических актов в немалой степени будет способствовать достижению цели минимизации возможных негативных последствий. Причем совокупность разрабатываемых на случай террористической угрозы и применяемых по необходимости профилактических мер должна носить комплексный характер и учитывать возможные варианты развития событий. Так, в частности, принимая во внимание опыт обращения Федерального оперативного штаба от 17 января 2007 г. к гражданам Российской Федерации о возможности совершения диверсионно-террористического акта на наземном транспорте и в метрополитене, последовавшую на это обращение реакцию населения и официальных лиц, полученные оперативно значимые результаты, представляется целесообразным введение в нашей стране как одного из элементов профилактики противодействия терроризму подобного института оповещения граждан о возможных террористических угрозах с одновременным введением в действие разработанного заранее комплекса оперативно-розыскных, охранных и иных мер, который соответствовал бы уровню объявляемой террористической угрозы и реализовывался соответствующими органами государственной власти в рамках их компетенции, что позволит своевременно реагировать на угрозы терроризма, не дожидаясь указаний сверху.

[1] Терроризм. Правовые аспекты противодействия: нормативные и международные правовые акты с комментариями, научные статьи / Под ред. И. Л. Трунова и Ю.С. Горбунова. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Эксмо, 2007. С.91-105.

[2] Хадисов, Г. Х. Распределение компетенции органов внутренних дел в правоохранитель­ной сфере на различных уровнях управления: Теоретические и организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. ... к.ю.н. - М., 2003.

[3] Чертова, Н. А. Роль органов внутренних дел и перспективы их деятельности в обеспече­нии экологической безопасности России / Н. А. Чертова // Государство и право. 2006. № 5.

[4] Терроризм. Правовые аспекты противодействия: нормативные и международные правовые акты с комментариями, научные статьи / Под ред. И. Л. Трунова и Ю.С. Горбунова. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Эксмо, 2007. С.91-105.