Примерами отнесения земельных участков к федеральной собственности могут служить, в частности: Закон РФ от 21.02.1992 г. в редакции ФЗ от 03.03.1995 г. «О недрах»[1], Закон РФ от 15.04.1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации»[2], ФЗ от 29.12.1994 г. «О государственном материальном резерве»[3], ФЗ от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»[4], ФЗ от 27.02.2003 г. «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»[5].

Согласно ФЗ РФ «О статусе столицы Российской Федерации» в федеральной собственности находятся здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура РФ, ЦБР, ПФР, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения.

Земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограничиваемые в обороте в соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ РФ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью (ст. 4 названного ФЗ РФ).

ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти (п. 6 ст. 2).

ФЗ РФ «О государственном материальном резерве» (п. 3 ст. 4) определяет, что запасы государственного материального резерва независимо от места их размещения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а также земельные участки, на которых эти организации расположены, и участки недр, которые используются для хранения государственного резерва, являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога. В соответствии с законодательством Российской Федерации государственный материальный резерв не подлежит приватизации.

Как уже отмечалось, разграничение государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». В соответствии со ст. 3 данного Федерального закона основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:[6]

- земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земель обороны и безопасности;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти Российской Федерации; на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения;

- земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации.

Перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, утверждаются актами Правительства РФ[7].

Российской Федерацией как субъектом гражданского права земельные участки могут приобретаться в собственность по основаниям, предусмотренным ГК РФ (в том числе в результате заключения сделок). Право собственности и другие вещные права на землю регулируются гл. 17 ГК РФ (ст. 260-287). Российская Федерация выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с юридическими и физическими лицами (об участии Российской Федерации в таких отношениях см. гл. 5 ГК РФ). От имени Российской Федерации органы государственной власти в рамках своей компетенции могут приобретать и осуществлять права и обязанности и выступать в суде. В иных случаях, предусмотренных нормативными актами, от имени Российской Федерации могут выступать по ее поручению государственные и муниципальные органы, юридические лица и граждане.

В ст. 18 ЗК РФ сформулированы критерии отнесения земельных участков к собственности субъектов Российской Федерации. Одним из таких критериев Кодекс называет признание федеральными законами земельных участков собственностью субъектов Федерации. К таким федеральным законам, относится, в частности, ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно п. 6 ст. 2 которого особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации разграничение государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность осуществляется в соответствии с ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации; на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр регионального значения;

- фонда перераспределения земель;

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на этих землях располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации, а также земель запаса за границами муниципальных образований, за исключением основания, указанного в абз. 4 ст. 3 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является также основание, указанное в п. 1 ст. 5 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

Перечни земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, утверждаются актами Правительства РФ[8].

Поскольку субъекты Российской Федерации являются субъектами гражданского права, они могут в соответствии с гражданским законодательством по предусмотренным им основаниям приобретать в собственность земельные участки. Право собственности субъектов Российской Федерации на земельные участки может возникнуть, в частности, в результате заключения с гражданами и юридическими лицами гражданско-правовых сделок по приобретению имущества (купли-продажи, мены, дарения и др.), в результате конфискации (ст. 243 ГК РФ), выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ), изъятия земельного участка, который не использовался в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст. 284-285 ГК РФ) и т.п.

От имени субъекта Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Участие субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определяется по правилам гл. 5 ГК РФ.

Законодатель не упоминает ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», как это сделано в статьях, посвященных федеральной и муниципальной собственности (см. ст. 17 и 19 Кодекса). В связи с этим возникает ряд трудностей в толковании положений п. 1 и 2 ст. 18. Данное обстоятельство после принятия Кодекса уже неоднократно было отмечено в научной литературе[9].

По своей сути в п. 2 ст. 18 ЗК РФ продублированы основания возникновения права собственности субъектов Российской Федерации на земельные участки в результате разграничения государственной собственности на землю, которое проводится в соответствии с ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (тем не менее не упоминаются земельные участки под поверхностью участков недр регионального значения).

В субъектах Российской Федерации вопросы реализации прав собственника имущества государственных унитарных предприятий и государственных учреждений регулируются также нормативными правовыми актами данных субъектов (например, постановление Правительства Москвы от 03.06.2003 г. N 419-ПП «О взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы по осуществлению прав собственника имущества государственных унитарных предприятий, казенных предприятий и государственных учреждений города Москвы»).[10]

Следующая группа земельных участков, которые могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации, это земли, отнесенные к:

а) землям особо охраняемых природных территорий регионального значения (ст. 95 ЗК РФ);

б) землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (ст. 101 ЗК РФ);

в) землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (ст. 102 ЗК РФ);

г) землям фонда перераспределения земель (ст. 80 ЗК РФ).

В последнем абзаце п. 2 ст. 18 ЗК РФ названы земельные участки, занятые приватизированным имуществом. Основным условием отнесения их к собственности субъектов Российской Федерации является нахождение данного имущества до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации.

Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом, регулирует ФЗ РФ г. «О приватизации государственного и муниципального имущества»[11]. Действие названного Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении имущества, перечисленного в п. 2 ст. 3 данного Федерального закона.

Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно. Информация о результатах приватизации за прошедший год представляется субъектами Российской Федерации в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежегодно не позднее 1 марта.

Определить принадлежность имущества до его приватизации к собственности конкретного субъекта Российской Федерации позволит анализ законодательства о приватизации, план приватизации государственного имущества и данные правоустанавливающих документов (договор купли-продажи государственного имущества). Заметим также, что в соответствии с ФЗ РФ «Об архивном деле в Российской Федерации»[12] в случае приватизации государственных или муниципальных предприятий образовавшиеся в процессе их деятельности архивные документы остаются соответственно в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности.

Законодательное регулирование муниципальной собственности за последние годы прошло несколько этапов. Впервые право муниципальной собственности на землю было зафиксировано в Законе РФ от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации»[13] (ст. 37). Дальнейшее развитие данная сфера отношений получила в Конституции РФ (ч. 2 ст. 9, ст. 132), ГК РФ, ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14], ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[15].

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения) и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ.

Следует отметить, что согласно ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным образованием признается:

- городское поселение (город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления) или:

- сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления),

- муниципальный район (несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации),

- городской округ (городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации) либо

- внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления).

Примером отнесения земельных участков к муниципальной собственности может служить, в частности, ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно п. 6 ст. 2 которого особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (ст. 17 ЗК РФ), собственность субъектов Российской Федерации (ст. 18 ЗК РФ) и собственность муниципальных образований производится по правилам ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Причем следует отметить, что муниципальная собственность не является государственной, она представляет собой самостоятельную форму собственности.[16]

Муниципальные образования как субъекты гражданского права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с юридическими и физическими лицами. К ним применяются нормы для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Об основаниях приобретения права собственности на земельные участки, предусмотренных гражданским законодательством, см. комментарий к п. 1 ст. 18 ЗК РФ. Здесь отметим лишь одно из специфических оснований, установленных ГК РФ, - признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь (ст. 225).

Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, в соответствии со ст. 5 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением недвижимого имущества, указанного в ст. 3 и 4 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»; эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления, за исключением земельных участков, указанных в ст. 3 и 4 названного Федерального закона; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Безвозмездная передача земель, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, в собственность муниципальных образований позволяет создать основу для более динамичного развития муниципальных образований и успешного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Остановимся подробнее на одном из примеров законодательного регулирования безвозмездной передачи в собственность муниципальных образований предприятий, учреждений и иного имущества.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны принять имущество субъектов Российской Федерации на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в трехнедельный срок после принятия решения, но не позднее 31.12.2005 г.

Федеральные органы исполнительной власти обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны принять федеральное имущество на основании решений Правительства РФ в трехнедельный срок после принятия решения, но не позднее 30.11.2005 г. Указанными в п. 11 ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ решениями утверждались перечни передаваемого имущества, включавшие государственные или муниципальные унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество.

Федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после принятия решения о передаче имущества передают (принимают) его в государственную или муниципальную собственность, подписывают передаточный акт о принятии имущества в государственную или муниципальную собственность, в двухмесячный срок вносят изменения в учредительные документы соответствующих государственных или муниципальных предприятий и учреждений.[17]

Основанием возникновения права собственности Российской Федерации на имущество, принимаемое от субъекта Российской Федерации, а также права собственности субъекта Российской Федерации и муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией имущество, является решение Правительства РФ.

Основанием возникновения права собственности субъекта Российской Федерации на имущество, передаваемое ему муниципальным образованием, а также права собственности муниципального образования на имущество, передаваемое ему субъектом Российской Федерации, является решение исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Право собственности на имущество, передаваемое в указанном порядке, возникает с момента, устанавливаемого соответствующим решением Правительства РФ, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче (приеме) имущества.

Решения о передаче имущества из собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность, а также из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации принимались до 01.11.2005 г.

Установлено, что к правоотношениям, возникающим при безвозмездной передаче имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, нормы ГК РФ и ФЗ РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ.

Норме п. 4 ст. 19 ЗК РФ корреспондируют положения п. 2 ст. 5 ФЗ РФ «О разграничении государственной собственности на землю»: основание передачи земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в муниципальную собственность устанавливается законами указанных субъектов Российской Федерации.

Определенные в п. 4 ст. 19 ЗК РФ особенности формирования муниципальной собственности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объясняются тем, что в указанных субъектах Федерации в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

[1] Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 28.12.2013) "О недрах" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) // Собрание законодательства РФ, 06.03.1995, N 10, ст. 823

[2] Закон РФ от 15.04.1993 N 4802-1 (ред. от 26.06.2007) "О статусе столицы Российской Федерации" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 13.05.1993, N 19, ст. 683

[3] Федеральный закон от 29.12.1994 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О государственном материальном резерве" // Собрание законодательства РФ, 02.01.1995, N 1, ст. 3

[4] Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об особо охраняемых природных территориях" // Собрание законодательства РФ, 20.03.1995, N 12, ст. 1024

[5] Федеральный закон от 27.02.2003 N 29-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" // Собрание законодательства РФ, 03.03.2003, N 9, ст. 805

[6] Жаворонкова Н.Г. Земельное право. М. Изд. "Проспект", 2013.С. 147

[7] О перечнях земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, соответствующие распоряжения Правительства РФ, например: от 30.07.2005 г. N 1107-р, 13.05.2005 г. N 574-р, 12.11.2004 г. N 1441-р, 15.10.2004 г. N 1338-р, 04.03.2004 г. N 310-р-315-р, 02.03.2004 г. N 300-р-305-р, 28.02.2004 г. N 290-р-291-р, 26.02.2004 г. N 279-р-283-р.

[8] Распоряжения Правительства РФ от: 04.08.2005 г. N 1141-р, 13.04.2005 г. N 388-р // ИПС Гарант, февраль 2014.

[9] Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник. Гриф МО РФ. М. 2014. Изд. "Проспект". С. 208

[10] Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник. Гриф МО РФ. М. 2014. Изд. "Проспект". С. 211

[11] Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 02.11.2013) "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Собрание законодательства РФ, 28.01.2002, N 4, ст. 251.

[12] Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ (ред. от 11.02.2013) "Об архивном деле в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 25.10.2004, N 43, ст. 4169.

[13] Утратил силу. Ведомости РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010; Ведомости РФ, 1992, N 46, ст. 2618; СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2002, N 12, ст. 1093; 2003, N 50, ст. 4855. Утратил силу с 01.01.2006 г. (СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822).

[14] СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506. (СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822).

[15] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822

[16] Разграничение государственной собственности на землю: проблемы правоприменения. Серебренникова С.А. Журнал Сибирского федерального университета. Серия: Гуманитарные науки. 2012. Т. 5. № 2. С. 206-211.

[17] Разграничение государственной собственности на землю: проблемы правоприменения. Серебренникова С.А. Журнал Сибирского федерального университета. Серия: Гуманитарные науки. 2012. Т. 5. № 2. С. 206-211.