При производстве по делам об административных правонарушениях возникает множество проблем. Среди них особую актуальность имеет проблема применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Согласно действующему административному законодательству РФ уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в целях: - пресечения административных правонарушений; установления личности нарушителя; составления протокола об административном правонарушении, при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Как показывает практика, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются не всегда. Кроме того, не все меры, предусмотренные административным законодательством РФ, реализуются на практике для обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Согласно опросу сотрудников полиции, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения применяются достаточно редко, поскольку проведение данной процедуры в медицинских учреждениях входит в перечень платных услуг, а органы внутренних дел не в состоянии оплачивать освидетельствование по административным делам, считая, что административные дела не так важны и значимы, как уголовные. Как результат, например, ст. 20.21 «Появление в общественном месте в состоянии опьянения» и ст. 20.22 «Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в общественных местах» КоАП РФ не применяются, практически являются «мертвыми» нормами.

В процессе правоохранительной деятельности государство применяет разнообразные виды принуждения. Еще «античные философы обосновывали необходимость применения силы государством для достижения общего блага, мира, безопасности государства, торжества справедливости».[1]

К мерам административного принуждения относятся также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Так, после пресечения административного правонарушения нужно установить все обстоятельства правонарушения, необходимые для привлечения виновного к ответственности, для чего используются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Такими мерами являются процессуальные действия, осуществляемые уполномоченными на то лицами в процессе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. К таким мерам относятся: доставление; административное задержание; личный досмотр; досмотр вещей; досмотр транспортного средства, находящегося при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в зависимости от целей их применения условно можно разделить на три основные группы:

1. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях пресекательного характера (доставление, административное задержание и привод). Названные меры направлены на прекращение противоправного поведения лица, совершившего правонарушение, посредством принудительного ограничения свободы передвижения, пользования имуществом, явившимся предметом либо орудием совершения административного правонарушения.

2. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлены на получение доказательств и представляют собой урегулированные административно-процессуальными нормами принудительные юридически значимые действия компетентных органов, направленные на обнаружение, фиксацию и изъятие доказательств. К указанной группе мер можно отнести досмотр, осмотр, изъятие.

3. Меры, направленные на исполнение постановления по делу об административном правонарушении. Это действия компетентных органов и должностных лиц, применяемые для обеспечения исполнения административного наказания, назначаемого в дальнейшем, а также обеспечения взыскания причиненного ущерба и издержек по делу (например, временный запрет деятельности).

Административным законодательством РФ унифицированы нормы, закрепляющие применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также детально регламентировано осуществление производства по делам об административных правонарушениях. Тем не менее количество административных правонарушений увеличивается с каждым годом.

Однако при практическом применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возникает ряд проблем, важнейшая из которых связана с административным задержанием. В соответствии со ст. 27.3 КоАП РФ под административным задержанием понимается кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое лишь в исключительных случаях, если это необходимо для правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по данному делу. Таким образом, административное задержание допустимо только при наличии административного правонарушения. В связи с этим, по нашему мнению, незаконной является практика административного задержания лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность, получившая широкое распространение в ряде городов России. В случае, если в органах внутренних дел (полиции) имеется ориентировка с указанием примет лица, совершившего преступление или административное правонарушение, или находящихся при нем вещей и предметов, и эти приметы сходны с приметами гражданина, тогда действия сотрудника полиции при проверке документов у данного гражданина и при досмотре его личных вещей при условии составления протокола считаются правомерными. Открытым остается вопрос о правомерном задержании гражданина, у которого не оказалось документов.

Следует отметить, что в КоАП РФ также не определены основания и порядок освобождения административно задержанных лиц. В свою очередь, основания применения административного задержания определены в общей форме вместе с целями применения. Для решения ряда возникающих при административном задержании проблем, с нашей точки зрения, целесообразно дополнить определение административного задержания, данное в ст. 27.3 КоАП РФ, а именно в качестве оснований административного задержания следует указать «совершение лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения, или наличие достоверных данных, позволяющих подозревать указанное лицо в совершении такового». Кроме того, необходимо законодательно урегулировать порядок освобождения административно задержанных лиц.

На практике также возникают трудности с применением процедуры личного досмотра граждан, поскольку отсутствует юридическая формулировка понятия «личный досмотр». Толковый словарь С. И. Ожегова трактует досмотр как проверочный осмотр[2]. На основании ст. 27.7 КоАП РФ личный досмотр производится с целью обнаружения орудий или предметов совершения административного правонарушения. Личный досмотр осуществляется лицом одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола, а в исключительных случаях и без понятых. В связи с этим возникает вопрос: кто может осуществлять личный досмотр женщины, если сотрудниками патрульно-постовой службы обычно являются только мужчины?

В то же время неясно, что именно подразумевается под личным досмотром, не указано, какие действия допустимы в ходе досмотра: визуальный поверхностный осмотр гражданина; со снятием верхней одежды или нет; каким образом проверяется содержимое, например, карманов одежды; допустимо ли предложить гражданину выдать содержимое карманов лично либо досматривающий имеет право это сделать сам, если да, то в каких конкретно случаях.

В КоАП РФ также не оговорено использование технических средств при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, не регламентированы действия должностного лица в случае отказа гражданина от личного досмотра и возможность в этом случае проведения принудительного личного досмотра, не раскрыты пределы личного досмотра, исключающие унижение достоинства личности и неправомерное причинение вреда здоровью досматриваемого лица. В то же время согласно законодательству проведение личного досмотра допускается, если можно предположить, что гражданин имеет при себе оружие, боеприпасы, наркотики, а досмотр необходимо осуществлять в установленном законом порядке.

При этом процедура проведения личного досмотра также не закреплена, и его содержание в данном Законе не раскрыто.

Таким образом, необходимо более детально урегулировать процессуальный порядок применения личного досмотра и законодательно закрепить понятие личного досмотра.

Выше отмечалось, что актуальной проблемой является также освидетельствование. При отказе от прохождения освидетельствования на состояние опьянения либо несогласии лица с результатами освидетельствования, либо при наличии достаточных оснований полагать, что лицо находится в состоянии опьянения, и отрицательном результате освидетельствования на состояние опьянения указанное лицо подлежит направлению на медицинское освидетельствование. Освидетельствование должно проводиться в медицинском учреждении, имеющем лицензию на осуществление медицинской деятельности с указанием соответствующих работ и услуг, врачом или фельдшером, имеющим специальную подготовку на базе наркологических учреждений органов управления здравоохранением субъектов РФ. Для решения указанной проблемы, по нашему мнению, необходимо внести изменения в действующее законодательство и решить вопрос с оборудованием для проведения медицинского освидетельствования и финансирования данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Все это диктует необходимость внесения изменений в действующее законодательство, регулирующее порядок применения временного запрета деятельности. Кроме того, появление новых способов нарушения правовых норм и связанная с этим угроза наступления неблагоприятных последствий требуют постоянного совершенствования законодательства. Несмотря на то, что в КоАП РФ постоянно вносятся изменения, многие проблемы и сегодня остаются актуальными, а с появлением новых норм реализация некоторых из них еще больше осложняется.

Порядок осуществления личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, досмотра транспортных средств как мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях процессуально урегулирован. В отношении же досмотра вещей, транспортных средств, личного досмотра, применяемых полицией в качестве административно-предупредительных мер, в законах практически отсутствуют процессуальные положения.

Необходимо также устранить проблему, состоящую в схожести названий мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с отдельными административными наказаниями. Например, с одной стороны, изъятие вещей, явившихся орудиями, предметами совершения административного правонарушения; с другой – возмездное изъятие, конфискация орудия, предмета совершения административного правонарушения.

В перечень оснований применения задержания транспортного средства не отнесено совершение квалифицируемого по ч. 4 ст. 12.8 КоАП РФ нарушения в виде управления транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения. В указанной части установлена ответственность за повторное совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 и 2 данной статьи. При совершении нарушения, установленного ч. 1 ст. 12.8 «Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения» КоАП РФ, указанная мера применяется, а по ч. 2 ст. 12.8 «Передача управления транспортного средства лицу, находящемуся в состоянии опьянения» КоАП РФ задержание транспортного средства не осуществляется.

По нашему мнению, указанный пробел требует немедленного устранения, в противном случае по формальным основаниям может быть оспорена правомерность задержания транспортного средства за управление транспортным средством в состоянии опьянения лицом, которое ранее уже совершило административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 или 2 ст. 12.8 КоАП РФ. В связи с этим в ст. 27.13 КоАП РФ целесообразно включить нарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 12.8 КоАП РФ, – повторное управление или передача управления лицу, находящемуся в состоянии опьянения.

Необходимо отметить недостатки в организации задержания транспортного средства. Так, ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ с 1 июля 2008 г. предусмотрены бесплатное перемещение транспортного средства и его хранение на специализированной стоянке в течение первых суток, а равно бесплатная его блокировка. В постановлении Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации» органам исполнительной власти субъектов Федерации было рекомендовано организовать работу по созданию специализированных муниципальных стоянок – специально отведенных охраняемых мест хранения задержанных транспортных средств.

А. Ю. Якимов убежден, что эта законодательная новелла в значительной мере подрывает финансовую основу организационного обеспечения деятельности по применению рассматриваемой меры административного принуждения, поскольку трудно себе представить, чтобы большинство уполномоченных органов сумели найти финансовые средства, покрывающие расходы на осуществление соответствующих действий[3].

Далее рассмотрим проблему применения такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как досмотр транспортного средства. На постах ДПС обычно сотрудник предлагает водителю открыть багажник, осуществляет беглый осмотр вещей.

При этом чаще всего отсутствуют основания досмотра и понятые. Водитель может обжаловать действия сотрудников в соответствии с действующим законодательством. Для этого в соответствии с п. 2.4 Правил дорожного движения следует потребовать у сотрудника ДПС предъявить служебное удостоверение и переписать его данные и номер нагрудного знака. Необходимо предупредить представителя полиции о намерении обжаловать его возможно незаконные действия. Затем водитель может поинтересоваться основанием для досмотра машины и в соответствии с ч. 1, 2 и 5 ст. 27.9 КоАП РФ потребовать составления протокола в присутствии двух понятых. Действия водителя могут сыграть важную профилактическую роль для предупреждения нарушений со стороны сотрудников полиции.

Спорным также является вопрос о субъектах, которые могут осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, имеют право принимать решение о реализации или уничтожении указанной продукции. Исходя из положений п. 2 ст. 243 ГК РФ, такое решение может принять любой орган или должностное лицо, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении. Однако возможность административной конфискации противоречит положениям ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Названное противоречие в законодательстве также нуждается в разрешении.

Следующая проблема заключается в том, что в Положении не определены сроки приема Российским фондом федерального имущества изъятого имущества, передаваемого на реализацию или уничтожение. На практике это нередко приводит к их растягиванию. Следовательно, иногда истекают предельные сроки проведения административного расследования, дело может быть уже передано на рассмотрение в суд или даже рассмотрено. Вопрос же о том, с каким органом в этом случае должно осуществляться взаимодействие Российского фонда федерального имущества.[4]

Таким образом, необходимо установить конкретные сроки приема имущества на реализацию и уничтожение Российским фондом федерального имущества, причем они должны быть согласованы со сроками производства по делу об административном правонарушении, так как изъятие вещей и документов – действие, ограничивающее конституционные права личности. Роль судав механизме обеспечения законности и обоснованности изъятия должна быть усилена за счет предварительного (дача разрешения на производство отдельных видов изъятия) и последующего (рассмотрение жалоб на действия должностных лиц, производивших изъятие вещей и документов) контроля.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются процессуальные действия, осуществляемые уполномоченными на то лицами в процессе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Данные меры четко закреплены в гл. 27 КоАП РФ, когда другие меры административного принуждения содержатся в различных нормативно-правовых актах. К сожалению, при практическом использовании мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возникает ряд проблем, требующих скорейшего разрешения.

Решение этих проблем возможно лишь при устранении пробелов в законодательстве. Внесение изменений и дополнений в нормативно-правовые акты будет способствовать эффективному применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на практике, что увеличит уровень общественного порядка в РФ.

Таким образом, исходя из изложенного выше, можно сказать, что в отечественном законодательстве, которое касается применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, по мнению ряда специалистов в области юриспруденции, все еще существуют пробелы и недочеты.

[1] Колотуша В. В. Идея силового принуждения в истории философской мысли // Соц.-гуманит. знания. 2008. № 4. С. 203

[2] Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 13-е изд., испр. М., 1981. С. 157

[3] Якимов А. Ю. Меры административного принуждения // Государство и право. 2008. № 7. С. 87

[4] Граев А. А. Уничтожение изъятых вещей – орудий совершения или предметов административного правонарушения // Законность. 2008. № 10. С. 47