Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях – это урегулированная нормами административного права[1] совокупность юридически значимых принудительных действий, применяемых компетентными органами, и являющихся способами обеспечения осуществления установленного порядка производства по делам об административных правонарушениях, реализации его задач, а также процессуальных обязанностей и полномочий участников производства. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются разновидностью мера административного принуждения.

Теоретически значимым является четкое отграничение данной разновидности мер административного принуждения, уяснение их специфических особенностей и места в системе государственного принуждения. Анализ этой связи помогает выяснить объем рассматриваемого явления, т.е. установить, какие именно меры могут быть отнесены к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Общность всех видов административного принуждения очевидна. Задача данной статьи состоит в том, чтобы выяснить их различия.

Весьма схожи меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административно-предупредительные меры. Надо заметить, что некоторые из них являются одноименными и весьма схожими как по характеру ограничений, так и по способу и форме их осуществления. Например, аналогичными по форме и способу осуществления являются принудительный медицинский (врачебный) осмотр, осуществляемый в профилактических противоинфекционных целях[2], и медицинское освидетельствование водителя транспортного средства, подозреваемого в управлении этим средством в состоянии опьянения (процессуальная мера).

Основное отличие мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях от названных и иных административно-предупредительных мер заключается в основаниях и целях их применения.

Административно-предупредительные меры отличает ярко выраженный превентивный характер. Применение этих мер имеет самостоятельное значение, они оказывают непосредственное воздействие на возникновение или прекращение материальных правоотношений. Имея сходство с предупредительными мерами по способу осуществления, форме выражения и характеру правоограничения, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются по иному основанию. Таковым является правонарушение (действительное или предполагаемое). Причем их применение не предотвращает нарушения. Эти меры не могут применяться в связи с возникновением так называемых исключительных обстоятельств и не имеют цели предотвращения их вредных последствий. Применение рассматриваемых мер лишь создает условия для реализации иных видов административного принуждения, т.е. ограничено процессуальными целями.

Меры мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях также весьма схожи с мерами административного пресечения. Это сходство обусловлено общим фактическим основанием их применения, каковым является правонарушение, а точнее, его признаки (для применения административного пресечения и мер административно-процессуального принуждения не требуется полного установления состава нарушения).

Меры пресечения представляют собой оперативные действия органа или должностного лица по прекращению правонарушения. Их применение связано с непосредственным вмешательством в действия нарушителя с целью их прекращения, например, требование прекратить противоправные действия. Посредством психологического или физического воздействия, связанного с личным, организационным или имущественным ограничением, правонарушитель лишается фактической возможности продолжать неправомерные действия, побуждается к исполнению определенных обязанностей. Например, в результате применения специальных средств прекращается неправомерное поведение задержанного правонарушителя (активные противоправные действия, физическое сопротивление и т.п.).

Применение мер пресечения возможно лишь в период совершения правонарушения. Меры, применяемые после его совершения, не могут достичь цели пресечения и по своему характеру являются обеспечительными, процессуальными мерами.

Схожесть многих процессуальных мер административного принуждения с мерами административного пресечения обусловило то, что в большинстве работ ученые-административисты рассматривают их как меры пресечения. Так, профессор Б.В. Россинский категорично утверждает, что меры обеспечения, применяемые после совершения правонарушения, однозначно являются мерами пресечения, и основная цель их применения – это прекращение противоправного деяния, а процессуальные задачи решаются всего лишь попутно. Единственной особенностью данной группы мер является их строгая процессуальная форма, которая, по его мнению, должна быть присуща всем мерам пресечения. Ю.М. Козлов отмечает, что меры обеспечения производства (он их называет меры процессуального обеспечения) не имеют самостоятельного юридического значения, так как поглощаются иными мерами административного принуждения.

В ряде случаев авторы замечают, что некоторые из мер административного пресечения тесно связаны с административной ответственностью, создают условия последующему привлечению нарушителей к ответственности.

Мысль о том, что главное назначение мер пресечения – прекращение правонарушения, является бесспорной. Но вряд ли можно согласиться с тем, что функции установления личности нарушителя, составления процессуальных документов о нарушении, создания иных условий для привлечения к ответственности, выполняемые административным задержанием и некоторыми иными мерами, являются вспомогательными. В законодательных актах административное задержание, досмотр, изъятие отнесены к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых как в целях пресечения правонарушений, так и для установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Таким образом, законодателем прямо подчеркнута процессуальная (обеспечительная) направленность указанных мер.

Данные практики показывают, что административным задержанием в ряде случаев действительно пресекается правонарушение, так как нарушитель лишается физической возможности продолжать противоправные действия (например, задержание нарушителя пресекает попрошайничество или нахождение лица в общественном месте в состоянии сильного опьянения). В других же случаях задержание производится после правонарушения (например, нарушения правил дорожного движения), когда отсутствует возможность повлиять на уже совершенные противоправные действия.

Совершенно очевидно, что в последнем случае фактическое назначение административного задержания состоит именно в установлении личности нарушителя, оформлении материалов о нарушении, создании условий для рассмотрения дела и, в конечном итоге, применения административного наказания. Процессуальная функция в подобных ситуациях является для административного задержания единственной, ибо сам факт правонарушения требует оформления материала, установления личности нарушителя и решения вопроса о его ответственности. Реализации этих задач и служит административное задержание.

Поскольку обеспечительная функция в отличие от функции пресечения нарушения является для рассматриваемой меры основной, то, по нашему мнению, именно она и определяет материальную сущность административного задержания как процессуальной меры. Аналогичный вывод может быть сделан и в отношении юридической природы таких мер принуждения, как привод и доставления правонарушителя в полицию.

В отличие от мер административного пресечения применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не оказывает самостоятельного непосредственного воздействия на развитие противоправного деяния, не влияет на его динамику столь существенно и непосредственно, как применение мер пресечения. Если меры административного пресечения способны воспрепятствовать завершению противоправного посягательства, предотвратить наступление его вредных последствий, то меры процессуального принуждения такой самостоятельной задачи, как правило, не решают. Однако этот вывод не отрицает признания того, что применение таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как административное задержание, досмотр, изъятие наряду с достижением процессуальных целей в отдельных случаях служит и пресечению правонарушений (например, изъятие незаконно хранящихся предметов, задержание нарушителя в момент покушения на совершение правонарушения). На пресечение правонарушений как на цели применения названных мер указывают и ст. 27.1 КоАП РФ.

Отличие мер процессуального принуждения от мер административного пресечения состоит еще и в том, что первые могут применяться не только в условиях реально совершаемого правонарушения, но и при наличии достаточных оснований для предположения о таком нарушении. Например, работникам полиции предоставлено право проверки документов у лиц в случае подозрения их в совершении преступлений. Кроме того, меры административно-процессуального принуждения могут быть применены после совершения нарушения в пределах давностных сроков.

В качестве отличительного признака можно назвать и круг лиц, в отношении которых применяются рассматриваемые виды административного принуждения. Меры административного пресечения применяются только в отношении лиц, совершающих правонарушение (общественно опасное деяние). Меры административно-процессуального принуждения в отдельных случаях могут быть применены и к иным лицам, причастным к нарушению (например, привод потерпевшего, свидетеля административного правонарушения).

Кроме того, многие специалисты выделяют группу административно-восстановительных мер – это установленные меры принуждения, направленные на восстановление положения вещей существовавшего до совершения действий нарушающих административное законодательство и порядок государственного управления. Например, взыскание недоимки, пени, взыскание имущественного ущерба в порядке ст. 4.7 КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению и другие.

Их отличия от рассматриваемых нами мер принуждения еще более очевидны. Восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависят от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием, а не от вины нарушителя[3]. Применения данных мер не связанно с привлечением к ответственности и наказанием, не преследует его целей и не связано с обеспечением производства по делам об административных правонарушениях.

Необходимость рассмотрения соотношения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административного наказания обусловлена как наличием в составе названных групп одноименных мер (например, изъятие вещей, предметов), так и сходством характера ограничений, которые претерпевает лицо, подвергнутое их воздействию (например, задержание и административный арест сопряжены с ограничением свободы).

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях по отношению к административному наказанию носят подчиненный характер. Они направлены на создание необходимых условий для привлечения нарушителя к административной ответственности, для исполнения наложенного наказания. Меры административного наказания выражают государственное порицание личности правонарушителя и совершенного им деяния, тогда как административно-процессуальному принуждению эта функция не свойственна. Основное различие рассматриваемых мер административного принуждения состоит в своеобразии целей их применения.

Кроме того, можно выделить и иные критерии разграничения этих принудительных мер. К их числу, на наш взгляд, могут быть отнесены следующие: виды правовых норм, регламентирующих рассматриваемые меры, основания, правовые последствия их применения и порядок обжалования.

Анализ правовых норм, устанавливающих различные административно-принудительные меры, показывает, что административные наказания установлены материальными нормами административного права, в то время как меры процессуального принуждения зафиксированы в административно-процессуальных нормах, которым отводится «служебная роль по отношению к соответствующим материальным нормам»[4].

Весьма существенным является различие рассматриваемых административно-принудительных мер по фактическим основаниям их применения. Известно, что для административного наказания таковыми являются административный проступок. Для реализации административного наказания необходимо установить все элементы состава нарушения (объект, субъект, объективную и субъективную стороны), так как отсутствие любого из них исключает саму возможность применения наказания. Меры же обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут быть применены в условиях, когда отдельные элементы состава еще не установлены, а также очевидного отсутствия некоторых элементов состава. Например, может быть задержано и подвергнуто личному осмотру лицо, совершившее общественно опасные действия, когда все элементы состава административного правонарушения еще не установлены.

Различия в фактических основаниях и в целях применения мер административного наказания и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях обусловливают существенное отличие правовых последствий их применения.

К особенностям правовых последствий административных наказаний относится состояние «административной наказанности» (ст. 4.6 КоАП РФ) лица, привлеченного к ответственности. Это состояние вызвано тем, что путем наложения наказания осуждаются, порицаются личность и деяние правонарушителя, на него со стороны государства оказывается карательно-воспитательное воздействие. Интересы частной превенции диктуют необходимость пребывания лица, подвергнутого административному наказанию, в течение года со дня исполнения этого наказания в особом неблагоприятном для него правовом состоянии. Совершение в течение этого срока тем же лицом повторного однородного правонарушения в ряде случаев является признаком, влекущим повышенную административную ответственность (ст. 4.4 КоАП РФ), это обстоятельство может быть признано в качестве отягчающего ответственность за нарушение (п. 3 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ).

Применение же мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ни при каких обстоятельствах подобных правовых последствий не влечет.

Различен и порядок обжалования актов применения рассматриваемых мер. Постановления о наложении административных наказаний могут быть обжалованы в порядке установленном главой 30 КоАП РФ, данную жалобу следует относить к категории так называемых «специальных обращений».

Отдельного внимания и самостоятельного исследования заслуживает проблема соотношения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с другими, внешне сходными процессуальными действиями, осуществляемыми при производстве по делам об административных правонарушениях, выходящими, по мнению ряда авторов, за рамки принуждения[5]. Эти действия осуществляются ими в целях обнаружения, получения и закрепления доказательств, необходимых для разрешения различных индивидуально-конкретных дел, в том числе и дел о правонарушениях.

К таким действиям относятся получение объяснений (26.3 КоАП РФ), поручения и запросы по делу об административном правонарушении (26.9 КоАП РФ), истребование сведений (26.10 КоАП РФ), взятие проб и образцов (26.5 КоАП РФ), составление протоколов о нарушении, эксперименты (26.4 КоАП РФ) и др.[6] Ряд авторов (В.Р. Кисин, А.И. Дворяк и др.) вышеперечисленные действия называют процессуальными действиями непринудительного характера[7].

Мы в целом согласны с такой позицией, однако необходимо отметить, что некоторые из перечисленных действий, не отнесенные главой 27 КоАП РФ к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении, носят принудительный характер. Например, взятие проб и образцов (ст. 26.5 КоАП РФ), истребование сведений (ст. 26.10 КоАП РФ), на наш взгляд носят непосредственно принудительный характер. А такая мера, как взятие проб и образцов, могла бы быть причислена к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ввиду довольно существенного ограничения прав и свобод лица, а следовательно, должна быть обличена в строгую процессуальную форму, свойственную всем мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются самостоятельной группой мер административно-процессуального принуждения, отличающиеся сферой применения, наличием специального нормативного акта, регулирующего порядок применения таковых (27 глава КоАП РФ), специфическими задачами (свойственно дуалистическое назначение), строгой процессуальной формой применения, специальными субъектами полномочными применять таковые, особым порядком обжалования.

[1] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.09.2013)

[2] Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013)

[3] Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под ред. Э.Н. Ренова. Изд-во «Норма», 2003 – С.38

[4] Сорокин В.Д. Советское административно-процессуальное право. Л., 1976. С.18-19

[5] Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. М., 1987 – С.8

[6] Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

[7] Резвых В.Д. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и совершенствование метода административного принуждения // Вопросы охраны общественного порядка с социалистической собственности в свете Основ законодательства СССР и союзных республик об адм. правонарушениях. Горький, 1981