В рамках действующего законодательства осуществляемый судами контроль или правосудие обеспечивает режим законности в области функционирования и организации публичной власти (исполнительных органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих).

Назначение судебного контроля в сфере публичного управления состоит в нормоконтроле, что включает в себя возможность для граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных уполномоченных лиц оспорить в судах нормативные и индивидуальные правовые акты.

Для понимания проблем в области разрешения административно-правовых споров как части современной национальной системы правосудия большое значение имеет история развития данного правового института.

Истоки формирования административного судопроизводства России лежат в преобразованиях реформы 1864 г., когда был декларирован принцип разделения властей («власть обвинительная отделяется от судебной») [36]. Исторические события 1917 г. не позволили воплотить в жизнь большую часть передовых реформаторских идей в сфере административного правосудия.

В дальнейшем, в силу идеологических и политических причин, административное судопроизводство было неактуально. С точки зрения законодателя, действия органов публичной власти не подлежали сомнению и оспариванию.

Начиная с оттепели в СССР середины 1950-х гг. отмечают период, когда суды стали в меньшей степени, зависеть от власти, однако в целом политический курс по прежнему отвергал необходимость защиты прав граждан и юридических лиц в сфере государственного управления.

С момента принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. и до настоящего времени административное судопроизводство в России фактически находится в состоянии формирования и конструирования. Данный факт ещё раз доказывает, что принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства, не смотря на введение ряда новшеств, не изменило фактически сложившейся двойственной системы рассмотрения административных споров: в порядке общего и арбитражного судопроизводства.

В пояснительной записке к проектам федеральных законов в связи с внесением проекта Кодекса Административного Судопроизводства Российской Федерации [91] отмечалось, что Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации регламентирует рассмотрение дел, возникающих из правоотношений связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, семейного и т.п.). В таких отношениях субъекты приобретают, реализуют права и обязанности по своей воле и в своих интересах, фактически равноправны. В публичных правоотношениях, в т.ч. административных, отсутствует равенство их субъектов, что обосновывает использованием иных методик и процессуальных норм для рассмотрению и разрешения дел, возникающих из административных правоотношений.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации говорит, что арбитражными судами осуществляется правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которая аналогично характеризуется свободой воли участников, их фактическим равноправием, и возникает из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного.

Так мы видим отсутствие последовательности в действиях законодателя, отделившего рассмотрение административных споров с участием субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и оставившего их рассмотрение в рамках арбитражного процесса.

Исследование вопроса реформирования законодательства в области административного судопроизводства России показало, что когда речь идет об административных спорах, как правило, исследователи говорят о конфликтах, возникающих между гражданами и органами публичной власти. Безусловно, данный факт связан с принятием нового Кодекса административного судопроизводства 2015г. При этом игнорируется тот факт, что нормы регулирующие порядок административных споров в рамках экономической предпринимательской деятельности также нуждаются в реформировании, поскольку административные дела, вытекающие из предпринимательской или иной экономической деятельности, по-прежнему рассматриваются арбитражными судами. Данное обстоятельство вызвало широкие споры, так как нормы, регулирующие административное производство, не просто оказываются разбросанными по двум разным кодексам и устанавливают разные процедуры рассмотрения одинаковых, по большому счету, дел, что ущемляет субъектов предпринимательской деятельности в защите их прав от произвола и беззакония со стороны субъектов публичной администрации [96].

Процедуры разрешения.

Кодекс административного судопроизводства 2015г. детализирует общие принципы правосудия. Следует отметить особенность реализации принципа состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях. В Пояснительной записке к проектам федеральных законов в связи с внесением проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации акцент на активную роль суда при разрешении дела характеризовался, как право суда при необходимости самостоятельно истребовать доказательства, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) - выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований.

Одновременно ст. 9 АПК РФ говорит о независимом Арбитражном суде, осуществляющем руководство процессом. Арбитражный Суд в административном процессе оказывает содействие в реализации прав сторон, создает условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении дела. Статья 189 АПК устанавливает, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства. При этом обязанность доказывания возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие). Истребовать необходимые доказательства по своей инициативе суд может только в случае непредставления их органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Комплексный анализ норм АПК РФ, регулирующих рассмотрение административных споров, показывает, что в обоих случаях роль суда можно характеризовать как активную, однако в АПК РФ нет прямого указания на право суда в административном споре выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований. На наш взгляд включение такого положения позволило бы суду более полно осуществлять возложенные на него функции.

Следующим спорным новшеством КАС РФ стало обязательное ведение гражданами ряда административных дел с участием представителя. Законодатель обосновывает данный шаг достижением «большей объективности и обеспечения равных процессуальных возможностей гражданина и государства, направления судебного процесса в правовое русло» [91]. Обязательное представительство согласно требованиям закона необходимо только по административным делам, «представляющим наибольшую сложность с точки зрения реализации гражданами своих процессуальных прав и обязанностей». В случае несоблюдения требования заявление оставляется судом без движения, а действующее производство – приостанавливается (ст. 58, ст. 129-130 КАС РФ).

Введение института обязательного представительства влечет за собой ряд проблем: увеличение финансовой нагрузки на участника дела, увеличение сроков рассмотрения дела.

Так определением Кунцевского районного суда г. Москвы от 05 ноября 2015 года административное исковое заявление о признании незаконным решения о приостановлении осуществления постановки на кадастровый учет объекта недвижимости оставлено без движения, поскольку истец должен представить сведения о высшем юридическом образовании при намерении лично вести административное дело. Апелляционным определением Московского городского суда от 26.01.2016 по делу N 33а-613/2016 определение отменено, дело направлено на новое рассмотрение, поскольку Кодексом административного судопроизводства РФ не предусмотрено рассмотрение данной категории дела с обязательным участием представителя, поэтому истец вправе представлять свои интересы лично и (или) через представителей.

Спорным данный пункт представляется многим авторам [96], которые обязательное высшее юридическое образование представителя считают ограничением конституционного права на защиту любыми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ). Речь идет о рассмотрении аналогичного вопроса Конституционным судом РФ, когда положение АПК РФ об обязательном привлечении к участию в деле только адвоката либо штатного сотрудника организации было признано неконституционным Постановлением КС РФ от 16 июля 2004 года № 15-П [109] и впоследствии отменено. В настоящее время АПК РФ не содержит ограничений относительно образования представителя, что представляется верным и грамотным подходом законодателя.

Данной проблеме посвящено несколько вопросов и в Обзоре судебной практики Верховного суда Российской Федерации № 3 (2015) от 25 ноября 2015 года [99]. В частности у правоприменителей возникает вопрос, какие документы подтверждают наличие высшего образования у представителя по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, а также в какой форме они должны быть представлены суду (подлинник или копия)? По последнему вопросу с нашей точки зрения следует руководствоваться обычной практикой и предоставлять в суд либо оригинал, либо надлежащим образом заверенную копию, причем под надлежащим заверением следует понимать либо нотариальное, либо заверение органом, выдавшим оригинал документа об образовании. Данное обстоятельство также влечет дополнительную нагрузку на заявителя.

Для установления формы предъявляемого в суд документа, следует обратиться к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" [14], который в ст. 60 устанавливает, что высшее образование подтверждается:

бакалавриат - дипломом бакалавра;

специалитет - дипломом специалиста;

магистратура - дипломом магистра;

подготовка кадров высшей квалификации, осуществляемая по результатам освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), - дипломом об окончании аспирантуры (адъюнктуры).

Спорными представляются и вопросы обязанности адвоката и прокурора представлять в суд документы, подтверждающие у них наличие высшего юридического образования.

По общему правилу ст. 55 КАС РФ, представителями по административным делам могут быть только лица, имеющие высшее юридическое образование. Таким образом, для решения вопроса необходимо определить статус лица, к которому предъявляется судом требование о предоставлении документов о получении высшего образования.

Пункт 1 ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" [12] закрепляет, что адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам. Следовательно, в рамках рассмотрения административного дела адвокат имеет статус представителя. Одновременно комплексный анализ положений ст. 9 - 12 того же закона показывает, что статус адвоката присваивается только лицу, имеющему высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности. Таким образом, присвоение лицу статуса адвоката уже говорит о наличии у него высшего юридического образования и суду нет необходимости запрашивать дополнительные документы и сведения.

При анализе статуса прокурора в административном споре необходимо обратить внимание какая цель им преследуется при участии. Возможно участие прокурора в качестве представителя органа прокуратуры, либо в рамках ст. 37, 39 КАС РФ прокурор относится к лицам, участвующим в деле, и не является представителем. П. 1 ст. 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" говорит, что прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, получившие высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе. Таким образом, при системном толковании норм КАС РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуроры, участвующие в административном деле не должны представлять суду документы о своем образовании.

Внесение соответствующих уточнений в КАС РФ упростит работу суда, сократит в т.ч. временные издержки на установление статуса и полномочий адвоката и прокурора.

Поскольку КАС РФ введен относительно недавно до настоящего времени могут встречаться ситуации, когда полномочия представителя оформлены до 15 сентября 2015 г. в соответствии с гражданским процессуальным кодексом РФ. Статьями 56, 57 КАС РФ установлены новые правила, касающиеся содержания полномочий представителей, их оформления и подтверждения. Возникает проблема, при которой суд может не допустить к участию в административном деле такого представителя, руководствуясь в частности тем фактом, что доверенности, выданные представителям по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, до 15 сентября 2015 г., могут содержать термины и выражения, не совпадающие с используемыми в тексте КАС РФ. С нашей точки зрения, если из доверенности, выданной до введения в действие КАС РФ, усматривается, что представитель уполномочен вести дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, он должен быть допущен к участию в административном деле, поскольку суд обязан установить полномочия представителя исходя из волеизъявления доверителя и преследуемой цели. Буквальное понимание отдельных слов и выражений, содержащихся в доверенности, может привести к нарушению прав доверителя – участника по делу.

По этой же причине считаем необходимым допустить к участию в судебном процессе в качестве представителя лицо, которому до 15 сентября 2015 г. выдана доверенность вести дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, но такой представитель не имеет высшего юридического образования. Одной из целей выдачи доверенности является участие представителя в судебном разбирательстве, когда сам доверитель лишен такой возможности. В связи, с чем не всегда возможно срочно отозвать доверенность у лица, не имеющего высшего образования, и передать полномочия представителя другому специалисту.

Принимая во внимание, что возможность защищать свои интересы в рамках административного спора не должна быть обусловлена наличием юридического образования, получение которого не является гарантом грамотности и опыта представителя, логичным со стороны законодателя было бы оставить систему представительства по административным спорам в РФ в таком виде, чтобы представлять интересы по доверенности мог любой гражданин.

Для упрощения и ускорения судебного процесса в КАС РФ предусмотрены права участников на направление, представление и получение электронных документов по административному делу, использование систем видео-конференц-связи. По ряду административных дел введено упрощённое (письменное) производство. Аналогичные положения существуют и в АПК РФ, что ещё раз подтверждает единство принципов рассмотрения и разрешения административных споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.