Как отмечает Хахалева Е.В. [80] концепция КАС РФ основана на исковом характере административного судопроизводства. Следовательно, при рассмотрении административных споров в рамках данного нормативного акта применяется такая правовая категории как административный иск.

Научный спор длительное время сводился к трем позициям:

Административное судопроизводство должно быть исковым, но средством защиты является жалоба, а не исковое заявление [См. например: 35, 67],

Отрицание искового характера спора [См. например: 27, 29, 39, 49, 60]

Существование административного иска – правовая действительность [См. например: 34, 47, 56, 58, 77, 79]. Следует обратить внимание, что данной позиции придерживаются не только современные авторы, но и дореволюционные и советские ученые.

С принятием Кодекса административного судопроизводства третья позиция приобрела законодательное закрепление. Рассмотрение же административных споров арбитражными судами хоть и совершается по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными III разделом АПК РФ, по прежнему устанавливает в качестве формы обращения к суду – заявление.

Разрешение административных споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах имеет ряд схожих черт.

Первым этапом в обоих случаях является обращение к суду. Однако форма обращения различается. КАС РФ предусматривает административное судопроизводство в исковой форме и в качестве основания возбуждения производства по административному делу (ст. 127 КАС РФ) устанавливает административное исковое заявление. По общему правилу административный иск содержит следующие сведения:

1) суд, в который подается административное исковое заявление,

2) информация об административном истце, его представителе, при необходимости - сведения о высшем юридическом образовании одного или обоих,

3) информация об административном ответчике,

4) сведения нарушенных правах, свободах и законных интересах истца или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение,

5) требования к административному ответчику с указанием оснований и доводов, их обосновывающих,

6) сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, если данный порядок установлен федеральным законом,

7) сведения о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась.

Кроме того, должны быть указаны иные сведения, если это прямо предусмотрено особенностями производства по отдельным категориям административных дел и перечень прилагаемых документов.

Обращения к арбитражному суду в форме заявления совершается по общим правилам искового производства, в связи, с чем основной перечень сведений не отличается от перечисленного выше. Логичным представляется рассмотреть особенности по отдельным категориям административных споров, предусмотренных III разделом АПК РФ и IV разделом КАС РФ.

АПК РФ имеет специальный раздел, посвящённый производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В отличие от КАС РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ (глава 25) предусматривает рассмотрение дел об административных правонарушениях (в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности), что свидетельствует о разных подходах к пониманию сущности административного судопроизводства, содержащихся в указанных законодательных актах.

П. В. Крашенинников и О. А. Рузакова в своем анализе правового регулирования дел публично-правового характера также отмечают, что к такого рода делам применяются общие правила искового производства с учётом особенностей, установленных нормами АПК РФ (раздел III) и другими федеральными законами, в частности КоАП РФ. Причём отмечается, что последние имеют приоритет над нормами АПК РФ [22]. Терехова Л.А. в свою очередь делает вывод, что не имело смысла включать в АПК РФ главы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях [74, с. 149].

В этом контексте наибольший интерес представляют процессуальные аспекты рассмотрения двух производств:

- по административным делам (по АПК РФ – рассмотрение дел) об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (глава 21 КАС РФ и глава 23 АПК РФ),

- по административным делам (по АПК РФ – рассмотрение дел) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Кроме того АПК РФ в данную категорию включает рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов (глава 22 КАС РФ и глава 24 АПК РФ).

Данные виды споров отобраны для непосредственного анализа поскольку их правовое регулирование отличается наибольшим объемом и вариативностью, что создает трудности в реализации целей административного судопроизводства.

Определение проблем и процессуальных ошибок, возникающих при рассмотрении административных споров следует начать с анализа судебной практики (обобщения судов, рассматривающих административные споры по КАС РФ и АПК РФ).

В рамках производства по административным делам (рассмотрении дел) об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами КАС РФ и АПК РФ предусматривают в качестве особого требования к административному исковому заявлению (заявлению) указание наименования и отдельных положений нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части.

Нарушение требований, предъявляемых Кодексом к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим, исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 128, частей 1 и 2 статьи 193 АПК РФ является основанием для оставления заявления без движения. Неустранение заявителем обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без движения, влечет в силу пункта 4 части 1 статьи 129 Кодекса возвращение заявления.

В связи с возникающими проблемами при реализации указанных норм Пленум ВАС РФ в своем постановлении от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" [102] предусмотрел, что судья не только в определении о принятии заявления к производству и на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, а также в судебном заседании вправе предложить заявителю уточнить конкретные нормы акта, имеющего большую юридическую силу, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения.

Возможность уточнить конкретные нормы в судебном заседании без оставления заявления без движения, безусловно, позволяют сократить длительность судебного рассмотрения. С нашей точки зрения, законодателю необходимо предусмотреть данное положение о возможности устранения недостатков заявления «на месте», с занесением соответствующих сведений в протокол судебного заседания.

Неоднократно в судебной практике встречаются случаи, когда при принятии к производству заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья устанавливает, что оспариваемый акт является ненормативным правовым актом. В случае если дело об оспаривании этого акта ему неподсудно, судья согласно пункту 1 части 1 статьи 129 АПК РФ или пункту 2 части 1 статьи 129 КАС РФ выносит определение о возвращении заявления. Если дело об оспаривании такого ненормативного правового акта отнесено к подсудности данного суда, то согласно разъяснениям того же Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением положений статьи 199 Кодекса.

Исходя из комплексного толкования пункта 4 части 1 статьи 193, частей 4 и 5 статьи 194 АПК РФ арбитражный суд вне зависимости от доводов, содержащихся в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, устанавливает соответствие оспариваемого акта или его отдельного положения тем нормативным правовым актам, которые указаны в заявлении. Активная роль арбитражного суда также подтверждается позицией Пленума ВАС РФ, изложенной в постановлении от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", согласно которой если при рассмотрении дела арбитражный суд решит, что оспариваемый акт противоречит иному нормативному правовому акту, не указанному заявителем, то он по этому основанию признает оспоренный акт недействующим.

Согласно ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части. При этом, данная норма содержит оговорку, принятие решения об удовлетворении иска возможно если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С нашей точки зрения необходимо внести дополнения в оба кодекса и уточнить право суда признать оспариваемый акт или отдельные его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу в т.ч. не указанному заявителем.

Ещё одним важным разъяснением Пленума ВАС РФ, изложенным в постановлении от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" следует считать то, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта в части арбитражный суд осуществляет проверку неоспоренных положений нормативного правового акта в случае, если придет к выводу об очевидной и неразрывной связи таких положений с оспоренными (например, если из доводов следует, что заявителем по существу оспариваются положения акта, не указанные им в заявлении). Данное разъяснение подчеркивает особую роль и статус суда в ходе рассмотрения административного спора, его позицию как активного участника, не стороннего наблюдателя.

Интересен тот факт, что данная позиция уже нашла свое фактическое отражение в КАС РФ. В части 7 статьи 213 говорится что при проверке законности положений нормативного правового акта, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме. Часть 8 в свою очередь предусматривает обязанность суда выяснить соответствие всего оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В рамках производства по административным делам (рассмотрении дел) об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц зачастую возникают вопросы относится тот или иной документ к вышеперечисленным.

Представление прокурора в рамках прокурорского надзора является таким примером. Считаем возможным его оспаривание в порядке, определенном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ по следующим основаниям:

Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что прокурор в рамках надзора имеет право вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. 24, 28). За невыполнение данных требований предусмотрена административная ответственность.

Ст. 46 Конституции Российской Федерации запрещает необоснованный отказ в судебной защите независимо от нормативного или ненормативного характера оспариваемого акта. Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки. [106] разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры (п. 3). С учетом изложенного представление прокурора может быть обжаловано по правилам гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ.

Ещё одним показательным примером является административное дело N А19-3957/08 [116]. По заявлению администрации Ангарского муниципального образования о признании незаконным представления от 13.12.2007 N 01/11 Контрольно-счетной палаты Ангарского муниципального образования по результатам аудиторских проверок по вопросам регистрации и финансирования газеты "Ангарские ведомости" и использования средств местного бюджета, выделенных по подразделу 0804 "Периодическая печать и издательства" в 2007 году, было установлено, что оспариваемое представление не обладает признаками ненормативного правового акта и не влечет для заявителя юридических последствий ФАС Восточно-Сибирского округа придя к выводу, что оспариваемое представление не носит признаков ненормативного акта и не подлежит обжалованию в арбитражном суде, отменил судебные акты первой и апелляционной инстанций и прекратил производство по делу.

Аналогичный вывод можно увидеть в Постановлении ФАС ВСО от 11.05.2010 [112] и Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2010 по делу N А19-20491/09 [113] по заявлению МУП "Ангарский водоканал" к Контрольно-счетной палате г. Ангарска о признании недействительными заключения от 22.06.2009 к акту проверки от 29.05.2009 N КСПгА-04/2009 и предложения от 22.06.2009 к этому же акту проверки. Суды пришли к выводу, что оспариваемые акты носят рекомендательный характер, в связи, с чем приняли решение о прекращении производства по делу.

Вывод об информационном, рекомендательном характере отчета об исполнении бюджета содержит Постановление ФАС ДО от 15.12.2011 по делу N Ф03-6263/2011 [114] по заявлению администрации Дальнегорского городского округа Приморского края к Контрольно-счетной палате Дальнегорского городского округа. Кроме того, данным постановлением определено, что и заключение на отчет об исполнении бюджета не является властно-распорядительным актом, поскольку не содержит обязательных для администрации предписаний либо распоряжений, касающихся ее прав и обязанностей. В данном деле Администрация Дальнегорского городского округа Приморского края обратилась в суд с требованием о признании незаконными заключения на отчет об исполнении бюджета Дальнегорского городского округа за 2010 год от 29.04.2011 N 8 и действий Контрольно-счетной палаты по проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета Дальнегорского городского округа за 2010 год как не соответствующих Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Статьи 21, 24 Налогового кодекса Российской Федерации [5] (далее - НК РФ) предусматривают право налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам получать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах от Минфина России. Письмом Минфина России от 22 апреля 2013 года N 03-02-07/1/13890 [16], определено, что письменные разъяснения даются по существу поставленных заявителями вопросов в связи с исполнением ими обязанностей налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов с учетом конкретных обстоятельств; имеют информационно-разъяснительный характер; не направлены неопределенному кругу лиц; не являются нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения заявителями. Размещение письменных разъяснений Минфина России в правовых базах и средствах массовой информации не является обязательным официальным опубликованием.

Таким образом, письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах от Минфина России оспариваются в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) и 22 КАС РФ.

Рассмотрим несколько примеров:

Индивидуальный предприниматель Нефедьев Д.А. обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным письма Министерства финансов Российской Федерации от 12 мая 2014 года N 03-11-11/22103 [115]. Требования мотивированы тем, что письмо Министерства является ненормативным правовым актом и не соответствует главе 26.5 Налогового кодекса Российской Федерации. Нефедьев Д.А. в качестве подтверждения своих доводов указал, что письмо запрещает применять патентную систему налогообложения на территории Республики Бурятия при изготовлении мебели для юридических лиц, чем создает препятствия и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Минфин России сослался на то, что письмо носит информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и не является обязательным к применению, не препятствует налоговым органам и налогоплательщикам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 1 сентября 2014 года по делу N А40-80088/14 в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Нефедьева Д.А. о признании незаконным решения Министерства финансов Российской Федерации, оформленного письмом от 12 мая 2014 года N 03-11-11/22103, отказано. При этом суд указал, что оспариваемое письмо не содержит обязательных к исполнению предписаний, запретов в отношении применения патентной системы налогообложения к осуществлению такого вида деятельности, как изготовление мебели, а также указаний на необходимость совершения заявителем каких-либо определенных действий для реализации своих прав.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принял решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Исходя их данного решения, ясна позиция суда о том, что письмо Министерства финансов относится к ненормативному правовому акту.

Следующее дело также подтверждает данный вывод.

2. Индивидуальный предприниматель Комаркин Д.В. обратился в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим письма Министерства финансов Российской Федерации от 17 мая 2007 года N 03-05-05-02/33 [115]. Индивидуальный предприниматель указал на то, что письмо противоречит подпункту 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009.

Минфин России в свою очередь высказал мнение, что оснований для признания оспариваемого письма противоречащим Налоговому кодексу Российской Федерации не имеется.

Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 июля 2014 года производство по делу N ВАС-5067/14 по заявлению индивидуального предпринимателя Комаркина Д.В. о признании недействующим письма Министерства финансов Российской Федерации от 17 мая 2007 года N 03-05-05-02/33 прекращено.

Суд отметил, что оспариваемое письмо Минфина России критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта, не отвечает. Следовательно, данное дело об оспаривании не являющегося нормативным правовым актом письма неподсудно Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации и подлежит прекращению применительно к основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Попытки определиться, что является ненормативным правовым актом, неоднократно предпринимались судами:

Постановление ФАС ВСО от 13.02.2009 по делу N А19-3957/08-Ф02-61/09: «документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя» [116115],

Постановление ФАС УО от 13.01.2005, дело N Ф09-4425/04-ГК: «документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений» [117115],

Постановление ФАС ДО от 17.10.2006 по делу N Ф03-А73/06-1/3383: «акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц либо круга лиц и при этом не создающий правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение» [118].

Возникающие проблемы при идентификации оспариваемого документа как ненормативного правового акта можно решить путем указания в обоих Кодексах его характеристики, т.е. формирования легального определения ненормативного правового акта. С учетом позиций судов и в целях практической применимости, считаем возможным согласиться с определением ненормативного правового акта, предложенным А. Томтосовым: под ненормативным правовым актом следует понимать «одностороннее властно-распорядительное волеизъявление органа, осуществляющего публичные полномочия, или должностного лица, направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, содержащее обязательные предписания конкретному лицу, влекущее в случае их неисполнения неблагоприятные юридические последствия» [95].

При рассмотрении административных споров у судов возникает вопрос о возможности рассмотрения заявления о признании ненормативного правового акта недействительным, когда установлено, что он отменен или утратил силу в связи с истечением срока его действия. Президиум ВАС РФ в своем Информационном письме от 22.12.2005 N 99 (ред. от 01.07.2014) "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указал, что отмена оспариваемого акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя [119].

В том же Информационном письме Президиума ВАС РФ указан случай, когда при рассмотрении заявления о признании ненормативного правового акта недействительным установлено, что указанный правовой акт является нормативным. Президиум ВАС РФ указал, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу, если оспаривание такого акта в арбитражном суде не предусмотрено федеральным законом, при этом в определении о прекращении производства по делу необходимо указывать мотивы, по которым арбитражный суд признал оспариваемый акт нормативным. Если федеральным законом дело об оспаривании такого акта отнесено к компетенции арбитражных судов, оно рассматривается судом по существу [119].

Интересен тот факт, что КАС РФ в ст. 213 содержит положение, согласно которому утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов. Логичным представляется дополнение КАС РФ и АПК РФ положениями, разъясняющими порядок действий суда в случае установления отменены ненормативного правого акта или утраты им силы в связи с истечением срока действия.

Приведенный выше анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что законодательство об административном судопроизводстве требует существенного дополнения и редактирования.

Принятие Кодекса административного судопроизводства безусловно решило ряд важных проблем при рассмотрении административных споров судами общей юрисдикции, но не смотря на данный факт, отмечается, что даже новый КАС РФ содержит противоречия и пробелы, не учитывает те недостатки правового регулирования, которые очевидны при анализе судебной практики [90].

С нашей точки зрения законодатель должен действовать последовательно при реформировании административного судопроизводства. Исключение из Арбитражного процессуального кодекса РФ норм, регулирующих производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, одновременный перенос их в уже принятый Кодекс административного судопроизводства, может стать следующим шагом на пути формирования в России полноценной административной юстиции. Такое решение даже позволит сохранить действующий двойной порядок рассмотрения административных споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, при соответствующем оформлении норм подсудности.

Создание же административных судов как предлагает ряд авторов [102] видится нам несколько преждевременным, учитывая, что это повлечет высокую финансовую нагрузку, не предусмотренную целевой программой «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы» [14].

Обоснованным с нашей точки зрения является мнение Студеникиной М.С., что введение специализированных административных судов только на региональном уровне понизит доступность судебной системы для простых граждан [73]. Удаленность многих населенных пунктов от регионального центра обуславливает необходимость рассмотрения административных споров на уровне судов общей юрисдикции.

На данной стадии развития судебной системы в Российской федерации логичным представляется существование административных коллегий, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах, которые в последующем могут стать прототипом для создания системы административных судов.

На сегодняшний день механизм разрешения административных споров наряду с достоинствами имеет целый ряд недостатков (отсуствие специализированных судов, отсутствие единого кодекса, регулирующего порядок рассмотрения дел и т.д.). Чтобы административные споры действительно были гарантией защиты прав граждан и юридических лиц в сфере государственного управления, необходимо предпринять комплекс правовых и организационных мер:

реформирование процессуального законодательства, исключение норм, регламентирующих порядок рассмотрения административных споров из АПК РФ, включение его в КАС РФ;

введение специализированных административных коллегий на уровне судов общей юрисдикции;

последующая реорганизация судебной системы и выделение самостоятельных административных судов.