Адекватно пониманию системного характера коррупционных проявлений в России осуществлялся системный подход к борьбе с ними, имевший особенности в развитии. Сама организация системного подхода к борьбе закономерно соответствовала изменениям коррупции, происходившим в различных социально-экономических и криминальных условиях. При этом реагирование на изменения коррупции основывалось на ранее наработанных и апробированных мерах ее подверженности. Достаточно обратиться к русскому законодательству чтобы четко отследить, что с приходом нового правителя, подходы его предшественников к борьбе с коррупцией первоначально не изменялись, и только после оценки криминальной ситуации дополнялись, корректировались и наполнялись новым содержанием.

Так например, в соответствии со ст. 70 Судебника 1550 года деятельность назначаемых служащих (приказных) ставилась под контроль выборных. При этом, ст. 75 Судебника гарантировала удовлетворение материальных исков от потерпевших к приказным, совершившим коррупционные деяния. В течение пяти лет действия ст. 75 Судебника «многие наместники и волостели с старого своего стяжания лишились животов и вотчин». Однако, в последующие годы действия указанных антикоррупционых мер произошло усугубление криминальной ситуации, связанной с распространенностью коррупции среди выборных служащих. Имея задачи пресекать и предупреждать коррупцию среди приказных, сами они не были обременены какой-либо ответственностью за совершение коррупционных деяний.

Изменение криминальной ситуации было учтено законодателем в последующем Судебнике 1589 года. Во-первых, устанавливалась обязательная служебная присяга выборных (ст. 1). Во-вторых, был предусмотрен порядок подачи исков (с исключением сроков давности) от потерпевших к выборным служащим, уличенным в коррупции (ст. 38). Неотвратимости ответственности коррупционеров из числа выборных способствовала подотчетность выборщикам деятельности выборных судей, их разбирательство и осуждение волостным миром.

Благоприятные условия развития системного подхода к борьбе с коррупцией в истории России складывались не без участия представительной ветви власти. Ее собственные, или идущие от населения антикоррупционные инициативы оперативно воспринималась правителями не только на условиях поддержки идей, но и практического сотрудничества.

В системе сотрудничества важная роль отводилась законодательному обеспечению борьбы с коррупцией со стороны представительной ветви власти, а также организации ею социального контроля в сферах государственного управления, наиболее подверженных подкупу-продажности. Одной из форм социального контроля являлось создание пунктов регистрации сообщений от населения о проявлениях коррупции служащих. Например, в 1619 году Земский собор третей сессии создал учреждение для разбора жалоб от населения на «сильных людей». Другой формой социального контроля была замена назначаемых служащих выборными, а при целесообразности сохранения назначаемых служащих – непосредственный контроль за их деятельностью со стороны выборных (имевших задачи «отстранения взяточничества и пристрастия»). Понимая ограниченность контроля со стороны выборных служащих, а более всего, учитывая высокую степень риска их коррумпированности, представительное законодательное собрание в 1649 году разработало систему многоуровневого предупреждения коррупции. Введение такой системы предупреждения имело криминологически обусловленный характер.

В период развития организованной незаконной деятельности корчемников и табачников (производителей спиртного и табака) в 1640-е годы, распространение получили откупы теневиков от задерживавших их приказных служащих – «объезжих голов». Поэтому в Соборном Уложении 1649 года был определен контроль за деятельностью приказных служащих со стороны выборных – «целовальников» и «десятских». При этом особое значение придавалось мерам материальной заинтересованности субъектов борьбы с незаконной экономической деятельностью в пресечении коррупционных выплат со стороны корчемников и табатчников. Если служащий доставлял подкупателя в приказ и докладывал об откупе, то последний оставался у него в награду. Кроме того, учитывая высокую вероятность коррупционной пораженности служащих, боровшихся с теневиками, были ограничены сроки их пребывания в должности, – один год, как для приказных, так и для выборных.

Важно учитывать, что в динамике развития системного подхода к борьбе с коррупцией демонстрировался различный генезис общественных и государственных инициатив в организации этой борьбы. Все определялось спецификой проявлений подкупа-продажности.

В условиях абсолютизации государственной экономики, с распространением взяточничества, задачи борьбы с ним государство корреспондировало и общественности. Такой подход был оправдан. Видение фактических проявлений коррупции как нельзя лучше осуществлялось населением, испытывающим вымогательство взяточничества со стороны государственных служащих. В условиях развития гражданского оборота, влекшего преимущественно распространение подкупа государственных служащих, преобладала государственная антикоррупционная инициатива.

Характер исхода инициатив по борьбы с коррупцией фактически не влиял на объем общественных или государственных усилий в осуществлении самой борьбы. Будь то при расширении или сужении проявлений подкупа-продажности, борьба с ними строилась на совмещении любых усилий. Такой подход обеспечивался благодаря сочетанию функций законодателя, правоприменителя и координатора правоприменения в лице правителя, или в одном органе государственного управления. Подобная стратегия отвечала потребностям борьбы с быстро изменяющимися, системными проявлениями коррупции. Преимущество этой стратегии борьбы с коррупцией стало получать практическое подтверждение и развитие с начала XVIII века.

В 1713 году Петр I ввел равную уголовную ответственность подкупателям и подкупаемым - «... тем людям, которые взяли деньги, и которые им те деньги дали... чинить велено смертную казнь, без всякой пощады». В применении этой меры выявились недостатки. Ни субъекты подкупа ни подкупаемые не были заинтересованы в разоблачении. Поэтому обеим сторонам было выгодно включение в механизм подкупа-продажности посредников, пособников, которые брали на себя функции безопасного осуществления акта коррупции. Личное участие Государя в борьбе, через специальный орган, состоящий из боевых офицеров (майорские розыскные канцелярии), позволило скоординировать применение нормы о равной уголовной ответственности коррупционеров. Специально принятым указом к субъектам подкупа-продажности были отнесены лица «оказывающие послабление» преступникам. Однако изменение криминальной ситуации, связанной с коррупционными преступлениями, которые «умножались и несли убыток государству», способствовало тому, что законодатель определил еще более широкий круг возможных соучастников подкупа-продажности. Некоторым обоснованием необходимости такого расширения служило осознание Государем того, что продажность служащего означала подкуп его слуги третьим лицом. С 1714 года, равное наказание с лихоимцами было установлено и тем, «кто им помогал» в совершении преступления, или зная об этом не донес.

Поощряя подкуп иностранных чиновников в целях обеспечения безопасности российского государства, правитель понимал ограниченность уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в устранении необратимых последствий подкупа-продажности служащих.

Поэтому следуя традициям системного подхода к борьбе с коррупцией Петр I широко использовал меры ее предупреждения. Функциональная особенность применения мер предупреждения заключалась в их совместимости с уже действующими уголовно-правовыми мерами. Такая стратегия способствовала органичному развитию системной борьбы с коррупцией.

Тесная взаимосвязь уголовно-правовых и предупредительных антикоррупционных мер представляла для потенциальных коррупционеров неотвратимость ответственности. Иначе сказать, если не срабатывали уголовно-правовые меры, то механизм их запуска определяло действие мер предупреждения коррупции (даже в отношении лиц, расследующих факты подкупа-продажности). И наоборот, не реагирование на меры предупреждения коррупции обуславливало действие уголовно-правовых мер.

Так например, Петр I установил равную уголовную ответственность всем субъектам подкупа-продажности независимо от чина и занимаемого положения в области государственного управления. С определением широких полномочий сенаторов по разбирательству фактов коррупции такое установление являлось оправданным. Однако при рассмотрении сенаторами представленных материалов уголовных дел о коррупции, высока была и вероятность их подкупа.

Поэтому облекая Сенат высокими полномочиями в борьбе с коррупцией, Петр I поставил его в положение органа поднадзорного чиновникам занятым борьбой с коррупцией. Последние имели право информировать правителя о нарушениях, связанных с расследованием коррупции. Пресечение коррупции не ограничивало вступление в действие уголовно-правовых мер в отношении крупных чиновников.

В последующем, взаимообусловленность применения уголовно-правовых и предупредительных мер в системе борьбы с коррупцией обогатилась в тактическом содержании. Наряду с присягой, дававшейся при поступлении на службу и каждый раз при получении нового чина, сенатский указ от 1722 года определял подписываться под царским указом 1714 года о наказании за лихоимство и оставлять один указ на месте службы, а другой с такой же подпиской присылать в Сенат немедленно. Таким образом нарушение присяги служащими (в части предупреждения о наказании за лихоимство) являлось основанием их уголовно-правового преследования.

Неполнота может казаться внешним признаком системного подхода к борьбе с явлением, находящимся в динамике. При такой данности важно исключить развитие системного подхода в противовес принципу «бритвы Оккама», – не следует умножать сущности без необходимости. С поправкой к исследуемым закономерностям борьбы с коррупцией это означает, что системный подход к борьбе должен быть криминологически обусловлен. При отсутствии такой обусловленности насыщение системы борьбы привлекательными мерами нерезультативно. Историческое подтверждение этому – пост петровский период борьбы с коррупцией мерами, которые не вписывались в ранее сложившуюся систему борьбы потому, что оценивались с позиции социально-политической целесообразности.

К середине XVIII века, очевидно эффективным стал принцип системной борьбы с коррупцией в одновременном осуществлении трех видов деятельности: карательной, предупредительной и право-восстановительной. Следование такому принципу сдерживало коррупцию до социально терпимых проявлений. Однако в период правления Екатерины II произошел отход от комплексного осуществления борьбы с коррупцией в трех видах деятельности. В эпоху Просвещения верховная власть стремилась сократить негативные издержки борьбы с коррупцией в отношении своих подданных. Преимущественно развивалась правовосстановительная и предупредительная деятельность, нередко за счет сокращения карательной.

При этом предпочтительной оказывалась правовосстановительная дея-тельность перед предупредительной. Была разработана целая система внешне привлекательных правовосстановительных мер: внесение виновными в коррупции в двукратном размере материальных средств, полученных в результате актов подкупа-продажности в пользу сиропитательных и богоугодных учреждений; взыскание расходов по содержанию следственной комиссии по делам коррупционеров с их собственного имения.

Однако увлечение только правовосстановительной деятельностью приводило к самодетерминации коррупции. Неприменение мер уголовной ответственности за подкуп-продажность определяло привлекательность государственной службы для потенциальных коррупционеров. Успех соискательства на государственную службу обуславливался лишь покупкой чина, средства от продажи которого верховная власть обращала на благотворительные цели.

Между тем, если для покупателей чина благотворительность изначально являлась ложной, то для верховной власти она оказывалась мнимой впоследствии. Причины такой данности заключались с одной стороны в том, что покупатели чина «на народе взятками стали его возмещать». С другой стороны, верховная власть, не осуществляя карательную деятельность при развитии правовосстановительной, создавала тем самым условия для коррупции ради абсурдного содержания благотворительности. Единственная угроза наказания для виновного в коррупции заключалась только в привлечении к имущественной ответственности.

Особенностью организации борьбы с коррупцией в России являлась корректировка ее системного развития со стороны общества в случаях, когда происходили сбои государственного осуществления борьбы. Применительно к рассматриваемому периоду показательна произведенная всесословным представительным законодательным органом оценка ограниченности избранного вида деятельности (правовосстановительного) по борьбе с коррупцией.

Следуя депутатским наказам представители Екатерининской комиссии 1767 года приняли решении о необходимости установления смертной казни за взяточничество.

Данное предложение, хотя и не было воспринято верховной властью, между тем акцентировало необходимость изменения содержания борьбы с коррупцией. Посчитав возможным не использовать в полном объеме триаду видов антикоррупционной деятельности, верховная власть попыталась отсутствие карательной деятельности компенсировать за счет развития предупредительной.

Однако принимаемые меры являлись скорее мерами предупреждения развития коррупционного поведения, нежели предупреждения истоков самой коррупции. Так например, широко использовалось опубликование указом фамилий лиц, изобличенных в коррупции; лишение чинов и должностей коррупционеров. Фактически подобные меры означали политическую смерть виновных из числа высоких сановников.

Одной из главных причин коррупции средних и мелких служащих являлась их низкая материальная обеспеченность. Между тем, повышение денежного жалованья не являлось приоритетной мерой предупреждения коррупции среди основной массы чиновников.

Экономически выгодными казались правовосстановительные и предупредительные меры в отношении несостоятельных взяточников, которых следовало «определять в казенные работы с зачетом следующих по взысканию денег; в другой раз те работы удвоить, а в третий раз отослать на поселение». Безвозмездный труд виновных в качестве наказания за коррупцию, совершенную вследствие низкой зарплаты, фактически отражало единство обстоятельств, определявших бесперспективность борьбы с коррупцией.

Решение об отказе в какой-либо увязке предупредительных мер с правовосстановительными, выразилось в Уставе Благочиния или полицейском принятом в 1782 году. Устав представлял собой некий кодекс поведения всех служащих и был ориентирован на раннее предупреждение коррупции и органично связанных с ней деяний. Помимо требований соблюдения качеств, определяющих добрую волю в осуществлении обязанностей, радение о должности, честность и бескорыстие служащих, в Уставе предусматривалась возможность отсылать к суду лиц, совершивших измену благочинию, на равных основаниях с теми, кто ее обусловил.

Оценку действенности мер предупреждения коррупции представила действительность, связанная с исполнением должностных обязанностей выборными служащими. Показательна именно эта категория служащих, коррупционное поведение для которых было традиционно не приемлемым. В 1976 году сенатор Маврин (Вятская губерния) написал докладную императрице, о том, что «сверх чиновников, в Коронной службе состоящих, обличаются в незаконных поборах и взятках, с народа чинимых, в каждой волости мирские начальники» численностью в 3 900 человек, к которым могут быть применены нормы уголовной ответственности. Учитывая последнее обстоятельство можно предположить, что коррупционные деяния совершенные выборными должностными лицами, имели тяжкий характер. Не изъявляя волю к жесткому противодействию массовому лихоимству в отношении своих поданных, императрица дала только санкцию на возможность наказания виновных, путем лишения данной им доверенности и взысканию с них того, что они незаконно употребили. Это был гуманный подход, несмотря на то, что криминальная ситуация, связанная с коррупционной преступностью, определялась изменением качественных характеристик последней. Истоки подверженности выборных служащих коррупции крылись в продолжительном отсутствии карательной деятельности по борьбе с подкупом-продажностью среди государственных служащих.

В России к началу XIX века неприменение системного подхода к борьбе с коррупцией в трех составляющих видах деятельности (предупредительной и правовосстановительной при поддержке карательной) обусловило усугубление коррупционной преступности.

Это обстоятельство вызвало не только необходимость возврата к положительно зарекомендовавшей себя стратегии системной борьбы, но и обусловило дополнение ее качественно новыми мерами, разработка которых имела классическое криминологическое обоснование.

В заключение данной главы научной работы можно сделать следующий вывод.

Системная взаимосвязь проявляла себя уже в факте подкупа — продажности, который предполагал действия, как минимум, двух сторон. Но при этом, как признавалось давно на Руси, когда речь шла о служащих, системно затрагивались интересы Государя и государства. К этому следует добавить наличие нередко препровождающих подкуп-продажность действий (подстрекательство, пособничество, посредничество). Оценка общественной опасности взаимосвязи подкупа-продажности и сопутствующих им деяний не искажалась даже при лукавых вариациях коррупционных проявлений. Именно в системе они определяли функциональную недееспособность социальной взаимосвязи подданных с Государем.

Более чем пятьсот лет тому назад учитывалась даже такая характерная особенность проявлений коррупции как латентность. Например, в Псковской судной грамоте тайный посул (обещание) представлялся как гарант оплаты незаконных действий судьи, как не материализованный, фантомный признак подкупа. Позднее, было обращено внимание на скрытый подкуп служащих «по задней лестнице, через жену, или дочь или сына не ставивших того себе во взятые посулы, будто про то и не ведают».

Со становлением частной собственности (первая четверть XVIII века, вторая половина XIX века - начало XX века, период НЭПа) появлялись такие коррупционные деликты, как: совместительство должности государственных служащих, их участие в коммерческой деятельности, заключение вымышленных подрядов и различных имущественных договоров с участием государственных служащих.

Объективно воспринимаемая вероятность распространения коррупционных проявлений в периоды развития гражданского оборота, обуславливала необходимость определения понятия того, что в современный период называют коррупцией. Ведь формы проявления взяточничества государственных служащих отражали уголовно-правовые понятия лихоимства, мздоимства. Усугубившиеся же качественные характеристики проявлений подкупа-продажности, во-первых, не укладывались в рамки лиходательства-лихоимства, мздодательства-мздоимства, а во-вторых, изменяли свою направленность, касались не только государственных служащих, но и служащих частных структур. Особенности и характеристики проявлений подкупа-продажности при системном их расширении были восприняты и согласованы в понятии «коррупции», когда оно было введено в России в научный оборот в начале XX.

В условиях абсолютизации государственной экономики, с распространением взяточничества, задачи борьбы с ним государство корреспондировало и общественности. Такой подход был оправдан. Видение фактических проявлений коррупции как нельзя лучше осуществлялось населением, испытывающим вымогательство взяточничества со стороны государственных служащих. В условиях развития гражданского оборота, влекшего преимущественно распространение подкупа государственных служащих, преобладала государственная антикоррупционная инициатива.

Характер исхода инициатив по борьбе с коррупцией фактически не влиял на объем общественных или государственных усилий в осуществлении самой борьбы. Будь то при расширении или сужении проявлений подкупа-продажности, борьба с ними строилась на совмещении любых усилий. Такой подход обеспечивался благодаря сочетанию функций законодателя, правоприменителя и координатора правоприменения в лице правителя, или в одном органе государственного управления. Подобная стратегия отвечала потребностям борьбы с быстро изменяющимися, системными проявлениями коррупции. Преимущество этой стратегии борьбы с коррупцией стало получать практическое подтверждение и развитие с начала XVIII века.