Механизм муниципального управления содержит инструменты, позволяющие регулировать публичные интересы, которые можно разделить на три группы:

Первая группа инструментов включает удовлетворение потребностей, которые более эффективно осуществлять сообща и невозможно осуществлять в частном порядке: инженерная инфраструктура – дороги, улицы, мосты, водоснабжение и канализация, очистка от мусора, освещение, отопление домов, системы образования, здравоохранения, защиты природы, социальная защита, общественная безопасность.

Для удовлетворения этих потребностей муниципальная власть выступает как особого рода «предприниматель», организующий и ведущий собственную хозяйственную деятельность [14, с. 22].

Вторая группа инструментов осуществляет корректировку и согласование интересов различных муниципальных образований (например, доноров и дотируемых), муниципальных образований и субъектов, действующих на территории, муниципальных образований и субъектов Федерации, чтобы обеспечить целостность и нормальный процесс развития местного сообщества. В этом случае механизм муниципального управления осуществляет планирующую и нормативно – регулирующую функции.

Третья группа инструментов относится к регулированию деятельности субъектов хозяйственной деятельности, не входящих в муниципальную собственность [3, с. 7].

Основными движущими силами развития механизма муниципального управления на современном этапе выступают следующие:

– естественные возможности роста, саморазвития, ведь данный механизм пока еще находится в «младенческом возрасте», только формируется и проходит стадию становления, апробации, поиска устойчивых опор и действенных рычагов;

– специфика муниципальной деятельности. Она требует создания многопланового, многоходового механизма управления территориальными социально–экономическими процессами;

– изменяющиеся условия функционирования: состояние внутри муниципальных и внешних условий (социально–политических, экономических, финансовых, правовых) настолько динамично, что становится необходимым регулярное, систематическое приспособление и обновление отдельных элементов механизма управления;

– возникновение новых муниципальных задач, обретающий силу предпринимательский сектор, появление новых общественных формирований, назревшие реформы в жилищно–коммунальной и социальной сферах вызывают потребность в дальнейшем развитии и самосовершенствовании механизма муниципального управления;

– достижения зарубежного и отечественного менеджмента;

– поиск и внедрение в различных сферах деятельности новых инструментов управления, доказавших свою полезность и эффективность в международной практике, становятся достоянием и муниципального управления;

– накопленный опыт финансового, инвестиционного, инновационного, кадрового, стратегического менеджмента формирует возможности и варианты его использования в муниципальной деятельности [5, с. 34].

Можно выделить несколько механизмов управления:

Механизм управления «по результатам».

Управление по результатам является одним из важнейших элементов административной реформы в России, призванной придать всему государственному и муниципальному управлению новое качество. Правительство РФ в качестве важнейшей задачи административной реформы определило «внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам» [6, с. 12], что, как полагаем, было связано с необходимостью освобождения от советского наследия в управлении, ориентированном на освоение бюджетных ресурсов, и перехода к новой модели управления, на основе которой существуют развитые страны мира. Фактически, с точки зрения правящей элиты, переход к новой модели управления – это один из «мостов» в глобальную экономику, способ придания адекватности российской государственности перед вызовами глобального мира.

Зарубежный опыт управления по результатам привел к крайне осторожным выводам по поводу эффективности данного метода. Так, Я. Кларк и Г. Суэйн пишут, основываясь на канадском опыте, что методы управления по количественно измеримым результатам создают значительные трудности, поэтому «для большинства федеральных органов государственной власти эти проблемы представляются до такой степени обескураживающими, что модели управления по результатам просто не могут и не должны применяться в тех масштабах, которые декларируются властями» [5, с. 35]. Одной из ключевых проблем стала проблема подмены результатов управления набором мероприятий и форм деятельности [14, с. 43].

Специалисты выявили довольно существенные побочные эффекты, к которым приводит управление по результатам в государственной сфере. В частности, Ханс де Брюйн выделил семь парадоксов оценки эффективности [12, с. 27]. Он полагает, что «чем сложнее иерархия и разнообразнее функции, тем сильнее стимулы к искажению системы» [12, с. 28]. Эта идея особенно актуальна для системы государственного управления с ее многоуровневыми структурами, каждая из которых «постоянно генерирует индикаторы эффективности и количественные данные по выпуску продукции, но они не показывают реальное положение дел в организации» [12, с. 29].

Для России переход к управлению по результатам был попыткой повышения эффективности государственной власти и деятельности государственного аппарата в условиях дефицита государственных ресурсов, малого опыта деятельности управленцев в рыночной среде, массовой коррупции [13, с. 35]. Однако опыт внедрения управления по результатам в государственной сфере оказался противоречивым. С одной стороны, экспертами констатируется, что «работа по измерению результатов стала всеобщей практикой», с другой − Россия в ходе внедрения управления по результатам повторила те ошибки, которые совершали страны–пионеры этого процесса [13, с. 36].

Аналитики отмечают целый спектр проблем, в том числе фундаментальных, связанных с результатами и продолжением политики на основе управления по результатам [13, с. 36]. Итоги опроса, проведенного специалистами Центра стратегических разработок в 2010 году среди экспертов, показывают, что только 35% экспертов признают факт продвижения в деле управления по результатам, а внедрение механизма управления по результатам в органах исполнительной власти было оценено в 1,6 балла из 4, внедрение результативных принципов управления подведомственными организациями − 1,2 балла из 4 [11, с. 75]. Анализ имеющегося опыта проведения реформы также показывает неудовлетворительные результаты. Так, анализ внедрения концепции управления по результатам в Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости свидетельствует, что «внедрение реформирования бюджетного процесса не принесло каких– либо значимых результатов» [9, с. 345; 12, с. 29]. Таким образом, опыт современного государственного управления свидетельствует, что последствия внедрения управления по результатам носят неоднозначный характер. С одной стороны, благодаря данному нововведению повышается качество управления. С другой стороны, очевидно, что ожидания от данного метода управления в сфере государства оказались завышенными, а последствия оказались зачастую непредсказуемыми. Более того, в России сама управленческая практика в конечном счете свелась к воспроизводству привычных государственно–служебных отношений в рамках государственного и муниципального аппаратов, а в сфере государственного управления – по-прежнему к низкому качеству государственного управления.

В России управление по результатам стало внедряться в условиях ограничения политической и экономической конкуренции, так называемой «вертикали власти», которая существенно сузила коридор возможностей для выбора целей и методов развития. Для России технология формирования целей становится существенной и в связи с особенностями политического устройства, поскольку федеральный и региональный уровни государственной власти обладают определенной автономией, своими предметами ведения.

Механизм управления «общественный контроль».

Общественный контроль выступает одним из главных средств регуляции деятельности властных структур и местных чиновников.

Общественный контроль может реализовываться через две формы: закрытую и открытую. «Закрытая» форма предполагает, что инициаторы общественного контроля должны быть объединены в саморегулируемую организацию с официальным статусом, а полномочия общественных контролеров – определяться законом. Критериями для участия в общественном контроле является компетентность в проблемной области, экспертный авторитет, доверие со стороны контролируемой структуры. Данная форма является предпочтительной для органов власти, так как юридически оформленная организация воспринимается как более профессиональная и стабильная структура. В уставах общественных организаций может быть включён пункт о возможности участия в общественном контроле. Кроме того, общественные организации, как правило, создаются неравнодушными людьми, обладающими необходимой инициативой и организаторскими способностями. Многие из этих организаций не зависят от финансовой поддержки местных властей, поэтому их полезность в механизме контроля была бы существенной [49, с. 24].

«Открытая» форма состоит в том, что в общественном контроле могут участвовать рядовые граждане при отсутствии каких–либо критериев отбора, кроме собственного желания участвовать в гражданском контроле. Заниматься общественным контролем может любой гражданин, любая группа граждан, заинтересованных в такой деятельности. Каждая организация общественного контроля, в которую обращается гражданин, сама решает, готова ли она с ним сотрудничать. Эта форма более демократична, чем «закрытая», но на длительный период она мало функциональна.

Общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволил бы решить следующие задачи:

– повысить уровень доверия граждан к местной власти;

– снизить коррумпированность местной власти;

– сделать более прозрачным принятие решений в сфере местных финансов;

– повысить качество выполнения муниципального заказа;

– полнее использовать потенциал общественных организаций и местного самоуправления в целом

Контроль за деятельностью органов власти зависит главным образом, от трех факторов. Во–первых, насколько общественные организации смогут адаптироваться к тем требованиям, которые определяет законодательство. Во–вторых, насколько проявят добрую волю те ведомства и структуры, которые являются объектом контроля, поймут ли они, что общественный контроль делается с целью помочь им повысить эффективность их деятельности. И, безусловно, многое зависит от общей политической ситуации в стране. Если в стране продолжится политика, направленная на подавление общественной активности, масштабы общественного контроля будут невелики. Важно также исключить политизированность общественного контроля [47, с. 54].

Ограничениями для реализации общественного контроля на местном уровне являются:

– отсутствие у многих граждан профессиональных знаний в контролируемой сфере;

– недостаток информации для осуществления контроля и объективной его оценки. Здесь есть проблемы. Местные органы власти преимущественно не заинтересованы в предоставлении сведений о вверенных им объектах управления, тем более по отечественному законодательству часть сведений может попасть под гриф «для служебного пользования», например, информация о бюджете;

– существует прямой диктат со стороны органов местного самоуправления через средства массовой информации [18, с. 52]. Это препятствует формированию действенного общественного мнения в пользу общественного контроля за властью. Хорошо известно, что бесконтрольность власти ведёт к её произволу, потере доверия к ней граждан;

– отсутствие взаимопонимания гражданского общества и власти, необходимого опыта и отработанных механизмов такого взаимодействия. Низкий уровень правовой культуры характерен не только для рядовых граждан, но и для чиновников местных органов власти. Так, по словам Генерального прокурора Ю. Чайки «нарушения законов со стороны органов местного самоуправления широко распространены, и их количество практически не снижается» [29, с. 32].

Механизм управления «государственно–частное партнерство».

На сегодняшний день одним из наиболее перспективных направлений развития экономики является государственно–частное партнерство (ГЧП), представляющее собой институциональный и организационный альянс государства и частного сектора с целью реализации общественно значимых проектов и программ в различных отраслях экономики.

Данный термин можно рассматривать в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле ГЧП – это любое взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально–экономического развития. Речь может идти о совместной разработке стратегических документов, нормативных правовых актов, продвижении государством частных проектор российских компаний за рубежом, совместной работе по улучшению имиджа России. В широком смысле к основным формам ГЧП можно отнести: государственные контракты, арендные отношения, финансовую аренду (лизинг), государственно–частные (совместные) предприятия, соглашения о разделе продукции и концессионные соглашения. Именно последние на сегодняшний день являются наиболее привлекательной формой взаимодействия государства и частного капитала при осуществлении капиталоемких проектов.

В узком смысле ГЧП – это совместное финансирование крупномасштабных проектов либо иное финансовое участие государства в бизнес – проектах. Для ГЧП в узком смысле – целью государства является привлечение частных инвестиций в реализацию социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение.

Основными факторами, определяющими форму в конкретных проектах, являются: особенности национального законодательства; схемы распределения инвестиционных рисков; опыт организации необходимых для партнерства контрактных отношений; отраслевая принадлежность проекта или вида деятельности; определение плательщика за услуги объекта и последствий для него (них) выбранной формы. В РФ используются следующие формы ГЧП:

– государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора;

– аренда государственного имущества;

– участие в капитале;

– концессии (концессионные соглашения);

– соглашения о разделе продукции (СРП);

– контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности [45, с. 58].

Неотъемлемой частью систем хозяйственного партнерства государства и бизнеса являются механизмы государственного управления и регулирования. Государство формирует институциональную среду партнерств, занимается вопросами организации и управления процессом ГЧП, вырабатывает стратегию и принципы, на которых строятся отношения бизнеса с властью и обществом в рамках партнерских проектов. Оно получает концессионные и арендные платежи, контролирует цены, доходы, качество услуг, выполнение частным оператором закрепленных в договоре обязанностей. Кроме того, государство вырабатывает тарифную и таможенную политику, стимулирующую частную деятельность на объектах государственной собственности, определяет субсидируемые из бюджета проекты. Набор механизмов государственного регулирования различается в зависимости от отрасли, типа партнерства, социальной значимости проектов и других факторов.

Условия для использования значительной части механизмов ГЧП в России уже созданы:

– концессионные соглашения (приняты базовые нормативные правовые акты, объявлен первый концессионный конкурс на право заключения концессионного соглашения о проектировании, строительстве, финансировании и эксплуатации автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт–Петербурге);

– особые экономические зоны (регионы–победители конкурса по созданию особых экономических зон промышленно–производственного типа (Липецкая область (г. Липецк), Татарстан (г. Елабуга)) и технико–внедренческого типа (Санкт–Петербург, Москва (г. Зеленоград), Московская область (г. Дубна), Томская область (г. Томск)); зарегистрированы первые резиденты ОЭЗ; завершаются процедуры отбора регионов, где будут созданы особые экономические зоны туристско–рекреационного типа; в перспективе планируется создать портовые ОЭЗ).

– инвестиционный фонд Российской Федерации (отобраны первые проекты);

ОАО «Российская венчурная компания» и ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно–коммуникационных технологий» (приняты постановления Правительства Российской Федерации об их создании, финансирование будет осуществляться из средств Инвестиционного фонда Российской Федерации);

государственная корпорация развития на базе Внешэкономбанка (процесс формирования корпорации не завершен).

Использование механизма ГЧП может являться действенным средством модернизации инфраструктуры отечественной экономики.

Рекомендуются механизмы повышения эффективности управления деятельностью органов местного самоуправления [43, с. 25]:

– наладить эффективное взаимодействие с министерством образования и науки для успешной работы в новых условиях функционирования учреждений, предоставляющих услуги по общему образованию, а также более активно принимать участие в соответствующих региональных программах, направленных на модернизацию основных фондов, использующихся в целях организации образовательного процесса;

– проводить публичные слушания, поскольку результирующим показателем эффективности деятельности органов местного самоуправления, является оценка удовлетворения населения их деятельностью;

– уменьшить рост бюджетов муниципальных образований на содержание работников органов местного самоуправления и сэкономленную часть денег применить в решении проблем социальной сферы, например, в строительстве детских садов.

Вывод. По результатам проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Местное самоуправление – одна из форм прямого и представительного осуществления власти народом. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях – городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию, городах или частях крупных городов. Вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилого фонда; организация и содержание детских садов, средних школ и профессионально–технических училищ; организация и содержание больниц и поликлиник и обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; организация и содержание муниципальных сетей коммунальных услуг; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; другие вопросы. Правовая основа местного самоуправления – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре группы. Первую группу составляют международные нормативно–правовые акты, среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. Вторая группа документов – это нормативно–правовые акты федерального значения. К нормативно–правовым актам этого уровня относятся: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; Федеральный закон № 25 от 02.03.2007 «О муниципальной службе в Российской Федерации»; другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ. Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. Механизм муниципального управления содержит инструменты, позволяющие регулировать публичные интересы. Можно выделить несколько механизмов управления: механизм управления «по результатам», механизм управления «общественный контроль», механизм управления «государственно–частное партнерство».