В последнее время чрезвычайно остро стоят вопросы охраны и использования памятников истории и культуры. Отношение к культурному наследию приобретает все более идеологический, общественно-политический характер. Острота постановки проблемы обусловлена тем, что развитие культуры рассматривается в контексте тех изменений, которые происходят в политической жизни государства. На сегодняшний день накоплен существенный опыт по возрождению и сохранению культурно-исторического наследия, расширен диапазон работ различных учреждений и организаций по выявлению, восстановлению и использованию памятников истории и культуры. Все большее значение приобретает включение в эту деятельность широких слоев населения.

В настоящее время вопросам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры посвящено достаточно много источников правового регулирования. При этом важно отметить, что законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры имеет свою историю, которая оказало существенное влияние на формирование современной законодательной базы по данному направлению.

Следует указать, что история формирования законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры отражает развитие общественного правосознания, начиная с первых указов Петра I о сборе коллекции «диковинных вещей» и создания Кунсткамеры до принятия в 1976 г. Закона СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее - Закон СССР)[1].

Закон СССР включал всю систему правовых норм, устанавливающих функции и полномочия государственных органов власти, общественных организаций и граждан по охране и использованию памятников истории и культуры, а также по государственному контролю над охраной памятников, в чьей бы собственности они ни находились. Так же как в Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.)[2], в нем были перечислены виды памятников, которые представляли культурную ценность с точки зрения истории, науки, литературы, искусства, архитектуры, градостроительства, археологии. Относительно классификации Законом СССР были выделены правовые отношения, связанные с охраной недвижимых памятников, что дало возможность остальные памятники условно подразделить на «движимые».

Законом СССР была установлена система градации недвижимых памятников истории и культуры по уровням их культурной значимости. Для осуществления охраны недвижимых памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства были установлены три зоны охраны: охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта.

В целом как совершенно справедливо заметила С.М.Шестова, закон СССР дал представление о том, что под государственной охраной памятников истории и культуры следует понимать комплекс мероприятий, направленных на их выявление, учет, сохранение, восстановление и рациональное использование[3].

По сути, до 1991 г. в России действовал только названный закон в сфере культуры. В последующем указанный закон послужил основой для принятия широкого комплекса правовых источников посвященных охране памятников истории и культуры.

Структура современного российского законодательства о культуре отличается рядом особенностей. Прежде всего, необходимо отметить повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. Только в период с 1991 г. по 2002 г. было принято девять законодательных актов, непосредственно посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей.

Центральное место занимали Основы законодательства о культуре. В соответствии с Законом Российской Федерации от 09.10.1992 N 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»[4] в систему законодательства о культуре входят:

- данные Основы;

- законы Российской Федерации;

- законы субъектов Российской Федерации о культуре;

- нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере культуры.

Все принятые нормативные правовые акты на федеральном, региональном и муниципальном уровне должны быть основаны на положениях Конституции Российской Федерации.

Как указывалось ранее Конституция в ст. 44 закрепляет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Кроме того, Конституция РФ определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. Это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст. 71 и ст. 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г[5]. указывает также место Правительства РФ (ст. 114) - обеспечение проведения единой политики в области культуры.

Основы законодательства о культуре продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами не предусмотрен.

По мнению авторов монографии «Социальное законодательство: Научно-практическое пособие», Основы можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности[6].

Таким образом, как совершенно справедливо заметили А.И. Алешкин и А.А. Ильина Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности[7].

Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был полностью переработан и внесен в новой редакции. Законопроект принят в первом чтении в октябре 2001 г. К июню 2003 г. законопроект был подготовлен к рассмотрению во втором чтении, однако не внесен из-за имеющихся разногласий с Правительством Российской Федерации. В настоящее время Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по культуре разрабатывается концепция федерального закона о культуре, в целях приведения в соответствие с федеральными законами и нормативно-правовыми актами.

В частности, в 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден План мероприятий по реализации Концепции развития образования в области культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 - 2015 гг., согласно которому планируется в том числе внесение изменений в Основы законодательства о культуре.

Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) кроме того основывается на положениях Федерального закона ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ред. от 18.11.2010) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[8] и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними, в пределах компетенции субъектов Российской Федерации, законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия.

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Принятие этого документа стало большим событием в сфере охраны культурного наследия. Закон создан с учетом новейшего европейского опыта и реальной экономической и социокультурной ситуации в стране. В нем подчеркивается ценность объектов культурного наследия России, как символа национально-культурной самобытности, важнейших элементов историко-культурной среды обитания и информативных исторических источников.

За последние годы было принято достаточно много законов, регулирующих различные аспекты правовой охраны памятников истории и культуры. Среди которых, можно назвать следующие: Федеральный закон 4804-1 от 15.04.93г «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (в ред. от 06.12.2011 N 409-ФЗ)[9], Федеральный закон 77-ФЗ от. 29.12.1994 (ред. от 11.07.2011) «Об обязательном экземпляре документов»[10], Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (в ред. от 24.12.2009) «О библиотечном деле»[11], Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ (ред. от 23.02.2011) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»[12], Федеральный закон от 17.06.96 N 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии»[13], Федеральный закон от 06.01.1999 N 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О народных художественных промыслах»[14], Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле в Российской Федерации» [15] и др.

Следует особо подчеркнуть, что для полноценной реализации положений Федерального закона № 73-ФЗ в нем были предусмотрено принятие Правительством Российской Федерации отдельных подзаконных актов, раскрывающих те или иные базовые положения закона.

Среди таких актов можно назвать, например: Указ Президента РФ от 05.05.1997 N 452 «Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения»[16], Указ Президента РФ от 26.11.1994 N 2121 (ред. от 20.01.1997) «О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения»[17], Постановление Правительства Москвы от 18.11.1997 N 806 «О мерах по дальнейшему совершенствованию управления зданиями - памятниками истории и культуры в г. Москве»[18] и ряд других актов.

Кроме того, в состав законодательства о культурных ценностях включаются специальные подзаконные нормативные акты: Положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ; Приказ Министерства культуры РФ от 27 февраля 2009 г. N 37; Положение о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569; Приказ Министерства культуры РФ от 27 февраля 2009 г. N 38 «Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия».

Вышеизложенное позволяет прийти к выводу о том, что в настоящее время в России принято огромное количество нормативно-правовых актов основной целью, принятия которых послужила необходимость охраны памятников истории и культуры.

[1] Ведомости ВС СССР. 1976. N 44. Ст. 628

[2] Международные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993. С. 290 - 302.

[3] Шестова С.М. Развитие российского законодательства об охране памятников истории и культуры//Культура: управление, экономика, право. 2009. N 2. С. 87

[4] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615

[5] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (в ред. от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

[6] Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Е.Г. Азарова, В.Н. Зенков, В.В. Лапаева и др.; Под ред. Ю.А. Тихомирова, В.Н. Зенкова. М.: Юрид. фирма "КОНТРАКТ"; ИНФРА-М, 2005. С. 144.

[7] Алешкин А.И., Ильина А.А. Законодательное регулирование и государственная поддержка культуры//Культура: управление, экономика, право. 2009.N 1. С. 76

[8] СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

[9] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 20. Ст. 718.

[10] СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 1.

[11] СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

[12] СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.

[13] СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 876

[14] СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234.

[15] СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4169.

[16] СПП РФ 1994. № 3. Ст.982

[17] СПП РФ. 1997. № 5. Ст. 675

[18] СПП РФ. 1997. № 24. Ст. 675