Согласно ст. 6 Закона № 73 под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

При этом нельзя не согласиться с мнением С.М. Шестаковой, что характерной чертой современного развития общественного сознания является глобализация взаимозависимых процессов и отношений. Ценность изучения процессов, происходящих в той или иной сфере человеческой жизни, заключается в наиболее точной постановке конечной цели, определяющей идеальную рациональность, и достижении этой цели ускоренными темпами. Отсутствие системного подхода в деле охраны и использования памятников истории и культуры не позволяет полноценно раскрыть общественности правомерность поведения и формировать правосознание, которые, в сущности, являются конечным результатом механизма правового регулирования[1].

В настоящее время особо актуальным становится вопрос охраны недвижимых памятников истории и культуры как вида культурных ценностей и государственного контроля над ними. По словам бывшего спикера Государственной Думы РФ Б.В. Грызлова, «каждый третий памятник находится в неудовлетворительном состоянии, а каждый двенадцатый - в аварийном. По некоторым оценкам, мы теряем по три памятника в день»[2].

По другим данным, за последние десять лет в России утрачено около двух тысяч памятников истории и культуры[3], в связи с чем актуализируется вопрос о государственном контроле за их сохранностью. Президент РФ, выступая на одном из заседаний Госсовета, уточнил эти данные: за последние 10 лет в России утрачено 2,5 тыс. памятников истории и культуры, а больше половины нуждаются в срочной реставрации[4].

За последние годы было принято огромное количество нормативных актов, направленных на охрану памятников истории и культуры. Тем не менее, сложно говорить о том, что существующая в настоящее время нормативно-правовая система обеспечения охраны памятников истории и культуры безупречна. Принимаемые за последние годы нормативно-правовые акты, вступают в противоречие между собой, существует в законодательстве и пробелы, в то время как процедура обеспечения сохранности памятников истории и культуры фактически усложнилась. Как заметил А.В. Работкевич, если в советские времена для охраны памятника было достаточно двух документов, то за последние десятилетие их количество достигло 12 документов.

В то же время, как констатирует автор, таким комплексом документов сегодня не обеспечен ни один памятник в России, что во многом объясняется длительным отсутствием необходимой нормативной базы. Несмотря на то что еще в 2002 г. был принят Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", страна на практике длительное время продолжала жить по нормам, определенным еще в 1978 г. Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры»[5].

Однако с изменением всей системы законодательства требования советского периода вступали в противоречие с новыми Гражданским, Градостроительным и Земельным кодексами, что делало законодательство в сфере охраны памятников фактически недееспособным. Именно поэтому нормативная деятельность была определена как главный приоритет в деятельности федеральных органов власти по защите памятников истории и культуры.

Федеральная нормативная база в области охраны объектов культурного наследия остается явно недостаточной, даже не смотря на то, что Минкультуры России и другими заинтересованными ведомствами, к сегодняшнему дню имеется больное количество (несколько десятков) нормативных правовых актов в области охраны объектов культурного наследия.

Весьма несовершенным является и сам закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России». По замечанию С.М. Шестовой в самом наименовании Федерального закона не отражено, какие отношения он призван регулировать. Государственная охрана объектов культурного наследия не представлена как главная составляющая Федерального закона. Она является лишь одной из многих функций государства, среди которых определены функции по финансированию мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране, формированию и ведению государственного реестра, проведению историко-культурной экспертизы, сохранению объектов культурного наследия, установлению особого порядка владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия.

Указанный закон объекты культурного наследия классифицирует на памятники, ансамбли, достопримечательные места и дает определения этих понятий (ст. 3). Вместе с тем в указанном Федеральном законе нет специальной статьи, посвященной понятийному аппарату Закона, как это принято в законодательной практике. В результате в Федеральном законе нет определений таких понятий из сферы охраны культурных памятников, как «заповедная зона», «исторический парк», «музей-заповедник», «охранные обязательства».

Кроме того, как совершенно справедливо заметил Л.А.Нудненко в Федеральном законе N 73-ФЗ не изложено ни одного принципа организации государственной охраны объектов культурного наследия. В частности, в этом Законе не сформулирован принцип комплексной охраны культурного наследия, который составляет фундамент международной нормативной практики, в частности, в рамках ЮНЕСКО и Совета Европы[6].

Другой проблемой в сфере охраны памятников истории и культуры является отсутствие, как у федеральных, так и у региональных органов государственной власти функции выявления памятников истории и культуры. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в числе полномочий федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия называет лишь принятие решения о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (п. 9 ст. 9).

Обратим внимание, что в соответствии с ч. 3 ст. 64 Федерального закона 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

В силу ч. ч. 3, 4 ст. 48 вышеуказанного Закона собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

При государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия.

Так, охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется:

- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия) и объектов культурного наследия регионального значения;

- местной администрацией муниципального образования - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

В то же время как показывает анализ норм федерального закона № 73-ФЗ, такой термин как «выявление» памятников истории и культуры в данном законе отсутствует. Быть может, именно поэтому Список российских объектов всемирного наследия незначителен.

Депутат Государственной Думы, заместитель Председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре Е.Г. Драпеко отмечает, что отнесению к объектам всемирного культурного наследия подлежат объекты культурного наследия федерального значения, внесенные в Единый государственный реестр объектов культурного наследия[7]. Однако некоторые объекты Российской Федерации, включенные в Список объектов всемирного культурного наследия как комплексные объекты, не внесены в указанный реестр в принятых границах и с соответствующим составом по объектам.

В действующем российском законодательстве нет определенности и в вопросе перемещения объекта культурного наследия. До вступления в силу Федерального закона N 73-ФЗ данный вопрос регулировался ст. 41 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и п. 45 - 47 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 г. В названном Законе РСФСР устанавливался запрет на перемещение недвижимых памятников истории и культуры.

Федеральным законом N 73-ФЗ, установившим общие принципы государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия, вопрос перемещения объекта культурного наследия не урегулирован. По замечанию А.Н. Панфилова в указанном законодательном акте отсутствует определение понятия «перемещение объекта культурного наследия». В то же время этот термин содержится в ряде его положений[8]. Так, согласно п. 10 ст. 9 Федерального закона N 73-ФЗ принятие в случаях, установленных данным Законом, решения о перемещении объекта культурного наследия относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. Однако законом не установлены случаи, когда федеральный орган может принять решение о перемещении объекта культурного наследия, а также не конкретизирован орган, уполномоченный на принятие такого решения. Это положение не согласуется с п. 1 ст. 33 Федерального закона N 73-ФЗ, в котором установлено, что «объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий». Пунктом 2 указанной статьи предусматривается установление ответственности за перемещение объекта культурного наследия.

Федеральным законом N 73-ФЗ установлены требования по обеспечению сохранности не только самого объекта культурного наследия и его территории, но и его исторической среды. С этой целью устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (ст. 34).

Таким образом, вопрос о перемещении объекта культурного наследия не может быть решен в рамках действующего законодательства.

Не всегда выполняется рекомендация Европейской конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г. о том, что каждый субъект Российской Федерации, на территории которого имеются объекты всемирного культурного наследия, должен иметь Программу по сохранению и популяризации этих объектов. Программа должна учитывать оптимальное и эффективное использование таких объектов с целью развития человеческой личности (ст. 7).

Не совершенным и противоречивым является и законодательство субъектов Российской Федерации направленное на охрану памятников истории и культуры, что в целом приводит к признанию данных правовых актов недействующими. За последние годы таких примеров по субъектам РФ достаточно много. Так, 20 декабря 2010 г. Санкт-Петербургский городской суд вынес решение о признании недействующими: Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (далее - Закон N 820-7), а также Закона Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» (далее - Закон N 29-10) с момента их принятия в части градостроительных регламентов в границах зон охраны (включая схему высотного регулирования).

Соответствующий законопроект, ограничивающий высоту, а также саму возможность застройки прилегающих к памятникам территорий, согласован существующей в рассматриваемый период Росохранкультурой в 2008 г. Однако в Законодательное собрание Санкт-Петербурга внесен измененный законопроект без повторного согласования, что не соответствует требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Санкт-Петербургский городской суд после четырех судебных заседаний согласился с тем, что оба нормативных акта были приняты в 2009 г. с нарушением предусмотренной федеральным законодательством процедуры об обязательном согласовании границ и режимов использования охранных зон, и вынес решение о признании вышеуказанных законов недействующими с момента их принятия в части градостроительных регламентов в границах зон охраны (включая схему высотного регулирования)[9].

И это лишь один из большого количества примеров признания правовых актов недействующими, в результате их противоречия федеральному законодательству.

Не менее важны вопроса об административной и уголовно правовой охране памятников истории и культуры. За нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения, их территорий и зон их охраны предусмотрена административная ответственность предусмотренная нормами КоАП РФ[10], в виде административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц - от 2000 до 3000 рублей, на юридических лиц - от 20 000 до 30 000 рублей.

Действия (бездействие), совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, внесенных в Список всемирного культурного и природного наследия, на их территориях, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) федерального значения, а равно в зонах их охраны, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 2500 рублей, на должностных лиц - от 4000 до 5000 рублей, на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 рублей (ст. 7.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Прежде всего, названная статья Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях касается объектов культурного наследия лишь федерального значения. Это предполагает принятие субъектами Российской Федерации соответствующих мер административного взыскания за нарушение требований сохранения, использования и охраны культурного наследия регионального и местного значения.

Кроме того, представляется, что вышеперечисленные меры административной ответственности столь незначительны и малоэффективны, что процесс разрушения и уничтожения объектов культурного наследия продолжает ускоряться.

В этих условиях особо актуален вопрос об уголовно-правовом контроле за сохранностью недвижимых памятников истории и культуры. По мнению Р.Л. Клебанова, именно специальные методы характеризуют уголовно-правовой контроль за сохранностью памятников истории и культуры: уголовное наказание, выступающее в качестве проявления ответственности, как известно, одной из своих целей имеет общую и специальную превенции. Кроме того, действия специализированных государственных органов, направленные на пресечение преступлений, в конечном итоге преследуют цель реализации предписаний соответствующих уголовно-правовых норм в отношении виновных в преступлении лиц[11].

Как известно, действующий УК РФ[12] содержит несколько статей, которые прямо предусматривают уголовную ответственность за посягательства на культурные ценности[13].

В частности, УК РФ предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность, в виде штрафа в размере до 200 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от 100 000 до 500 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет (ст. 243).

Однако факты привлечения к уголовной ответственности за уничтожение памятников истории и культуры крайне редки. Так, по инициативе Московского комитета наследия возбуждено три уголовных дела по фактам повреждения или уничтожения памятников истории и культуры[14]. Рассмотрим один из практических примеров привлечения к уголовной ответственности. Например, прокуратура Москвы провела проверку по факту уничтожения здания - выявленного объекта культурного наследия «Контора (административно-лабораторный корпус) пиво-медоваренного завода «Товарищество Калинкина - СПб-М", 1892 г. по адресу ул. Русаковская, 13, стр. 3. Здание было принято в установленном законом порядке под государственную охрану в 2001 г. Собственником здания было ЗАО «МОНА». В конце 2007 г. здание приобрело ООО «Строительная компания «Бродино-Строй», которое в соответствии с федеральным законодательством, как новый собственник, приняло на себя обязательство по сохранению указанного объекта. В сентябре 2008 г. Комитет по культурному наследию г. Москвы (Москомнаследие) провел проверку сохранения и использования этого объекта, в результате которой выяснилось, что здания нет. Как было установлено впоследствии, новый собственник начал на объекте самовольно в нарушение действующего законодательства работы по ремонту кровли и фасада здания, в результате чего произошло его обрушение. ООО «Строительная компания «Бродино-Строй» и его руководитель были привлечены к административной ответственности, однако Моском-наследие направило письмо прокурору Москвы с просьбой рассмотреть возможность возбуждения уголовного дела по ст. 243 УК. В другом случае компания «ИнвестСтройКом» при проведении строительных работ в нарушение законодательства пыталась снести выявленный объект культурного наследия - беседку XIX века по адресу: г. Москва, Сивцев Вражек, 42, стр. 5. В связи с этим ОВД по району Арбат проводило проверку относительно возможности возбуждения уголовного дела по ст. 243 УК.

В то же время на практике привлечь к уголовной ответственности за подобные деяния весьма затруднительно. При решении этих дел возникает проблема оценки стоимости памятника истории и культуры. Дело в том, что в Федеральном законе N 73-ФЗ отсутствуют методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда. Без этого трудно доказать вину пользователя памятником истории и культуры, привлечь его к ответственности. Поэтому нарушителю выгоднее заплатить штраф в процессе или при завершении строительства на месте разрушенного памятника истории и культуры. В результате бизнес получает прибыль за счет ущерба, наносимого государству, которому принадлежат в качестве объектов культурного наследия, сносимые и разрушаемые памятники истории и культуры.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что сохранение памятников истории и культуры требует принятия всего комплекса необходимых мер, направленных на устранение угроз отечественному культурному наследию, включая как общеправовую охрану, так и административную и уголовно-правовую охрану.

[1] Шестова С.М. Указ. раб С. 26 - 29.

[2] Шкель Т. Памятник под защитой закона // Российская газета. 2008. 18 апр. С. 7

[3] См.: Сас И. Прекрасная жертва // Российская газета. 2009. 2 апреля. С. 5

[4] См.: Захаров И. Памятники растут в цене // АиФ-Москва. 2010. N 13. С. 4

[5] Работкевич А.В. Нормативное обеспечение деятельности по охране объектов культурного наследия//Культура: управление, экономика, право. 2010. N 3. С. 43

[6] Нудненко Л.А. Проблемы правовой регламентации охраны памятников истории и культуры в России//Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 43

[7] См.: Стенограмма Круглого стола фракции "Справедливая Россия" на тему "Проблемы правоприменения международных обязательств Российской Федерации в сфере охраны объектов всемирного культурного наследия" 2 ноября 2009 г. С. 6 - 7 // Архив Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре за 2009 год.

[8] Панфилов А.Н. Перемещение объекта культурного наследия: сохранение или уничтожение?//Журнал российского права. 2010. N 11. С. 98

[9] См.: Чайковская М.А. На страже культурного наследия//Культура: управление, экономика, право. 2011. N3

[10] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.04.2012)// СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1

[11] Клебанов Л.Р. Указ. раб. С. 45

[12] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012)// СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

[13] Клебанов Л.Р. Памятники истории и культуры как предмет преступления//Законность. 2010. N 6. С. 65

[14] См.: Довели до ручки // Российская газета. 2009. 22 дек. С. 65