Не лучшим образом в настоящее время выглядит и ситуация связанная с использованием памятников истории и культуры. Следует заметить, что ранее действующий закон «Об охране и использовании памятников истории и культуры» в ст. 13 содержал основные цели использования памятников истории и культуры. В частности диспозиция указанной нормы гласила: « Памятники истории и культуры используются в целях развития науки, народного образования и культуры, патриотического, идейно-нравственного, интернационального и эстетического воспитания». В действующем законе N 73-ФЗ специально установленной нормы о целях и задачах использования памятников истории и культуры нет, что на мой взгляд является явным упущением законодателя.

В то же время в ст. 7 указанного закона и в ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре установлено, что каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, каждый имеет право на приобщение к культурным ценностям.

Основная идея заложенная в закона № 73-ФЗ, сводится к тому, что объекты историко-культурного наследия в пределах границ территорий традиционного природопользования (древние поселения, другие памятники истории и культуры, культовые сооружения, места захоронения предков и иные имеющие историческую и культурную ценность объекты) могут использоваться только в соответствии с их назначением.

В законе прописаны ограничения по производству различного рода работ на территории памятника, которые указывают на ограничения его использования. Так, в силу ч. ч. 2, 3, 4 ст. 35 указанного Закона проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места определяются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В целях сохранения объекта культурного наследия законодатель предусмотрел проведение следующих ремонтно-реставрационных работ:

- консервация объекта культурного наследия - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях предотвращения ухудшения состояния объекта культурного наследия без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта, в том числе противоаварийные работы;

- ремонт памятника - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны;

- реставрация памятника или ансамбля - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия;

- приспособление объекта культурного наследия для современного использования - научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны, в том числе реставрация представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия;

- научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор;

- спасательные археологические полевые работы.

Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима использования устанавливаются законодательством РФ.

Доступ к объекту культурного наследия является одной из форм его популяризации, представляет собой возможность общественной доступности и восприятия объекта культурного наследия.

Возможность ограничения права пользования объектами культурного наследия охранными обязательствами предусмотрена ст. 53 Федерального закона N 73-ФЗ. Опыт ряда зарубежных государств подсказывает, что целесообразно прямо в профильном законе расписать всевозможные ограничения прав в сфере использования памятников истории и культуры. К сожалению, в Федеральном законе N 73-ФЗ такие предписания отсутствуют и органы охраны культурного наследия оказываются уже на нормотворческом уровне потенциально и практически бессильны выполнять возложенные на них задачи.

Согласно п. 56 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 и конкретизирующего положения ст. 7 Закона об объектах культурного наследия и ст. 12 Основ законодательства РФ о культуре использование памятников истории и культуры в этих целях обеспечивается через сеть историко-культурных заповедников, путем развития экскурсий, туризма и других форм пропаганды памятников. Использование памятников истории и культуры в туристско-экскурсионных, экспозиционно-выставочных и других культурно-просветительских целях может производиться только в объеме, обеспечивающем сохранность памятников, их территорий и окружающей их градостроительной и иной среды.

А.А. Рождествина и С.Н. Братановский полагают, что популяризация объектов культурного наследия, по смыслу норм Закона об объектах культурного наследия, включает в себя: осуществление общественной доступности объекта культурного наследия его собственниками и пользователями; туристическую деятельность в отношении объекта культурного наследия, его территорий, историко-культурных заповедников и исторических территорий[1].

Согласно п. 4 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия при государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия. Требования к содержанию (условиям) охранных обязательств установлены в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества»[2]. Согласно п. 1 ст. 29 указанного Федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее - охранное обязательство). Статья 3 и п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия устанавливают, что земельный участок, в границах которого расположен недвижимый объект культурного наследия, является его неотъемлемой частью. Таким образом, из положений ст. 29 Закона о приватизации и норм ст. 3, п. 4 ст. 48 и п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия в их взаимосвязи следует, что использование объекта культурного наследия связано с установлением конкретных обременений как в отношении самого такого объекта, так и земельного участка, в границах которого он располагается. Пункты 1 и 3 ст. 31 Закона о приватизации предусматривают, что разновидностью таких обременений использования недвижимого памятника истории и культуры является публичный сервитут. Публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества (в том числе земельных участков и других объектов недвижимости) иными лицами, а именно обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд. Названные положения корреспондируют с п. 4 ст. 29 Закона о приватизации, предусматривающим, что охранное обязательство должно содержать требования к условиям доступа граждан к объекту культурного наследия.

Положения Закона о приватизации, касающиеся обременения использования объекта культурного наследия путем установления публичного сервитута, конкретизируются в подзаконных нормативных актах.

Что касается возможности заключения договоров о доступе граждан к памятнику истории и культуры, то заключение таких договоров не допускается в силу прямого запрета, содержащегося в п. 2 ст. 275 Гражданского кодекса РФ далее - ГК РФ), согласно которому сервитут не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. Данная норма касается прежде всего публичного сервитута. Согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. В соответствии с абз. 1 п. 3 ст. 29 Закона о приватизации охранное обязательство оформляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и его условия подлежат включению в качестве существенных условий в договор купли-продажи объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) или имущественного комплекса унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия (памятник истории и культуры). Доступ граждан к объекту культурного наследия является разновидностью публичного сервитута. Условия такого доступа, являясь непременным элементом охранного обязательства, выступают одновременно одними из существенных условий договора купли-продажи имущества, отчуждаемого как в порядке приватизации, так и частным собственником третьим лицам. Данный вывод подтверждается и п. 4 ст. 31 Закона о приватизации, который закрепляет, что решение об установлении обременения, в том числе публичного сервитута принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. Таким образом, договор как юридический акт, которым устанавливается публичный сервитут, земельным законодательством и законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества не предусмотрен. Следовательно, доступ к объекту культурного наследия может облекаться только в форму публичного сервитута и устанавливаться исключительно в силу федерального закона.

Существенной особенностью публичного сервитута, которым обременяется земельный участок на землях историко-культурного назначения, является его срочный характер. Так, согласно п. 4 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия в случае принятия решения об исключении объекта культурного наследия из реестра охранное обязательство собственника объекта культурного наследия прекращает свое действие со дня вступления в силу такого решения.

Таким образом, было бы целесообразным внести дополнение в ст. 23 ЗК РФ, предусматривающее такое основание установления публичного сервитута в отношении земельного участка, как необходимость обеспечения доступа к объекту культурного наследия, а ст. 7 Закона об объектах культурного наследия дополнить положением о том, что право ограниченного пользования чужим земельным участком из земель историко-культурного назначения (публичный сервитут) устанавливается в целях реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям, а также в целях обеспечения беспрепятственного доступа сотрудников государственных органов охраны объектов культурного наследия в целях осуществления контроля за состоянием объекта культурного наследия, обследования и инвентаризации недвижимого памятника истории и культуры, а также проведения на объекте культурного наследия ремонтно-реставрационных работ. Посредством внесения указанных выше дополнений в федеральное законодательство будет наполнено нормативным содержанием юридическое понятие "доступ к объекту культурного наследия". В п. п. 3 и 4 ст. 52 Закона об объектах культурного наследия слова "ограничения прав на объекты культурного наследия" заменить словами "обременения прав на объекты культурного наследия", установив при этом, что такие обременения касаются и земельного участка, в границах которого располагается исторически и функционально связанный с ним недвижимый памятник истории и культуры.

[1] Рождествина А.А., Братановский С.Н. Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" . – М.: Юристъ, 2009. С. 122

[2] СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 765