Для исследования местного самоуправления как института политической системы Российской Федерации в условиях модернизации видится целесообразным определить его сущностное содержание, опираясь на природу понятия «политическая система общества».

Система включает в себя “множество элементов, взаимообусловленных и взаимосвязанных, создающих единство, определенное устойчивостью и самостоятельной автономностью[1].”

Данное понятие рассматривается учеными в различных аспектах. А.И. Соловьев отмечает, что «наука о политике имеет в своем арсенале множество определений о том, что есть политическая система. Наиболее распространенной дефиницией в политологии является следующая: политической системой общества называют институциональное структурное взаимодействие посредством которой реализуется политическая власть, а также рассматривается как совокупность различных институтов, осуществляющих политические функции»[2].

Основываясь на юридической литературе, также следует констатировать отсутствие единого похода к определению понятия политической системы общества.

Большой юридический словарь определяет политическую систему в двух смыслах, во-первых, как комплексный конституционно-правовой институт, устанавливающий пределы взаимоотношений между государством и различными общественными объединениями, во-вторых, как систему органов государственной власти и общественных организаций, посредством которых государственная власть осуществляет свои функции[3].

Электронный энциклопедический словарь формулирует это понятие как «совокупность норм, которые устанавливают институциональный статус субъектов правоотношений, регулируют их взаимоотношения, а

также комплекс социальных институтов государственно-организованного

53

общества, осуществляющих политические функции» .

Энциклопедический словарь конституционного права дает более общее определение, суть которого сводится к определенным организационным особенностям публичной власти, в зависимости от государственно-общественных отношений, от развития гражданских институтов, от соблюдения прав и свобод конкретной личности[4] [5].

Понятие политической системы общества соединяет в себе всех субъектов политического процесса, которые могут участвовать в выработке решений в сфере властных правоотношений.

На наш взгляд, наиболее широкое понятие политической системы дают Т.Н. Радько, В.В. Лазарев и Л.А. Морозова, определяя ее как «систему правительственных и неправительственных организаций, которые участвуют в реализации властных функций и общественного управления»[6].

Сущность политической системы, по мнению Е.Н. Башириной, заключается «в отражении общественного состояния сквозь призму социально-экономических, национальных, демографических и иных процессов, уровень образования населения, состояние общественного сознания, всю духовно-идеологическую жизнь и положение на международной арене. Именно посредством политической системы можно исследовать и понять значимые, приоритетные интересы социума, которые впоследствии отражаются в политической жизни»[7].

Например, И.И. Ярулин выделяет следующие отличительные особенности политической системы:

а) верховенство, означающее верховенство власти в обществе;

б) влияние социально-экономических, культурных основ общества на политическую систему;

в) политическая система активна и самостоятельна и имеет право использовать ресурсы общества;

политическую систему характеризует наличие управленческих

57

начал в ее функционировании .

В современной России существующая политическая система относится к демократическому типу, который строится на следующих принципах:

• создание условий для участия каждого на законных основаниях в управлении государственно-общественными делами;

• периодичность выборов в органы публичной власти;

• выстраивание системы, при которой большинство будет иметь преимущество, при этом соблюдая права меньшинства;

• устойчивый правовой способ реализации и смены власти;

• основанная на профессиональных началах деятельность правящей элиты;

• установление общественного контроля при принятии решений и реализации властных полномочий;

• идеологическом многообразии и конкуренции политических программ[8] [9].

Основываясь на теоретических постулатах права, демократический политический режим постоянно наращивает вовлеченность граждан в политические процессы, создаются одинаковые условия для политических сил, не ущемляются права оппозиционных политических структур. При этом допускается применение силовых методов воздействия при неконституционных методах поведения представителей политических сил, агитирующих и стремящихся к незаконным формам борьбы, создавая угрозу для законно избранных органов публичной власти[10].

По мнению И.А. Иванникова, «режим демократии может быть только в том государстве, в котором меньшинство подчиняется большинству, но при этом соблюдается права этого меньшинства. При этом органы публичной власти избираются непосредственно народом, на правовых основах определяется объем их власти. В жизни общества ни у кого не вызывает сомнения верховенство закона, правосудия, выстроенного на принципах независимости, которые способствуют реализации права на судебную защиту каждого члена общества независимо от его политических взглядов»[11].

Одним из главных элементов любого демократического государства является местное самоуправление, которое призвано обеспечить народовластие, т.е. создать все условия для непосредственного решения населением местных вопросов и участия в государственных делах.

Сегодня мы наблюдаем все более усиливающийся процесс политизации местного уровня власти, связанный с развитием многопартийности и желанием высших государственных органов повысить политическую активность граждан.

Президент Российской Федерации В.В. Путин прямо отмечает, что «обеспечение фундаментального права избирать, выстраивать диалог с властью, общественный контроль, растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля»[12].

Таким образом, местное самоуправление практически можно рассматривать как институт политической системы Российской Федерации. Для подтверждения данного тезиса проанализируем принципы и признаки политической системы и ее институтов в сравнении с местным самоуправлением.

Рассмотрим соотношение общих принципов местного самоуправления и принципов политической системы (политических институтов) России.

Исходя из п. 1 ст. 4 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», правовую основу местного самоуправления наряду с другими источниками составляет система источников международного права. За годы своего существования международные организации выработали различные действенные принципы.

Одну их часть составляют так называемые идеи-принципы, общепризнанные человеческие ценности, неоспоримые для общества, к которым можно отнести демократизм, гуманизм, сотрудничество. Все они получили свое закрепление в признаваемых мировым сообществом Уставе и конвенции Организации Объединенных Наций, а также уставах организаций, действующих под эгидой ООН[13].

Эти документы отражают принципы, базирующиеся на отрицании применения силовых методов воздействия, на мирном разрешении споров, уважении суверенитета каждого государства и сотрудничестве на взаимовыгодных условиях[14].

В международной практике выработана система обязательных требований, приводящих в действие механизм общественных отношений через декларации, конвенции, пакты.

Как уже отмечалось выше, большое значение в функционировании политической системы имеет международное положение страны. Обеспечение суверенитета государства, благоприятного международного климата по отношению к нашей стране, участие Российской Федерации в крупных международных политических и общественных мероприятиях и союзах оказывает влияние на развитие демократических институтов, в том числе и на местное самоуправление.

К общим принципам местного самоуправления относятся также принципы самостоятельности и многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, содержание которых носит составной характер.

Во-первых, в ст. 12 Конституции Российской Федерации прямо указывается самостоятельная сущность местного самоуправления.

Во-вторых, в ст. 130 Конституции Российской Федерации декларируется обеспеченность самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации, это положение реализуется в виде:

а) решения, принимаемого населением через формы прямого волеизъявления (местный референдум, выборы и др.);

б) решения, принимаемого представительным органом местного самоуправления;

решения, принимаемого обладающим соответствующим полномочием выборным должностным лицом местного самоуправления.

В-третьих, ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, закрепляет право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Это подтверждает правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации[15].

Важнейшими принципами местного самоуправления является гарантия самоуправления со стороны государства и неукоснительное выполнение всех прав и свобод человека и гражданина. Публичная власть в Российской Федерации реализуется на трех уровнях (федеральном, субъекта Федерации, муниципальном) и базируется на следующих принципах:

каждый уровень есть самостоятельная форма осуществления народной власти;

все уровни публичной власти имеют цель защиты прав и свобод человека и гражданина, используя при этом различные, установленные политической системой, возможности;

все уровни публичной власти имеют право защищать и продвигать свои интересы, не ущемляя прав иной формы публичной власти. При необходимости спорные вопросы решаются в административном или судебном порядке[16].

Так С.А. Авакьян, характеризуя публичную власть, полагаясь на конституционные начала, указывает на следующие возможности осуществления власти народом непосредственно или органами, специально созданными для этого. Во-первых, посредством государственных органов, как обязательных форм публичной власти. Во- вторых, посредством общественных институтов. В-третьих, посредством смешанных форм, сочетающих государственно-общественное управление, как, например, органы местного самоуправления, подчеркивая тем самым их двойственную природу.

Перечисленные принципы местного самоуправления прямо

соответствуют таким принципам политической системы, как систематическое проведение выборов в органы публичной власти, основанных на неукоснительном соблюдении законных методов передачи власти.

Другим общим принципом местного самоуправления является структурная независимость местного самоуправления в единой системе публичной власти, установленной статьей 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

А.Н. Широков и С.Н. Юркова, исходя из того, что местное самоуправление в его современном понимании — это форма публичной власти, считают, что понятие публичной власти включает в себя и понятие политического управления. Они замечают, что, во-первых, политическое управление является только одним из видов управления, во-вторых, публичная власть понимается шире, чем политическое управление[17].

С.П. Дуреев и Н.С. Дуреева справедливо отмечают, что органы местного самоуправления, по сути, являются самостоятельными в принятии своих решений в целях создания благоприятных условий для населения муниципального образования. При этом, естественно, что органы местного самоуправления являются связующим звеном между населением и органами государственной власти, что дает возможность говорить о непрерывности и неразрывности этой связи[18].

Следует принимать во внимание, что делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий предопределяет решение местным самоуправлением задач государственной важности и, наоборот, государственной властью - проблем местного характера[19].

При этом важно понимать, что органы местного самоуправления имеют особенности, определяющие их специфику и уникальность, которые JI.A. Велихов формулирует следующим образом:

местное самоуправление существует в тех пределах, которые установлены законами, принимаемыми органами федеральной и региональной власти;

местное самоуправление на основании закона осуществляет только определенные компетенции, что отличает его, например, от советов, которые были продолжением центральной власти на местах и, по сути, имели те же компетенции, что и вышестоящие органы власти;

собственность и бюджет органов местного самоуправления является неотъемлемым звеном структуры управления на местном уровне, без наличия которых невозможно выполнение компетенций местного самоуправления;

данный вид власти основан на принципах непосредственной демократии и является выборным по своей сути[20] [21].

Ссылаясь на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г., С.А. Авакьян определяет властную природу местного самоуправления, равноправного и независимого элемента публичной власти .

Все это показывает, что местное самоуправление в политической системе общества выступает как самостоятельный элемент, участвующий вместе с государственной властью в решении определенной части общегосударственных вопросов.

Взаимодействие начал представительной демократии и прямого волеизъявления граждан позволяет, по нашему мнению, реализовать публично-политическую функцию местного самоуправления как формы народовластия и части политической системы. В соответствии с действующим законодательством, формами прямого волеизъявления населения на муниципальном уровне являются: выборы, референдум, отзыв выборных лиц местного самоуправления, сход граждан и другие формы непосредственной демократии.

Исходя из ст. 33 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении им местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления через выборные органы.

Это полностью соотносится с принципом политической системы, в которой каждый на законных основаниях имеет право принимать участие и управлять делами государства. Указанный принцип является важнейшим демократическим принципом, обеспечивающим формирование и деятельность всей системы местного самоуправления.

Другой общий принцип местного самоуправления - координация усилий органов государственной власти и органов местного самоуправления, что полностью отражает статус местного самоуправления как института политической системы государства и обеспечивает системное единство ее элементов, т.е. устанавливает устойчивые связи и отношения между ними.

Е.С. Шугрина подчеркивает, что можно предложить следующие общие принципы координации в системе публичной власти, выражающиеся в:

поддержке местного самоуправления;

создании условий реализации права населения на местное самоуправление;

осуществлении правового регулирования местного самоуправления;

принятии мер по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования;

осуществлении государственной регистрации уставов муниципальных образований;

представлении муниципально-правовых актов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации для внесения их в федеральный регистр[22].

Другие авторы расширяют перечень данных принципов, исходя из различных подходов к их классификации. Так, например, И.А. Космина полагает наличие таких основных начал, как:

целеполагание во взаимодействии;

организация этого целеполагания;

взаимообусловленность экономико-социальных задач органов единой системы органов публичной власти;

соблюдение баланса интересов в системе публичной власти;

учет компетентностного подхода к реализации имеющихся

задач;

адекватность контроля за органами местного самоуправления;

административная децентрализация публичной власти;

открытость власти;

соблюдение принципов законности[23] [24].

Г осударство устанавливает правовые, экономические,

политические, организационные и иные гарантии местного самоуправления, тем самым обеспечивая реализацию ряда других общих основ существования местного самоуправления:

— соотношение полномочий местного самоуправления и финансово-материальной обеспеченности;

— наличие юридических механизмов ответственного поведения;

— делегирование органам местного самоуправления

государственных полномочий;

— взаимодействие единоначальных и коллегиальных органов местного самоуправления.

Перечисленные принципы хорошо коррелируются с принципами политической системы: существования возможностей доминирования большинства при учете прав меньшинства, профессионализма управления.

Такие принципы организации местного самоуправления, как принцип законности и гласности при организации и осуществлении местного самоуправления, согласованы с принципом абсолютного приоритета правовых методов отправления и смены власти (конституционализма).

По этому поводу, ЛА. Велихов отмечал, что «тесное взаимодействие на местном уровне в управлении часто проявляется в функционировании не только органов местного самоуправления, но и местной административной власти, правоохранительных и судебных органов, что является типичным и необходимым для политической системы» .

Подводя итог вышеуказанному, можно сказать, что принципы местного самоуправления обеспечивают его конституционно-правовой статус не только как основы конституционного строя и формы народовластия, но и прямо связаны с принципами функционирования политической системы нашего государства.

По мнению А.С. Автономова, следует отметить институциональное совпадение самоуправленческих и демократических начал, которые не только взаимосвязаны, но взаимообусловлены и необходимы для развития общества[25] [26].

Политическая система Российской Федерации представляет собой политическую систему российского общества - сложную многогранную структуру, которая функционирует под воздействием различных и многочисленных факторов. Следует особо отметить, что государство является одним из главных, но не единственным системообразующим и особым элементом политической системы.

Его специфичность выражена в суверенитете, в верховенстве власти над всем населением и территорией, законотворческой монополией, возможности юридического принуждения. Необходимо учитывать, что нормальное функционирование политической системы невозможно без ее элементов, среди которых - общественные объединения и местное самоуправление - подчеркивают в своей работе Т.Н. Радько, В.В. Лазарев и Л.А. Морозова.

Более подробно эти элементы политической системы Российской Федерации во взаимодействии с местным самоуправлением будут рассмотрены в следующем параграфе.

Не вызывает сомнений, что построение системы политических институтов - важнейшая задача государства. Так, А.В. Малько считает, что «под политикой следует понимать систематизированную деятельность органов государственной и муниципальной власти для решения общественных задач, с помощью имеющихся у них средств»[27].

С целью понимания местного самоуправления как института политической системы следует также рассмотреть его признаки.

Так, А.В. Абрамов под политическим институтом понимает определенную модель отношений, основанную на политической власти, общественном управлении, участии граждан, которая имеет историческую и законодательную основу[28] [29].

При этом А.И. Головня дает более широкую трактовку политического института, который сочетает в себе помимо вышеперечисленных признаков, упорядоченность взаимоотношений в системе социума, основанной на законе, которая может быть с помощь

78

принуждения защитить конституционные основы .

По мнению О.М. Соловьева, в настоящее время политический институт представляет собой совокупность, состоящую из организаций законодательных норм, общественных отношений[30].

Важно понимать, что политические институты могут быть институтами власти, а также представлять интересы общества, способствуя развитию гражданского общества как в целом, так и на местах (на территории конкретных муниципальных образований).

Первые - есть суть различные уровни публичной власти, вторые - отдельные элементы общества, все виды общественных организаций и групп населения. Только при наличии действенного взаимодействия внутри этой системы общество может считаться гражданским, а его институты - составлять политическую систему общества.

Именно благодаря демократическим началам такого общества возможно применение форм непосредственной демократии, которые выстраивают существующий политический режим .

Проанализировав основные принципы политической системы, можно отметить признаки ее институтов:

участие в реализации власти;

самостоятельность и независимость в определенных законом рамках;

участие в подготовке нормативных правовых актов;

реализация интересов населения.

Важно отметить, что народ осуществляет свою власть непосредственно, самостоятельно посредством всех органов публичной власти, учитывая свои интересы и факторы общественного развития на текущий момент.

Несомненно, местное самоуправление можно рассматривать в качестве основы конституционного строя, закрепленной в ст.ст. 12, 132, 133 Конституции Российской Федерации. По состоянию местного самоуправления можно судить о том, насколько развито гражданское общество, насколько население готово самостоятельно решать вопросы местного значения, не перекладывая ответственность на плечи других граждан и государства.

Важным организационно-правовым механизмом для решения вопросов местного значения являются муниципальные нормативные правовые акты. В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного [31] самоуправления в Российской Федерации» устанавливается система муниципальных нормативных правовых актов:

устав муниципального образования;

нормативные правовые акты, принятые на местных референдумах;

нормативные правовые акты органов представительной власти местного самоуправления;

нормативные правовые акты главы администрации и исполнительно-распорядительных органов.

Кроме того, органам местного самоуправления принадлежит право законодательной инициативы , что также дает дополнительные возможности для решения вопросов местного значения. Целью и задачами деятельности органов местного самоуправления является реализация принципов народовластия. Одним из главных субъектов муниципальноправовых отношений, источником власти и одновременно участником реализации интересов.

Итак, отметим, что местное самоуправление по своим принципам - это один из институтов в политической системе России. Местное самоуправлению как институт политической системы Российской Федерации представляет собой независимую и самостоятельную форму публичной власти, выбираемую непосредственно населением, реализующую свои компетенции, учитывая интересы населения, проживающего на конкретной территории, имея возможность издавать нормативно-правовые акты в пределах своей компетенции. [32]

[1] Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права. Учебник. М.: Проспект, 2012. С. 529.

[2] Соловьев А.И. Политология: политическая теория, политические технологии. Учебник для студентов ВУЗов. М.: Аспект Пресс, 2006. C. 235.

[3] Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФА-М, 1999. С. 500.

[4] Энциклопедический словарь, 2009. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/17185 (Дата обращения:

.

[5] Энциклопедический словарь конституционного права, 2011. URL: http://constitutional_law.academic.ru/850/ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА (Дата обращения: 20.03.2017)

[6] Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права. Учебник. М.: Проспект, 2012. С. 530.

[7] Баширина Е.Н. Особенности модернизации политической системы российского общества. Диссертация ... кандидата политических наук. Уфа, 2011. С. 53.

[8] Яруллин И.И. Модернизация политической системы российского общества и государства: политикоправовое исследование. Автореферат дис. ... кандидата юридических наук. Уфа, 2005. С. 9-12.

[9] Соловьев А.И. Политология: политическая теория, политические технологии. Учебник для студентов ВУЗов. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 275-276.

[10] Серегин А.В. Современное учение о форме государственного (политического) режима // Научный вестник Южного федерального округа. 2007. № 4. С. 41.

[11] Иванников И.А. Теория государства и права. Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2001.

Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. № 20. URL:

http://kommersant.ru/doc/1866753 (Дата обращения: 20.03.2017).

[13] Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (Принята резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 г.) // 2017, ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml (Дата обращения:

.

[14] Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки 1 августа 1975 г.) // 2017, СБСЕ. URL: https://www.osce.org/ru/mc/39505?download=true (Дата обращения:

.

[15] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения:

.

[16] Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под общ. ред. проф. В.И. Шкатулла. 2-е издание. М.: Юстицинформ, 2006. С. 29-30.

[17] Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление. М.: КНОРУС, 2010. С. 47-48.

[18] Дуреев С.П., Дуреева Н.С. Развитие местного самоуправления и самоорганизация общества // Философия образования. 2010. № 1. С. 109-113.

[19] Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Диссертация .... кандидата юридических наук. Екатеринбург, 1999. С. ЗЗ.

[20] Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.-Л., 1928. С. 80.

[21] Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: избранные статьи. М.: Издательство Московского университета, 2010. С. 494.

[22] Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М.: ТК Велби; Издательство Проспект, 2004. С. 350 - 355.

[23] Космина И.А. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2008. № 80. С. 178-181.

[24] Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. В 2-х частях. М.-Л., 1928. С. 298.

[25] Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186.

[26] Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права. Учебник. М.: Проспект, 2012. С.

[27] Малько А.В. Современная российская политика государства и жизнь // Материалы круглого стола «Правовая политика и жизнь» // под ред. В.А. Казначеева. Пятигорск, 2002. С. 7.

[28] Абрамов А.В. Политический институт и политическая институализация: определение понятий // Власть. 2010. № 5. С. 53-55.

[29] Головня А.И. Политический институт обеспечения безопасности государства: взыскательный взгляд на трактовки феномена // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 2-2. С. 46-51.

[30] Соловьев О.М. Политические институты. Учебное пособие. СПб., 2003. С. 11.

[31] Баранов Н.А. Трансформации современной демократии. Учебное пособие. СПб.: Балтийский государственный технический университет, 2006. С. 167.

[32] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).