Задачей исследования взаимодействия местного самоуправления с элементами политической системы (государство, политические партии, общественные политические объединения, СМИ, профсоюзы, религиозные организации) является определение направлений и форм такого взаимодействия и критериев оценки его правовых последствий. В данном контексте местное самоуправление мы будем рассматривать как политикоправовой институт.

В.В. Гулина определяет политико-правовой институт как объективное образование, представляющее собой устойчивый вид социального взаимодействия, обусловленное конкретными политическими целями, задачами и функциями, осуществляемое через законодательные инициативы, посредством имеющихся ресурсов с целью стабильности внутреннего взаимодействия. Отсюда и функции местного самоуправления как политико-правового института - это объективно обусловленный механизм воздействий в определенных направлениях на общество, через органы местного самоуправления, осуществляемый в формах прямой и представительной демократии, вызывающий те или иные преобразования в жизнедеятельности не только муниципального образования, а также населения для решения важнейших проблем местного населения .

Местное самоуправление представляет собой сравнительно новый для нашей страны институт политической системы. В дореволюционный и в советский периоды для местных органов власти практически исключалась любая политическая деятельность. Современная модель местного самоуправления политически базируется на разделении власти, закрепленном в Конституции Российской Федерации. В связи с этим в местном самоуправлении имеется ряд объективных проблем. [1]

В.М. Долгов и Г.Н. Долгова формулируют их следующим образом:

— во-первых, неоднозначное положение местного самоуправления в политической системе общества, при котором самоуправление, согласно Конституции Российской Федерации, выступает как самостоятельная форма власти, в то же время оно регулируется и во многом зависит от государственной власти;

— во-вторых, самоуправление должно в большей степени ориентироваться на задачи, связанные с решением местных, преимущественно хозяйственных задач;

— в-третьих, важность решения проблемы финансовоэкономического обеспечения местного самоуправления, создание условий для стратегического развития местного самоуправления и территорий проживания населения;

— в-четвертых, проблема нежелания населения принимать участия в самоорганизации, что часто является причиной неразвитости общественных отношений на муниципальном уровне и отсутствие кадрового потенциала[2] [3].

Отметим, что, по данным проведенных исследований, всего одна пятая дееспособного населения вовлечена в политическую и общественную деятельность. При этом в списке из 26 стран Россия занимает место во второй части списка, существенно отличаясь по этим показателям от стран-лидеров списка, где более половины населения включены в сферу общественно-политических отношений .

Однако, как считает К.А. Антипьев, у процесса политизации местного уровня власти есть ряд позитивных моментов, таких как:

всесторонний контроль за членами партии, исключение из их числа лиц, не отвечающих высоким моральным принципам;

создание специальных политических лифтов для привлечения новых членов в партийные структуры;

усиление роли партий на уровне самоуправления;

усиление местных партийных ячеек в молодежных структурах;

усиление ответственности кандидатов, прошедших по партийным спискам;

быстрая кооперация по политическим основаниям объединений депутатов.

При этом сам автор признает отсутствие на данном этапе устойчивого развития политических структур на местном уровне, что говорит о низком авторитете партий в местном сообществе .

Как уже было сказано выше, главным системообразующим элементом политической системы общества является публичное образование. Именно оно является олицетворением власти. Государство считается организацией, которая может объединить всех граждан, беря на себя роль их официального представителя и имея право издавать законы, общеобязательные требования[4] [5] [6].

Рассмотрим основные формы взаимодействия местного самоуправления и государства в политико-правовом аспекте.

В.В. Таболин отмечает, что формы взаимодействия следует разделить на внутренние и внешние . К внутренним относятся задачи реализации хозяйственно-управленческих функций, не носящих политикоправовой характер.

Внешние формы взаимодействия местного самоуправления и государства как элементов политической системы можно подразделить на уровни в зависимости, например, от вида уровней взаимодействия:

• органы государственной власти федерального уровня с органами местного самоуправления и наоборот;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления и наоборот;

• федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (последовательно или совместно) с органами местного самоуправления;

• федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с субъектами международных отношений.

Выделим конкретные формы для каждого перечисленного уровня, исходя из направления и содержания взаимодействия.

Федеральные органы государственной власти в рамках политической системы взаимодействуют с органами местного самоуправления при формировании высших органов публичной власти государства (выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации), при осуществлении конституционно-правового регулирования и конституционного контроля по вопросам обеспечения основ и гарантий местного самоуправления, разработки и осуществления правовой политики государства, муниципального реформирования в следующих формах:

— наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

— участие органов местного самоуправления в подготовке и проведении выборов федерального уровня;

— анализ и обобщение практики функционирования органов местного самоуправления;

— предоставление муниципальными органами необходимой информации, отчетов и предложений;

— непосредственное участие представителей муниципальных образований в заседаниях высших государственных органов и их структурных подразделениях (комиссиях и советах при Президенте Российской Федерации, ГД ФС РФ, СФ ФС РФ, заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации и др.).

Формами обратного взаимодействия являются: обращения местных органов власти (как непосредственно, так и через межмуниципальные общественные организации) в высшие органы государственной власти Российской Федерации; совместное проведение форумов, конференций, семинаров, посвященных политико-правовым вопросам развития местного самоуправления, защищенности его прав и т.п.

Г осударственная власть субъектов Российской Федерации

взаимодействует с органами местного самоуправления по вопросам формирования региональных органов государственной власти,

регионального законодательства и правового регулирования особенностей организации местного самоуправления в данном регионе, разграничения полномочий и обеспечения финансово-бюджетной устойчивости

муниципалитетов, защиты прав местного самоуправления в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации, выработки и реализации социально-экономической и муниципальноправовой политики в регионе, осуществления политических мероприятий на территориях муниципальных образований и другим вопросам. К формам такого взаимодействия можно отнести:

— наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации;

— участие органов местного самоуправления в подготовке и проведении региональных выборов;

— анализ и обобщение практики функционирования органов местного самоуправления в регионе;

— предоставление муниципальными органами необходимой информации, отчетов и предложений;

— непосредственное участие руководителей (или их представителей) муниципальных образований в заседаниях государственных органов субъекта Российской Федерации и их структурных подразделений (совещаниях, комиссиях при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации, заседаниях законодательного (представительного) органа, конституционного (уставного) суда и др.);

— участие в организации и проведении, согласовании проведения массовых политических мероприятий (митингов, шествий, демонстраций и т.п.);

— заключение договоров и соглашений, носящих политикоправовой характер, например, о совместных мероприятиях по общественно-политической активизации населения в рамках муниципально-правовой политики региона, развития форм общественного контроля и др.

Формами обратного взаимодействия являются: обращения органов местного самоуправления (как непосредственно, так и через межмуниципальные общественные организации) в органы государственной власти субъекта Российской Федерации; возможность вносить законы в законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации, рассматривать претендентов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и оказывать

ему поддержку , совместное проведение форумов, конференций, семинаров, посвященных вопросам развития местного самоуправления, защиты его прав и др.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации (последовательно или совместно) взаимодействуют с органами местного самоуправления по направлениям совместной компетенции в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в части законодательного

регулирования местного самоуправления и осуществления единой государственной политики в области финансов, науки, образовательной деятельности, медицины, здоровья населения, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. При этом могут быть использованы уже перечисленные формы взаимодействия.

Новый виток реформирования взаимодействия был начат с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который предоставил субъектам Российской Федерации право на основании законов субъектов Федерации осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. [7] [8]

Закон субъекта Федерации о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта либо на территорию отдельных муниципальных образований.

Полномочия могут быть перераспределены на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Важным является то, что такие законы вступают в силу с начала очередного финансового года. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также иных полномочий. Перераспределяться могут как отдельные вопросы местного значения, закрепленные в части 1 статьи 14, части 1 статьи 15 и части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные частью 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отраслевыми федеральными законами.

Принимая Федеральный закон от 27 мая 2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодатель передал значительное число вопросов местного значения от сельских поселений

муниципальным районам, так как органы местного самоуправления подавляющего большинства сельских поселений не могли эффективно решать многое вопросы местного значения в связи с отсутствием у них необходимых финансовых, материальных и кадровых ресурсов.

Такое решение направлено на укрепление местного самоуправления и улучшение качества предоставления муниципальных услуг на селе. Это должно обеспечить согласованность реальных возможностей органов местного самоуправления муниципальных образований с возможностью решать возложенные на данный уровень публичной власти задачи.

Субъекты Федерации своими законодательными актами имеют право дополнять перечень вопросов местного значения, исходя из своей специфики. Рассмотрим некоторые из таких примеров. Пунктом 2 статьи 7 Закона Республики Башкортостан[9] за сельскими поселениями закрепляются вопросы местного значения из числа предусмотренных ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения городских поселений, за исключением дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Исходя из данной нормы, можно сделать вывод, что сельским поселениям Республики Башкортостан может быть передан полный перечень вопросов

местного значения городских поселений (исключение составляет п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»).

Законом Республики Карелия[10] [11] дополнительно к закрепленным п. 3 ст.14 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» отнесены три вопроса местного значения:

— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

— предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции.

92

Согласно п. 1 ст. 8 Закона Республики Чувашия установлен открытый перечень вопросов местного значения городского поселения. В соответствии с ним закреплены вопросы местного значения для сельского поселения в объеме 22 вопросов, включая указанные федеральным законодательством.

Законом Белгородской области закреплено 11 дополнительных вопросов местного значения сельских поселений (создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции; осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения и др.) [12].

Подобный состав вопросов местного значения обусловлен объемом возможного финансового обеспечения. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволил выявить количественную составляющую вопросов местного значения городских поселений, которые законами субъектов Российской Федерации дополнительно закрепляются за сельскими поселениями.

Так, вопрос по организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством

Российской Федерации, дополнительно закреплен за сельскими поселениями в более чем половине субъектов Российской Федерации в полном или частичном объеме. Следует констатировать факт, что субъектами Российской Федерации широко реализуется право по наделению сельских поселений дополнительными вопросами местного значения.

В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос об изменении законодательства в части систематизации вопросов местного значения.

Исходя из анализа законодательства субъектов Федерации, законы о перераспределении полномочий органов местного управления на уровень субъектов Федерации приняты в менее чем одной трети субъектов Российской Федерации. Анализ законодательства позволил выявить видовую составляющую перераспределяемых вопросов, а также актуальность реализации данного полномочия субъектов Российской Федерации в настоящее время. Рассмотрим некоторые из примеров.

Соответствующими законами перераспределяются полномочия органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Московской области. Правительство области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских поселений, например, в сфере землепользования, теплоснабжения, водоснабжения, инвестиционных программ, определение порядка деятельности общественных кладбищ, крематориев, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений. Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия, например:

— органов местного самоуправления сельских поселений: установление надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса;

— определение порядка деятельности общественных кладбищ, крематориев;

— распоряжение земельными участками[13].

Закон Ставропольского края[14] предусматривает перераспределение полномочий органов местного самоуправления по определенным видам муниципальных образований сроком на пять лет. Так, перераспределены полномочия муниципальных районов, городских округов по созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района Ставропольского края, а также осуществлению муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения с 1 января 2016 года; организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Перераспределены полномочия органов местного самоуправления городских поселений Ставропольского края по созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского поселения, а также осуществлению муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

Законом Свердловской области[15] на срок пять лет перераспределены полномочия между органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и органами государственной власти в сфере рекламы, осуществляемые в отношении рекламных конструкций, расположенных в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального и межмуниципального значения, с закреплением необходимого объема полномочий и средств областного бюджета.

Отдельным законом в сфере рекламы перераспределены полномочия между органами местного самоуправления города Екатеринбург и органами государственной власти Свердловской области. Кроме того, между органами местного самоуправления города Екатеринбург и органами государственной власти Свердловской области перераспределены отдельные полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В Свердловской области перераспределены полномочия по созданию комиссий по делам несовершеннолетних сроком на пять лет. Таким образом, в Свердловской области перераспределено на настоящей момент существенное количество полномочий. Следовательно, введенный механизм является обоснованным в связи с полнотой и эффективностью исполнения полномочий, рациональным использованием бюджетных средств и снятием финансового обременения с местных бюджетов по решению вопросов, имеющих объемный, значимый характер.

Закон Курской области[16] предусматривает перераспределение полномочий между органами местного самоуправления городского округа

«Город Курск» и органами государственной власти Курской области по распоряжению земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено. Администрация Курской области и (или) уполномоченные исполнительные органы государственной власти Курской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа «Город Курск» по распоряжению земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенными на территории городского округа «Г ород Курск», за исключением:

а) земельных участков для сельскохозяйственного использования, ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества;

земельных участков для размещения, эксплуатации, обслуживания, строительства индивидуальных жилых домов;

в) земельных участков для эксплуатации многоквартирных домов, гаражей;

г) земельных участков, площадь которых не превышает 200 кв. м;

д) лесных участков.

Таким образом, перераспределены полномочия между одним конкретным муниципальным образованием в сфере землепользования, при этом установлены виды земельных участков, на которые не распространяются перераспределенные полномочия.

В Иркутской области перераспределены полномочия в сфере земельных отношений между органами местного самоуправления города Иркутск и Иркутского районного муниципального образования, городских и сельских поселений Иркутского района и Правительством Иркутской

области сроком на 10 лет . При этом указанным нормативно-правовым актом не определены источники финансирования переданных полномочий.

Законом Волгоградской области[17] [18] на основании соглашений установлена передача полномочий органов местного самоуправления городского округа город-герой Волгоград по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые

не разграничена, для целей строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства, а также комплексного освоения в целях жилищного строительства, органу исполнительной власти Волгоградской области, который определяется губернатором. При этом данным законом не установлены сроки передачи и источник финансирования переданных полномочий, предполагается определение указанных характеристик гражданско-правовым документом, что не является обоснованным. Кроме указанных полномочий в Волгоградской области перераспределены полномочия между городским округом город Волжский и органами государственной власти Волгоградской области в сфере электроснабжения.

На основании приведенных примеров можно сделать вывод, что в субъектах Российской Федерации полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления перераспределены в сферах землепользования, градостроительства, энергоснабжения, рекламной деятельности.

Также перераспределение полномочий реализовано применительно к конкретным муниципальным образованиям. Следовательно, можно дать положительную оценку региональному законодателю при применении индивидуального подхода при перераспределении полномочий, что обусловлено экономическими, финансовыми факторами.

В ходе исследования правовой регламентации перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в целом ряде субъектов выявлено закрепление передачи полномочий на неопределенный срок. Формально передача полномочий на неопределенный срок или бессрочно не противоречит федеральному законодательству, однако закрепление подобных формулировок является некорректным, так как нет необходимости устанавливать бессрочность отношений, в данном случае важен минимальный срок, определенный федеральным законодательством.

Важным элементом в координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления с целью более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований являются крупные общероссийские объединения, такие как Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Всероссийский совет местного самоуправления, Союз российских городов, Союз малых городов Российской Федерации[19].

Последний уровень взаимодействия - федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с субъектами международных отношений, является, по нашему мнению, политико-экономическим, поскольку органы местного самоуправления участвуют в межмуниципальном международном сотрудничестве, в международных союзах и ассоциациях, участвуют в программах городов-побратимов, поддерживают соотечественников. Отметим, что развитие международных муниципальных связей происходит в соответствии с международными договорами Российской Федерации и договорами о внешнеэкономическом сотрудничестве субъектов Российской Федерации. Формы взаимодействия по данным направлениям носят в основном договорной характер.

Особое место в международном сотрудничестве занимает участие российских муниципальных образований в международных

неправительственных организациях: «Породненные города», Союз местных властей Европы, программа ООН «Хабитат» и др., например101102103.

Однако в вопросах взаимодействия местного самоуправления с государством как элементом политической системы Российской Федерации есть еще целый ряд недостатков.

Анализируя практику взаимодействия и итоги реформы местного самоуправления, А.А. Воронков пришел к выводу, что взаимодействие целиком и полностью обусловлено политическим состояниям в конкретном регионе, что влияет как на управление, так и создает критические ситуации и конфликты. Иногда органы государственной региональной власти пытаются политическими методами воздействовать на органы местного самоуправления путем сворачивания финансирования, влияния партийного руководства на членов партии и другими способами. Именно слабое материальное и финансовое обеспечение органов местного самоуправления не дает возможности говорить об их абсолютной самостоятельности как уровня публичной власти[20] [21] [22] [23].

Исходя из Федерального закона от 11 июля 2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»[24], политическая партия является общественным объединением, которое создается в целях участия граждан в жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли в процедурах непосредственной демократии. Как известно, партия представляет собой самую организационно структурированную часть общества, выражающую его интересы, основанные на идеологической идентичности, и борющуюся за власть. Одним из признаков партии является наличие региональных и местных организационно-структурных отделений, поддерживающих устойчивые связи с руководством.

Главная цель политической партии - прийти путем выборов к руководству. Их функциональная деятельность напрямую коррелируется с условием, местом и временем.

Каждая партия стремится прийти к власти и реализовать задуманные цели, в этом кроется главное отличие партий от так называемых групп давления. Последние пытаются влиять на власть, оставаясь вне ее сферы, не участвуя в выборах, не приводя к власти своих членов, не участвуя в работе парламента и правительства. Функциональная составляющая партии находится в прямой зависимости от того места, которое партия занимает в политической системе общества. Так, например, правящая партия, в отличие от партий оппозиционных, формирует правительство, занимается расстановкой кадров в государственных органах. Тем не менее, у партий есть общие функциональные сходства, которые выражаются в:

— представлении интересов широких слоев общества;

— включении определенных групп населения в политическую деятельность;

— ведении борьбы за политическую власть;

— участии в подготовке и проведении выборов, продвижении своих однопартийцев по избирательной компании, контроле за подсчетом голосов и подведением итогов выборов;

— создании идеологии партии;

— создании благоприятного по отношению к своей деятельности мнения в обществе;

— участии в политическом просвещении общества;

— создании условий для развития политической элиты[25] [26].

Как известно, партии можно классифицировать по принципу системности и несистемности. Первые, признавая закон и действуя на его основе, стремятся одержать победу на выборах и провести своих партийцев во власть. Вторые не признают существующую политическую систему и борются за ее изменение или полное устранение, не отрицая насильственные методы. При этом, как правило, они действует полулегально или вообще становятся нелегальными.

К настоящему времени в Российской Федерации сложилась цивилизованная многопартийная система. Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» упростил порядок регистрации партий, сокращено количество членов партии до 500 чел. Все это может быть закреплено в уставах партии. Своими действиями государственная власть целенаправленно культивирует общественную активность в политической сфере .

Эти и другие демократические новации позволяют говорить о новом этапе реформы политической жизни страны, в том числе и на местном уровне. Укрепление территориальных отделений партий в муниципальных образованиях, несомненно, скажется на более активном их участии не только в предвыборных мероприятиях, но и в непосредственном нормотворческом процессе и функциональной деятельности органов местного самоуправления.

Примером такого активного участия в реформировании местного самоуправления в городе Москве уже сегодня может служить инициатива некоторых парламентских партий в лице их городских и муниципальных депутатов по изменению структуры полномочий муниципалитетов и районных управ. Предлагается закрепить переданные в муниципальные образования государственные полномочия по опеке и попечительству, комиссиям по делам несовершеннолетних, организации досуговой и спортивно-оздоровительной работы за управами районов и сделать их единственными исполнительно-распорядительными органами в районе. Все контрольные функции за деятельностью управы возложить на депутатов муниципальных собраний108109.

Как элемент политической системы местное самоуправление обязано осуществлять свою деятельность в соответствии с законом, т.е. никакой связи с несистемными партиями оно не поддерживает. Либерализация партийного строительства и демократизация политической системы, на наш взгляд, существенно расширят круг политических партий, тем или иным образом участвующих в муниципальной деятельности и прежде всего влияющих на нормотворчество представительных органов через «своих» депутатов или избранного населением главы муниципального образования.

По нашему мнению, этому будет способствовать принятый Федеральный закон от 02 мая 2012 № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с [27] [28] освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления»[29]. Вышеуказанный закон устанавливает правила, согласно которым количество подписей, которые необходимо для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, не должно превышать 0,5% (сейчас - 2%) от того числа избирателей, которые были зарегистрированы в определенном избирательном участке.

Негативным фактором этого влияния может стать предполагаемое большое количество новых «слабых» партий, для которых уровень местного самоуправления станет основным полем политической борьбы. В связи с этим, избранным от разных партий депутатам будет трудно найти общий язык в решении конкретных хозяйственных вопросов (особенно по бюджету), что может практически заблокировать работу представительного органа местного самоуправления. Но, с другой стороны, столкновение различных мнений и желание решать конкретные проблемы жителей позволит более качественно и взвешенно принимать решения и использовать разные формы общественного контроля.

К позитивным аспектам активизации партий на местном уровне можно отнести более широкое участие партийного актива в муниципальных социально-экономических мероприятиях: оказание

социальной помощи малоимущим и инвалидам, субботниках, муниципальных праздниках, спортивно-досуговой работе и др. При этом фактор политической конкуренции, как нам кажется, будет играть не политическую роль (в межвыборный период), а социальную и хозяйственную, т.к. завоевать авторитет в муниципальных образованиях можно только конкретными делами.

Таким образом, обобщая приведенные примеры, выделим основные направления и формы, по которым может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и политических партий.

Во-первых, формирование органов местного самоуправления (представительных) путем непосредственного участия кандидатов в депутаты, выдвинутых партиями в выборах в органы местного самоуправления.

Во-вторых, непосредственная работа представителей партии в составе выборного органа в качестве депутатов или выборного должностного лица.

В-третьих, участие представителей партий в мероприятиях для жителей, проводимых органами местного самоуправления на территории муниципального образования, и проведение таких мероприятий по собственной инициативе партий и содействии органов местного самоуправления.

В-четвертых, создание политических клубов, школ молодого политика, учебных центров и т.п. на территории муниципального образования с целью повышения политической и социальной активности жителей.

В-пятых, привлечение муниципалитетом партийного актива к участию в обсуждении программ развития, проектов застройки, социальных программ и других общезначимых проектов.

В-шестых, оказание региональными и местными отделениями партий совместно с муниципальными органами конкретной (социальной, материальной и т.п.) помощи жителям данного муниципального образования.

Как нам представляется, этот перечень не может быть законченным и постоянным, т.к. направления и формы сотрудничества во многом носят конкретный местный характер и зависят от многочисленных объективных и субъективных факторов взаимодействия.

Что касается взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений (движений), то нужно отметить, что часто эти объединения на местном уровне практически не представлены или вообще отсутствуют, за исключением больших городов. Это объясняется прежде всего уровнем задач, решаемых муниципальными органами, и политической инертностью населения, хотя вопросы взаимодействия органов государственной власти (в особенности субъекта Федерации), органов местного самоуправления и общественных объединений вызывают большой интерес и могут дать дополнительный импульс для установления диалога органов власти с соответствующими объединениями граждан.

Деятельность подобных объединений регулируется Федеральным законом от 09 мая 1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[30]. Возможно, при активной позиции политических партий на муниципальном уровне могут постепенно сформироваться сначала местные, а потом и региональные политические общественные объединения как признаки роста общественной активности населения. Все необходимые правовые условия для этого указанный закон обеспечивает.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 09 мая 1995 № 82- ФЗ «Об общественных объединениях», на начальном этапе такие общественные объединения могли бы создаваться в качестве органов общественной самодеятельности, которыми являются не имеющие членства общественные объединения, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций. В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом.

Подчеркнем, что все перечисленные формы взаимодействия местного самоуправления с политическими партиями и общественными движениями касаются только выборных органов местного

самоуправления, т.к. в соответствии с п.п. 10, 12, 13 ст. 14 Федерального закона от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим запрещается:

— без разрешения в письменной форме принимать от политических партий и объединений какие-либо награды и звания;

— каким-либо образом, благодаря своему положению на службе, создавать благоприятные условия для работы политических партий;

— организовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий или способствовать созданию указанных структур.

Должностные лица исполнительных органов местного

самоуправления взаимодействуют с политическими партиями только в соответствии со своими должностными обязанностями.

Теперь рассмотрим политико-правовые аспекты взаимодействия местного самоуправления и средств массовой информации (далее - СМИ).

В определенной степени самостоятельное и независимое положение, их определяющее значение в создании общественного настроения делают СМИ полноправными участниками социально-экономического и политического процессов. СМИ являются неотъемлемой составной частью политической системы России.

Особенностью современных СМИ является все более возрастающая доля электронных форм массовой информации (телевидение, интернет, мобильная связь). При этом они гораздо активнее участвуют в политической деятельности, чем печатные СМИ или радио. В первую очередь, это связано с формированием информационного общества, и неучастие в этом процессе государственных и муниципальных органов власти приведет к их бюрократизации, потере авторитета и обратной связи с населением.

По мнению В.В. Таболина, в демократическом обществе определяющими функциями средств массовой информации являются:

— информационная, осуществляемая в условиях не подконтрольных со стороны властных структур;

— просветительская, реализуемая на законодательно закрепленных приоритетах, общечеловеческих и демократических ценностях в широком спектре мнений;

— коммуникационная, в государственно-общественном диалоге;

— общественный арбитраж, решение определенного рода конфликтов в обществе и во власти;

— агитационно-пропагандистская, формирующая общественное мнение по различным вопросам социально-политической жизни общества[31].

Государственная власть, осуществляющая политические реформы, не может не заниматься разъяснением своего курса. Политическая власть обязана обеспечить эффективный диалог с гражданами для достижения реальных результатов в своей деятельности.

В этих условиях для власти крайне важно иметь собственные (государственные и муниципальные) средства массовой информации, искать новые, нетрадиционные формы взаимодействия с другими СМИ.

Правовой основой деятельности средств массовой информации является ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, гарантирующая свободу массовой информации. Специальным законом, регулирующим отношения в этой сфере, является Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»[32] [33], согласно ст. 2 которого под СМИ понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием).

Законодательство ставит запрет на использование журналистов в ущемление прав и свобод.

Являясь элементом политической системы, СМИ осуществляют политическую коммуникацию, которая построена на определенных принципах с учетом влияния на политическое развитие всей государственно-общественной системы. Итак, данный вид работы СМИ характеризуется влиянием на общество с целью его стабильного

114

развития .

В ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» прямо указывает на обязательность учреждения муниципального СМИ и определяет его цели:

— публикация нормативных правовых актов местного самоуправления;

— обсуждение проектов нормативных правовых актов местного самоуправления;

— презентация жителям муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования;

— доведение сведений о развитии общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

В муниципальной практике кроме официальных печатных изданий (в основном газет) сегодня используются: сайты в сети Интернет, передачи на каналах телевидения и радио.

Муниципальная пресса является органичным элементом подлинного народовластия, одним из институтов гражданского общества. Местная пресса способна содействовать консолидации интересов местного сообщества, культивировать «здоровый» корпоративизм, сопричастность каждого жителя к жизнедеятельности муниципального образования, в котором он проживает.

Между гражданами, прессой и органами местного самоуправления должна работать система прямых и обратных связей. Местные газеты, радио и телевидение могут обобщать и формулировать волю местного сообщества по тому или иному вопросу, который обязан найти свое решение в мероприятиях, осуществляемых муниципальными органами, будь то программа экономического развития или строительство детского сада. Через муниципальные газеты и журналы местная власть отчитывается о своей деятельности, публикует нормативные акты, планы и программы.

Местные СМИ знакомят граждан с предвыборными платформами кандидатов в муниципальные органы власти, способствуя правильному и адекватному выбору.

Государственная и муниципальная власть использует различные формы взаимодействия со средствами массовой информации: прессконференции, «круглые столы», интервью, опубликование писем и обращений граждан, прямые эфиры, «горячие линии» и т.п. Все это направлено на совершенствование деятельности властных структур, их подконтрольности гражданам. Информационному обеспечению

функционирования органов муниципальной власти в больших и финансово устойчивых муниципальных образованиях служат создаваемые прессслужбы.

В качестве примера взаимодействия органов местного

самоуправления и СМИ можно привести распоряжение Главы администрации г. Ставрополя[34], в котором установлен порядок взаимодействия между структурными подразделениями администрации города Ставрополя и СМИ[35].

Однако в сфере деятельности муниципальных СМИ остается еще ряд неурегулированных проблем:

— во-первых, усовершенствование законодательной базы регулирования СМИ на уровне местного самоуправления;

— во-вторых, публичная региональная власть может оказывать поддержку для местных СМИ, но редко этим занимается. Примером позитивного отношения к муниципальным СМИ может служить Постановление Правительства Москвы от 09 августа 2011 № 349-1111 «Об утверждении государственной программы города Москвы «Информационный город (2012-2016 гг.)»[36];

— в-третьих, органы местного самоуправления могут выделять бюджетное финансирование на создание местных СМИ для опубликования информации местных органов власти.

Однако большинство муниципальных образований не могут себе это позволить ввиду значительного бюджетного дефицита. Для хотя бы частичного финансирования нет четкого запретного механизма исключения публикаций, которые не относятся к официальной информации.

Координация органов местного самоуправления с профсоюзами и религиозными организациями как отдельными элементами политической системы общества носит нерегулярный характер и во многом определяется социально-экономическим положением в муниципальном образовании и морально-духовным состоянием местного сообщества. Значительную роль также играет географическое положение и вид муниципального образования.

Профсоюзная активность возможна только в крупных городах (высокая численность членов профсоюза), а религиозная - на территориях с исторически сложившимся высоким уровнем религиозности населения.

Обобщая представленные рассуждения, сформулируем некоторые общие формы взаимодействия местного самоуправления с другими элементами политической системы Российской Федерации:

совместная деятельность при формировании и функционировании выборных органов публичного управления;

передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

деятельность в сфере правотворчества представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

создание защитных механизмов соблюдения конституционных политических прав граждан;

анализ и обобщение практики функционирования органов местного самоуправления на основе предоставления муниципальными органами необходимой информации, отчетов и предложений с целью определения эффективности их деятельности и развития законодательства о местном самоуправлении;

совместное проведение форумов, конференций, семинаров, пресс-конференций, «круглых столов», интервью и т.п., посвященных политико-правовым вопросам развития местного самоуправления, защиты его прав;

участие в организации и проведении, согласование проведения массовых политических мероприятий (митингов, шествий, демонстраций и т.п.);

заключение договоров и соглашений, носящих политикоправовой характер;

непосредственное участие представителей муниципальных образований в заседаниях органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, их структурных подразделений и специальных комиссий (на основании обращений органов местного самоуправления, по инициативе государственных органов или партий);

реализация права законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в представительных органах публичной власти субъекта Федерации;

участие в осуществлении различных форм государственного, муниципального и общественного контроля;

совместное участие в оказании социальной помощи жителям муниципальных образований.

В качестве вывода отметим важность координации местного самоуправления практически со всеми элементами политической системы современной России, которая носит достаточно широкий и в основном законодательно урегулированный характер. Направления и формы взаимодействия отражают практически весь спектр политико-правовой деятельности органов местного самоуправления как одного из элементов политической системы государства.

Обобщая проведенный в данной главе анализ, считаем необходимым сказать, что в Российской Федерации в основном имеется достаточное конституционно-правовое и муниципально-правовое регулирование самоуправления, исходя из его понимания как одной из частей политической системы. Местное самоуправление обладает всеми её признаками и принципами, непосредственно взаимодействуя практически со всеми другими элементами политической системы.

В последнее время вопросы реформирования и функционирования местного самоуправления в условиях модернизации политической системы России стали предметом пристального изучения в современной науке конституционного и муниципального права, а, с точки зрения реформирования (развития) местного самоуправления, некоторые авторы ставят вопрос о формировании специальной муниципально-правовой политики - стратегии, определяющей конкретные направления и инструменты достижения целей совершенствования местного самоуправления.

[1] Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 10-13.

[2] Долгов В.М., Долгова Г.Н. Политические проблемы местного самоуправления в современной России // Власть. 2012. № 8. С. 54-58.

[3] Россия в Европе: по материалам международного проекта «Европейское социальное исследование» / под общей редакцией А.В. Андреенковой, Л.А. Беляевой. М.: Academia, 2009.

[4] Антипьев К.А. Политизация местного самоуправления в современной России // Власть. 2012. № 1. С. 52-54.

[5] Силаев B.C. Структурные элементы политической системы общества (методологический анализ) // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2007. № 12. С. 17-21.

[6] Таболин В.В. Правовые основы взаимодействия органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами // Юридический мир. 2012. № 5. С. 43-45.

8 ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[8] Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[9] Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[10] Закон Республики Карелия от 22 декабря 2014 № 1852-ЗРК «О закреплении за сельскими поселениями

в Республике Карелия вопросов местного значения» // 2017, Кодекс. URL:

http://docs.cntd.ru/document/465402368 (Дата обращения: 20.03.2017).

[11] Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 № 19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» // 2017, Кодекс. URL: http://docs.cntd.ru/document/802017554 (Дата обращения:

.

[12] Закон Белгородской области от 30 марта 2005 № 177 «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области» // 2017, Кодекс URL: http://docs.cntd.ru/document/469022706 (Дата обращения: 20.03.2017).

[13] Закон Московской области от 24 июля 2014 № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между

органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» // 2017, Кодекс. URL:

http://docs.cntd.ru/document/537959090 (Дата обращения: 20.03.2017).

[14] Закон Ставропольского края от 25 декабря 2014 № 123-кз «О перераспределении полномочий по решению отдельных вопросов местного значения между органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края и органами государственной власти Ставропольского края» // 2017, Кодекс URL: http://docs.cntd.ru/document/423975414 (Дата обращения:

.

[15] Закон Свердловской области от 20 июля 2015 № 85-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы между органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, и органами государственной власти Свердловской области» // 2017, Кодекс. URL: http://docs.cntd.ru/document/428583324 (Дата обращения:

.

[16] Закон Курской области от 05 марта 2015 № 8-ЗКО «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления городского округа «Город Курск» и органами государственной власти Курской

области по распоряжению земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено» // 2017, Кодекс. URL: http://docs.cntd.ru/document/424041583 (Дата обращения: 20.03.2017).

[17] Закон Иркутской области от 18 декабря 2014 № 162-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Иркутской области и Правительством Иркутской области» // 2016, Кодекс. URL: http://docs.cntd.ru/document/423972889 (Дата обращения: 20.03.2017).

[18] Закон Волгоградской области от 26 декабря 2016 № 136-ОД «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления городского округа город-герой Волгоград и органами государственной власти Волгоградской области по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и признании утратившими силу отдельных законов Волгоградской области» // 2017, Кодекс. URL: http://docs.cntd.ru/document/444890744 (Дата обращения: 20.03.2017).

[19] Прудников А.С., Хазова Е.Н., Антонова Н.А., Муниципальное право России. М.: ЮНИТИ, 2016. С. 15-16.

[20] Зверев П.Б., Случевский В.В. Вопросы политики развития в условиях глобализации международного сотрудничества крупных городов // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2009. № 6. С. 93-95.

[21] Гесленко А.М., Береснева Ю.В. О некоторых проблемах правового регулирования международных связей муниципальных образований в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2011. № 2. С. 71-77.

[22] Арумова Е.С. Организация межмуниципального сотрудничества: российский и зарубежный опыт // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2011. Т. 4. № 2. С. 37-46.

[23] Воронков А.А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы. Диссертация ... кандидата политических наук. М., 2007.

[24] Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 19.12.2016) "О политических партиях" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[25] Беляков Б.Л., Тарарыков А.А. Политические партии и партийная система современной России (философско-политологический анализ). М.: Военная академия РВСН имени Петра Великого, 2007.

[26] Аналитическая справка Аналитического управления Аппарата Государственной Думы: Законодательная деятельность Государственной Думы VI созыва по развитию политической системы / Серия: Государственное строительство и конституционные права граждан. - Москва, 2012. URL: http://iam.duma.gov.rU/node/8/4915/19857 (Дата обращения: 20.03.2017).

[27] Письмо председателя палаты депутатов политической партии «Справедливая Россия» А.А. Агеева председателю Совета муниципальных образований г. Москвы А.В. Шапошникову от 17.12.2012г. № АГАА-4/529

[28] Письмо секретаря МГК КПРФ А.Е. Клычкова мэру Москвы С.С. Собянину и председателю Совета муниципальных образований г. Москвы А.В. Шапошникову от 20.12.2012г. № 181-СДКМ

[29] Федеральный закон от 02.05.2012 № 41-ФЗ (ред. от 22.02.2014) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[30] Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 02.06.2016) "Об общественных объединениях" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[31] Таболин В.В. Основы городского права: курс лекций. М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 210.

[32] Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 03.07.2016) "О средствах массовой информации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016)// СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[33] Воскресенский Ю. Понятие средства массовой информации, роль коммуникации и СМИ в политической системе общества // 2017, Сейчас.ру. URL: https://www.lawmix.ru/comm/1121/ (Дата обращения: 20.03.2017).