Системный анализ развития законодательства о местном самоуправлении в современной России дает возможность выделить наиболее значимые этапы его реформирования после принятия Конституции Российской Федерации.

Первый этап, декабрь 1993 года - август 1995 года, ознаменован принятием Конституции Российской Федерации и становлением местного самоуправления в новых реалиях докритического развития государства и общества.

Второй этап, август 1995 года - октябрь 2003 года, связан с принятием Федерального закона 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» , а также законов, регулировавших местные финансы и муниципальную службу. Особенностью этого периода является то, что субъекты Российской Федерации получили обширные полномочия по регулированию местного самоуправления.

Третий этап, октябрь 2003 года - май 2014 года, характеризуется принятием Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской [1]

Федерации»[2] [3], провозгласившего начало эпохи концентрации полномочий у центральной власти.

Четвертый этап, май 2014 года - февраль 2015 года, является периодом реформирования организационных, территориальных и компетентностных основ местного самоуправления после принятия Федерального закона от 27 мая 2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и создания вертикально интегрированной структуры публичной власти в России.

Пятый этап, с февраля 2015 года по настоящее время, отличается реформированием местного самоуправления и углублением административно-экономического влияния центральной власти на различные аспекты деятельности муниципалитетов. При этом важно отметить, что в целом такие преобразования происходят с целью совершенствования стратегического социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

Чтобы правильно оценить сущность муниципально-правовой реформы, на наш взгляд, необходимо рассмотреть системные принципы и понятие модернизации политической системы как политико-правового явления.

В.Н. Садовский выделяет следующие принципиальные положения:

- целостность, как состояние зависимости внутри общей системы с учетом того, что свойства каждого из ее элементов не являются однородными, но без которых существование системы ставится под сомнение;

- структурность, как обоснование структурной организации и системных связей, поведенческих процессов каждого из элементов, которые зависят от свойств структуры этой системы;

- взаимозависимость системных и средообразующих факторов, при определяющем влиянии последних;

- иерархия, как многослойная подчиненность небольших систем большей, с включением в последнюю всех структурно-организационных элементов, входящих в нее систем;

- множественность моделей системы, которая описывается и изучается в связи со своей сложностью отдельно, как самостоятельная, но в неотделимой взаимосвязи с другими системами и единым целым[4].

Знание и использование данных принципов весьма важно при обеспечении правового регулирования реформирования (модернизации) политической системы Российской Федерации.

Принцип целостности требует комплексного продуманного подхода в правотворчестве реформирования политической системы, т.е. позитивное (на первый взгляд) правовое регулирование всей системы может дать непредсказуемые негативные последствия в деятельности отдельных элементов и, соответственно, наоборот.

Принцип структурности требует от законодателя высокого уровня профессионального понимания связей и общественных отношений внутри политической системы, приоритетов в интересах отдельных ее элементов.

Еще более значимый принцип - взаимозависимость системы и среды, т.е. любая, даже самая малая политическая реформа, должна начинаться с исследования социального, экономического и правового состояния общества и государства, чтобы определить главные элементы взаимодействия и соответствие методов воздействия на них тем целям, которые ставят реформаторы.

Принципы иерархичности и множественности описания каждой системы рекомендуют при реформировании политической системы использовать простые и хорошо прогнозируемые правовые воздействия с учетом свойств, характерных для данной политической системы на основе обобщенных моделей.

Е.Е. Г ришнова считает, что суть данной научной проблемы состоит в том, чтобы в рамках политической системы были найдены точки баланса политико-правовых возможностей для достижения важнейших общих целей, связанных с основными правами и свободами человека,

нормальным функционированием общества и его поступательным

122

развитием .

Необходимость выстраивания определенной политической системы, модели организации самоуправления, обеспечивающей интеграцию общества и внутреннее единство страны, связана с многими причинами, такими как необходимость развивать территорию большой площади, мультинациональный состав населения, отличие культурнобытового и хозяйственного уклада жизни населения, разброс в потенциалах каждого из регионов.

Правовая доктрина понимает под началами модернизации отход от так называемых закрытых общественных образований к открытому обществу, построенному на принципах свободы и ускоренного развития [5] социально-экономических, образовательно-научных, политических сфер общественной жизни.

Значительное число ученых, говоря о модернизации, отмечает, что она построена на переходе от традиционной политической системы к постиндустриальной.

При этом такой подход отрицается, к примеру, Е.Н. Башириной, считающей модернизацию четко выстроенной системой действий публичной власти, при реализации которых происходит устранение отставания социально-экономической и политической сфер общества и

123

переход в новое состояние всех систем .

Важно осознавать, что модернизация приведет к тому, что государство должно стать:

- демократическим и открытым, где принципы конкуренции являются приоритетными;

- ответственным перед населением, опираясь на принципы эффективного публичного управления .

Опираясь на данные подходы, сформулируем дефиницию модернизации (реформы) политической системы общества - это правовая, социально-политическая стратегия, в основе которой лежит осознание населением и властью неприемлемости сложившихся политико-правовых отношений, неудовлетворенность социально-экономической и правовой политикой государства, готовность власти и населения к продуманным и обоснованным демократическим переменам в политической жизни общества.

Основными причинами реформы местного самоуправления, по нашему мнению, являются низкое качество оказания услуг значительным [6] [7]

количеством органов местного самоуправления, неэффективность расходования местных бюджетов при существенной нехватке средств на выполнение органами местного самоуправления своих полномочий.

Даже те существовавшие программы развития поддержки самоуправления со стороны государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, принимавшиеся в конце 90х - начале 2000-х годов, в целом, не смогли решить проблему полной и качественной реализации муниципальных функций в отсутствие материально-технического оснащения.

По-прежнему низкой остается инициативность, правовая и политическая культура значительной части населения, также не искоренено ментальное понимание, что только централизованная власть, нередко федеральная, сможет решить проблемы местного характера. Это говорит о том, что подчас граждане не воспринимают органы местного самоуправления как органы публичной власти, которые, в первую очередь, должны решать проблемы (вопросы) местного значения.

По этому поводу H.JI. Пешин отмечает, что реформа местного самоуправления влияет на саму его природу. Это ведет к тому, что мы можем наблюдать искусственный процесс создания самоуправления государственной властью, а не естественное развитие самоуправления. При этом следует понимать, что все это ведет к принятию государственных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления, чем к объективному выполнению естественных функций самоуправления по решению вопросов местного значения[8].

В Конституции Российской Федерации природа местного самоуправления отличается своими особенностями, которые можно свести:

— к самоорганизационным началам;

— к саморегулированию;

— к финансовой и материально-технической самодостаточности;

— к собственному контролю.

При этом эти начала встречаются все реже в деятельности органов местного самоуправления.

Как справедливо считает В.И. Васильев, основы местного самоуправления, заложенные в Конституции Российской Федерации, в жизни создали такую конструкцию, при которой произошло отделение самоуправления от государства, но и нередко государства от самоуправления, оставив его один на один с финансово-экономическими проблемами[9] [10].

Однако нельзя однобоко оценивать ситуацию в реформе местного самоуправления, выделяя только проблемные моменты. Так, в утвержденной в конце 2008 года Концепции долгосрочного социально-

127

экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года местному самоуправлению отводится роль важнейшего ресурса в дальнейшем развитии государства. Неотъемлемым принципом такого развития является необходимость стимулирования местного самоуправления, создание комфортных условий для его деятельности и стратегическое планирование развития территорий.

Главной отличительной чертой реформы в рассматриваемой сфере является углубление начал демократии в организации самоуправления посредством:

— развития государства как демократического, основанного на принципах федерализма;

- всестороннего и прямого участия местного населения в решении конкретных вопросов развития территорий;

- распространения принципов гражданского общества на данном уровне.

Целью проведения реформы, как это неоднократно заявлялось высшим руководством страны, является деятельное участие населения в местном самоуправлении, повышении роли органов местного

самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения.

Развитие законодательной базы по вопросам местного

самоуправления в 2014 - 2015 гг. внесло определенные коррективы в правоприменительную практику. Так, в 2015 году были приняты следующие федеральные законы, которые внесли изменения в базовые федеральные законы.

Федеральный закон от 03 февраля 2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел правила, предусматривающие новый способ формирования органов местного самоуправления. Так, согласно ст. ч. 2. 1. ст. 36 131 Закона глава муниципального образования может быть избран представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Избранный по такой форме глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию. Кроме того, возможно применение в соответствии с законом соответствующего субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования формы, [11] при которой глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет местную администрацию.

Законодатели субъектов Российской Федерации также отразили такую возможность. К примеру, в соответствии с Законом Белгородской области от 30 марта 2005 № 177 «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области»[12] [13] главы муниципальных образований избираются представительным органом соответствующего муниципального образования из своего состава, срок полномочий главы муниципального образования установлен равным сроку полномочий представительного органа соответствующего муниципального образования. Согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 26 сентября 2014 № 78-оз «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» определены порядки формирования органов местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.

В соответствии с п. 2 ст. 1.1 данного Закона порядок формирования представительного органа муниципального района определяется в уставе муниципального района.

Порядок избрания главы городского округа и муниципального района также определяется в уставе конкретного муниципального образования по одному из двух вариантов, определенных в ст. 1.2 анализируемого Закона, а именно:

— избирается представительным органом муниципального образования автономного округа из своего состава и возглавляет местную администрацию;

— избирается представительным органом муниципального

образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Варианты избрания глав поселений также определены в статье 1.2 анализируемого Закона, включают следующие возможные алгоритмы:

— избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования автономного округа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя;

— избирается представительным органом муниципального

образования автономного округа из своего состава и исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса;

— избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Кроме того, в соответствии со ст. 1.2 анализируемого Закона Глава сельского поселения автономного округа в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования может исполнять полномочия председателя представительного органа сельского поселения и возглавлять местную администрацию.

На протяжении последних лет принимаются активные меры по повышению эффективности проводимой государством политики в отношении местного самоуправления, в том числе посредством совершенствования как организационно-правовых основ местного самоуправления, оптимизации разграничения полномочий, так и организационно-экономических основ, в том числе распределения различными способами материальных и финансовых ресурсов между различными уровнями публичной власти.

На протяжении последних лет также активно идут дискуссии о необходимости создания таких организационных формирований, как агломерации и закреплении их правового статуса.

Здесь необходимо особо подчеркнуть значимость разработки Стратегии пространственного развития Российской Федерации, разработка которой предусмотрена ст. 20 Федерального закона от 28 июня 2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» , а содержание, состав, порядок разработки и утверждения определен Правительством Российской Федерации в постановлении от 20 августа 2015 № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о

132

порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» . Стратегия призвана содействовать возрождению государственной региональной политики, в том числе в сфере расселения населения и распределения ресурсов в муниципальных образованиях страны.

В современных условиях пространственное развитие - весьма сложный процесс, который должен учитывать интересы как городских, так и сельских территорий, а также интересы субъектов Российской Федерации. В связи с этим следует более конкретно определить порядок взаимодействия между городскими и сельскими поселениями в сложившейся структуре местного самоуправления и территориального расселения в возможных рамках взаимодействия агломераций с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Идея агломерирования не должна быть направлена на узаконение имеющей место порочной практики создания городских округов вместо муниципальных районов и не должна создавать предпосылок для [14] [15] ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления в стране в целом и субъектах Российской Федерации в частности.

Разделяя позицию Президента Российской Федерации в сфере необходимости укрепления сельских населенных пунктов, следует поддержать мероприятия и законопроекты, направленные на социальную и организационно-экономическую поддержку села и сельского населения.

Правовые инструменты, определенные Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , могут быть вполне дееспособным механизмом агломерационного, межмуниципального сотрудничества, в том числе выступать инструментом формирования внутриагломерационных связей, в том числе для реализации проектов «городского» и «сельско-городского» агломерирования.

Таким образом, представляется, что важнейшим этапом совершенствования системы местного самоуправления является содержательное наполнение государственной политики в долгосрочной перспективе и исполнительская дисциплина при реализации документов стратегического планирования на всех уровнях управления с одновременным мониторингом практики правоприменения, а также выработкой направлений совершенствования данных вопросов с учетом Стратегии национальной безопасности Российской Федерации[16] [17].

При этом следует учитывать совокупность экологических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации, которые по уровню устойчивости можно разделить на 5 основных типов:

субъекты Федерации с высоким уровнем развития (значение более 100% от среднероссийского уровня);

развивающиеся субъекты Федерации (75-100% от среднероссийского уровня);

«стагнационные» субъекты Федерации (50-75% от среднероссийского уровня);

«рецессивные» субъекты Федерации (25-50% от среднероссийского уровня);

субъекты Федерации с низким уровнем развития (менее 25% от среднероссийского уровня).

Аналогичные группы субъектов Российской Федерации могут выделяться и по частным индикаторам, так как это позволяет понять, за счет каких именно социально-экономических комплексов достигнут современный уровень развития и какие сферы наименее развиты.

Субъекты Федерации разных типов должны иметь различные приоритеты социально-экономического развития, исходя из уже достигнутого уровня, а также имеющегося в них социальноэкономического потенциала, особенностей экономико-географического положения, возможностей развития инфраструктуры и других факторов.

Проблемы экономического развития, особенно в сложившихся обстоятельствах, не могут быть решены без реализации их прежде всего на муниципальном уровне. Модернизация экономики, выстраивание справедливой социальной политики невозможно без участия граждан, отдельно взятых групп населения, проживающих на территории муниципального образования. В современных условиях разрешение социально-экономических вопросов не может проходить без привлечения инвестиций. При этом создание благоприятного инвестиционного климата должно проходить при участии органов местного самоуправления с широким охватом населения, для решения проблем которого и должны привлекаться инвестиции, создаваться среднесрочные и долгосрочные планы и программы стратегического развития муниципальных образований.

Отметим, что за период с 2012 года по 2015 год консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации исполнены с дефицитом, существенно превышающим его прогнозируемые объемы. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете приводит к перераспределению их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в качестве межбюджетных трансфертов, что приводит к дотационности и финансовой зависимости бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации от бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации и отсутствию у них стимулов для развития налогового потенциала.

Существующая система местных налогов в целом недостаточна для исполнения полномочий по самостоятельному решению вопросов местного значения на должном качественном и количественном уровне и не покрывает существенную часть расходных обязательств, требует соответствующего укрепления собственной доходной базы. По информации Министерства финансов Российской Федерации, в 2015 году в совокупности поступления от местных налогов составляют 5,4 % от всех доходов местных бюджетов. При этом доля земельного налога в структуре местных налогов - 86,4%.

На практике основным доходным источником местных бюджетов муниципальных образований является налог на доходы физических лиц (НДФЛ), что не может быть в полной мере достаточным в современных социально-экономических реалиях трудовой деятельности населения. Представляется, что объем налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований должен быть расширен, причем существенно.

Налоговые отчисления муниципальным образованиям должны соответствовать реальным финансовым затратам на решение вопросов местного значения. При этом видится целесообразным законодательно определить механизмы поощрения активной политики органов местного самоуправления по привлечению инвестиций, увеличению налоговой базы (в виде федеральных грантов и грантов субъектов Российской Федерации, и другими способами).

При всем этом актуальными направлениями реформирования самоуправления на современном этапе должны стать:

— четкий компетентностный подход в деятельности органов публичной власти;

— обеспечение финансово-экономического развития местного самоуправления;

— совершенствование местного самоуправления как элемента политической системы и института гражданского общества на местном уровне.

Рассмотрим последовательно эти направления, выделяя основные проблемы и некоторые из возможных путей их преодоления.

К одной из основных проблем следует отнести организационно - экономические трудности, вытекающие из передачи отдельных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления.

Во-первых, следует констатировать практику, когда органам местного самоуправления передаются новые полномочия, иногда являющиеся атипичными для органов местного самоуправления, подчас к которым не готовы многие, если не большинство из них, кроме того, зачастую они выходят за пределы ст.ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, можно выделить следующие полномочия:

— ст. 4 Закона РФ от 25.06.1993 №5242-1 «О праве граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[18] устанавливает, что в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых не имеются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, органом регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации является местная администрация;

— п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[19] определяет, что те земельные участки, на которые не разграничена государственная собственность, находятся в распоряжении органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

— ст. 14, ч. 4 ст. 161, ст. 165, ст. 156, ст. 158 Жилищного кодекса Российской Федерации[20] устанавливаемые полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений, обязывают орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводить открытый конкурс по отбору управляющей организации и создавать условия для управления многоквартирными домами, устанавливать размер платы за жилое помещение, участвовать в расходах собственников помещений в многоквартирном доме;

— ст. 5 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах»[21] определены полномочия органов местного самоуправления в сфере добычи и использования недр;

— ст. 58 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая)[22] закреплено обязательство при отсутствии банка принимать налоги от физических лиц через кассу местной администрации;

— ст. 303 Трудового кодекса Российской Федерации[23] устанавливает, что работодатель - физическое лицо, не являющийся индивидуальным предпринимателем, обязан в уведомительном порядке зарегистрировать трудовой договор с работником в органе местного самоуправления по месту своего жительства (в соответствии с регистрацией);

— ч. 2 ст. 13 Семейного кодекса Российской Федерации[24] уполномочивает органы местного самоуправления при наличии уважительных причин по месту жительства лиц, желающих вступить в брак, по просьбе данных лиц разрешать создавать семью тем, кто достиг шестнадцатилетнего возраста;

— ст. 16, ст. 17, ст. 19, ст. 61 Федерального закона от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[25] обязывают органы местного самоуправления заниматься вопросами списочного состава избирателей.

Кроме того, можно констатировать недопустимые случаи делегирования полномочий органам местного самоуправления подзаконными актами, примером может служить приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 октября 2010 № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления

143

городских округов» .

Сложность вопроса усугублена в том случае, если органы государственной власти субъектов Федерации, не принимая во внимание нормы Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на уровне законов субъектов таким образом «уточняют» компетенции органов местного самоуправления, что, по сути, перекладывает отдельные полномочия преимущественно на плечи органов местного самоуправления, к тому же, подчас без выделения должного финансирования, необходимого для качественного и своевременного выполнения этих полномочий.

Во-первых, недостаточно четко и последовательно урегулированы в отраслевом законодательстве содержание и наполнение полномочий органов местного самоуправления, например, по таким вопросам местного значения, как:

— благоустройство территории;

— транспортное обслуживание;

— организация общественного питания;

— торговля и бытовое обслуживание. [26]

Во-вторых, остается серьезной проблемой закрепление за муниципальными образованиями различных уровней собственных компетенций. Поэтому, зачастую, в силу их размытости, бывает достаточно сложно определить уровень исполнения полномочий на поселковом, городском, районном уровнях самоуправления, что ведет к сложности их исполнения.

В-третьих, возникают противоречия, связанные с неполным соответствием закрепляемых полномочий сути местного самоуправления. К таким атипичным случаям можно отнести, например:

— некоторые вопросы антитеррористической деятельности;

— вопросы гражданской обороны;

— вопросы предупреждения и ликвидации ЧС.

При этом заметим, что, например, вопросы контрольно-надзорных полномочий в сфере экологии, от которых зачастую зависит жизнь конкретного человека, проживающего на территории муниципального образования, были изъяты и переданы в компетенцию органов государственной власти субъекта Федерации. В тех же случаях, когда органы государственной власти субъекта Федерации делегируют эти контрольно-надзорные полномочия органам местного самоуправления, они, как правило, не предоставляют необходимых ресурсов как материально-технического характера, так и кадрового.

В-четвертых, это проявляется при возникновении все большего количества полномочий местного самоуправления, которые не относятся напрямую к вопросам местного значения:

— организация музеев;

— практика нотариальных действий;

— решение вопросов опеки и попечительства.

Видится, что такой подход приводит к размытости применения юридической ответственности и перекладыванию обязанностей на муниципальный уровень.

В-пятых, продолжается значительное увеличение полномочий на муниципальном уровне, которые по своей природе относятся к государственным. Видится, что это связано прежде всего с тем, что субъектам Федерации дозволено передавать полномочия органам местного самоуправления. Возможность такой передачи предусмотрена в различных федеральных законах, в том числе:

— ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»[27];

— ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи»[28];

— ст. 7 Федерального закона от 22 ноября 1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[29].

Данная практика вызывает существенные вопросы. Для устранения негативной практики могут быть предприняты следующе меры:

— надлежащим образом организовать реализацию полномочий на уровне, наиболее отвечающим требованиям качества и эффективности при обеспечении должного финансирования;

— принять меры не только по выявлению проблемных мест в законодательстве, но и по организации внесения законопроектов и их оперативного рассмотрения;

— выявить и отменить схожие компетенции, существующие у нескольких уровней публичной власти одновременно;

— подготовить и принять федеральный закон, определяющий, какие именно полномочия и в каком порядке могут быть делегированы, а также требования к финансированию переданных полномочий;

— изучить проблему и принять меры по законодательному регулированию тех полномочий органов местного самоуправления, которые не относятся напрямую к компетенции органов местного самоуправления;

— законодательно закрепить за органами местного самоуправлению тех полномочий, которые наиболее целесообразно закрепить за органами местного самоуправления по всей стране, при этом определив единые механизмы минимального организационноэкономического обеспечения и источников соответствующего финансирования.

По-прежнему остается болезненной проблема организационноэкономического обеспечения полномочий органов местного самоуправления. Увеличение обязательств, к сожалению, на практике не привело к достаточному увеличению бюджетных средств на их реализацию, что, естественно, отражается на качестве их реализации.

Значительную и возрастающую долю в доходах местных бюджетов по-прежнему составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня.

Для преодоления данных негативных тенденций необходимо принять меры, совершенствующие налоговую и бюджетную систему, при которой органы местного самоуправления будут стремиться к наращиванию собственного финансового потенциала и обеспечению необходимого и достаточного уровня бюджетной обеспеченности как собственных, так и переданных полномочий.

Происходящие в последнее время реформы политической системы Российской Федерации, ставшие одной из важнейших общегосударственных задач, затронули все уровни политической активности, в том числе и муниципальный, что привело к осязаемому совершенствованию местного самоуправления как элемента политической системы, повышению интереса граждан к работе органов местного самоуправления (в особенности выборных).

Значимость этой задачи определяется прежде всего необходимостью обеспечения эффективной реализации и защиты политических прав граждан на местном уровне, поскольку именно здесь жители на практике могут оценить работу различных элементов политической системы. Именно на местном уровне граждане могут реально почувствовать, что их мнение не только важно и нужно, но и реально значимо, оно может быть реализовано в виде конкретных результатов принимаемых решений через органы местного самоуправления.

Зарубежный опыт свидетельствует, что, например, в Великобритании, в которой более 80% всех функций государственной власти и управления реализуется через муниципалитеты, этим обеспечивается политическая и экономическая стабильность государства. Да и исторический опыт дореволюционной России демонстрирует политическую стабильность и экономический рост в государстве в периоды децентрализационных реформ: при Петре I, Екатерине II, Александре I и Александре II. Наоборот, в периоды жесткой

централизации нарастает политическая напряженность и экономический

147148

спад

Это говорит о том, что в условиях современного реформирования политической системы России муниципально-правовая реформа должна быть одним из главных приоритетов.

На основе анализа позиций различных ученых-правоведов, в том числе С.А. Авакьяна149150, С.В. Бондарева[30] [31] [32] [33] [34], Е.М. Бухвальд[35], Т.Г. Голубевой[36], Ю.В. Дубровской[37], можно выделить три этапа (составляющих) процесса реформирования местного самоуправления:

1) создание органов местного самоуправления для выполнения компетенций на местном уровне с помощью непосредственной демократии (организационный этап);

2) создание благоприятных финансовых и экономических условий для возможности осуществления собственных компетенций (экономический этап);

3) привлечение к развитию самоуправления населения, а не только делегирование полномочий и даче заданий органами государственной власти, создание условий для активизации вовлеченности населения в деятельность органов местного самоуправления (социально-политический этап).

Как видно, данные этапы проходят в настоящее время свой период «обкатки», часто останавливаясь или откатываясь назад или в корне изменяясь на другие, что является показателем длящегося поиска оптимальной модели местного самоуправления.

Т.Г. Голубева пишет, что «существует два аспекта, в которых необходимо рассматривать реформирование самоуправления. Первое - это понимание населением новой политической парадигмы:

— личная ответственность каждого за развитие своей территории;

— нетерпимость к коррупционным проявлениям;

— создание условий для включения каждого, проживающего на территории, в политические процессы.

Второе, выработка у населения понимания происходящих процессов:

— овладение навыками анализа происходящих политических процессов;

— овладение навыками использования услуг, предоставляемых органами местного самоуправления, и использования телекоммуникационных и информационных технологий;

— овладение навыками создания и участия в различных видах общественных организаций, работающих на развитие местного сообщества»155.

По нашему мнению, проблема заключается в экстенсивности движения муниципального образования, не учитывающего современные реалии экономики.

П.Е. Пушкин отмечает, что при реализации реформы возникают и иные проблемы, связанные с засильем бюрократии в реализации муниципальных услуг, коррумпированность чиновников, отсутствие у самоуправления понимания необходимости реформ, непонимание населением значения, целей и задач реформирования, а также недостаточное техническое и материальное обеспечение ресурсной базой[38] [39] [40].

Исходя из такого положения, вносятся различные предложения по повышению эффективности местного самоуправления. В частности, В.М. Долгов и Г.Н. Долгова предлагают, чтобы проводимые реформы отвечали адекватности и возможностям самоуправления конкретного муниципалитета. Кроме того, необходимо выстроить четкую взаимосвязь между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации .

Однако, несмотря на все вышеизложенное, в целом нельзя воспринимать сложившуюся практику правоприменения в местном самоуправлении как полностью негативную и абсолютно пессимистическую. Видится, что наиболее правильно по этому поводу высказалась Т.Я. Хабриева, утверждающая, что муниципальная реформа не только вносит порядок в уже сложившиеся общественные отношения, но и способствует их поступательному развитию .

Также вызывает интерес точка зрения Н.В. Постового, подчеркивающего, что в демократическом обществе ни местное самоуправление, ни государство не могут быть независимыми в осуществлении функций. Их должна объединять единая цель - благосостояние народа, соблюдение его прав и свобод, обеспечение безопасности страны[41]. Имеющийся у органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления субъектов Федерации инструментарий должен работать как единый слаженный механизм, при этом каждому уровню власти должны быть отведены свои, строго определенное задачи (перечень полномочий), направленных на достижение единой цели - благополучия населения и страны.

Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что муниципальная реформа - это не одномоментная процедура или кампания, связанная исключительно с изменением содержания норм права, регулирующих основы местного самоуправления. В последнее время явно просматривается тенденция на все большую централизацию властных полномочий и управленческих функций при сохранении автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти. Очевидно, что главной задачей в приводящейся реформе политической системы должно стать создание комплексной и многоуровневой системы функционирования демократических институтов государства и общества, в которой местное самоуправление по праву займет одно из центральных мест.

[1] Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[2] Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[3] Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[4] Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/3310/%D0%A1%D0%98%D0%A1%D0%A2%D0%95%D0%9C %D0%90 (Дата обращения: 20.03.2017).

[5] Гришнова Е.Е. Политическая система Российской Федерации: теория и практика формирования, тенденции развития. Диссертация ... доктора политических наук. М., 2010. С. 101.

[6] Баширина Е.Н. Особенности модернизации политической системы российского общества. Диссертация ... кандидата политических наук. Уфа, 2011. С. 75.

[7] Киракосян А.В., Винниченко Е.О., Цыбуляк С.И. Правовое обеспечение модернизации политической системы Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. № 2. С. 240-343.

[8] Пешин ^Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 49-56.

[9] Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко М.: Юриспруденция, 2004. С. 6.

[10] Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) <О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года> (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[11] Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[12] Закон Белгородской области от 30 марта 2005 № 177 «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области» // 2017, Кодекс. URL: http://docs.cntd.ru/document/469022706 (Дата обращения: 20.03.2017).

[13] Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26 сентября 2014 № 78-оз «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» // 2017, Кодекс. URL: http://docs.cntd.ru/document/411718015 (Дата обращения: 20.03.2017).

[14] Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[15] Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[16] Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[17] Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[18] Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. от 02.06.2016) "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"// СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[19] Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[20] Жилищный кодекс Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[21] Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 03.07.2016) "О недрах" (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016)// СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[22] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[23] Трудовой кодекс Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[24] Семейный кодекс Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[25] Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[26] Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 октября 2010 № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[27] Федеральный закон от 15 ноября 1997 № 143-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об актах гражданского состояния» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[28] Федеральный закон от 21 июля 2005 № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[29] Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[30] Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 55, 56. СПб.: Семеновская Типолитография (И.А. Ефрона), 1890-1907.

[31] Россия: Энциклопедический словарь. Л.: Лениздат, 1991.

Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее

совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2008. № 2. С. 61-75.

Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее

совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2008. № 3. С. 64-74.

[34] Бондарев С.В. Местное самоуправление в контексте отечественной политико-правовой модернизации // Философия права. 2008. № 2. С. 91-93.

[35] Бухвальд Е.М. Местное самоуправление как институт модернизации экономики и общества // Этап: экономическая теория, анализ, практика. 2011. № 5. С. 29-43.

[36] Голубева Т.Г. Теория политической модернизации в контексте реформирования местного самоуправления в современной России // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Серия: Общественные науки. 2010. № 4. С. 24-27

[37] Дубровская Ю.В. Особенности институциональных преобразований в России: реформа местного самоуправления // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. 2010. № 8. С. 77-88.

[38] Пушкин П.Е. Особенности и основные проблемы реформирования местного самоуправления России на современном этапе // Вестник Волгоградского государственного университета. 2008. № 2 (14). С. 142147.

[39] Долгов В.М., Долгова Г.Н. Политические проблемы местного самоуправления в современной России // Власть. 2012. № 8. С. 54-58.

[40] Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в Российской Федерации // Экономика региона. 2008. № 2. С. 26-35.

[41] Постовой Н.В. Муниципальное управление. М.: Юриспруденция, 2016. С. 151