В настоящее время местное самоуправления стало неотъемлемой частью политической системы демократического типа. Это вполне объяснимо, если учесть, что в развитом цивилизованном обществе невозможно всеми делами управлять из единого федерального центра, в особенности, если население проживает на территории огромной страны. По своей природе местное самоуправление - это такая политическая структура общества, благодаря которой каждый имеет возможность создать благоприятные условия для жизни на местах (в конкретном муниципальном образовании или его части), а также оказывать ощутимое влияние на решение наиболее важных вопросов местного значения.

Важное место в решении этих задач занимает муниципальноправовая политика, которая является комплексной и проводится разными уровнями органов публичной власти для поступательного развития местного самоуправления.

А.М. Геворков по этому вопросу справедливо замечает, что успешное проведение реформы самоуправления, основывающейся на реализации Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом следует отметить, что только прозрачность и понятность правовой политики в рассматриваемой области общественных отношений может стать важнейшим импульсом трансформации власти на местах, становлении таких органов местного самоуправления, которые реально могут самостоятельно решать вопросы местного значения. Несомненно, и то, что политика муниципально-правовой направленности необходима и для создания программы стратегического развития местного самоуправления, внедрения больших демократических начал и создания стабильности в управлении территориями[1].

«Под предметом правовой политики мы должны понимать и изучать, то, что есть в настоящий момент и то, что будет, к чему мы должны прийти и стремиться»[2] - отмечал еще в конце XIX в. известный российский ученый и политический деятель С.А. Муромцев.

Сегодня внимание ученых к данной теме вызвано состоянием дел в местном самоуправлении, имеющееся множество нерешенных проблем концептуального характера, нестабильность законодательства, связанного с неустоявшейся парадигмой социально-экономического развития, имеющаяся практика вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления (о чем шла речь выше), а также множество других сложностей организационно-экономического характера.

Сегодня ученые-правоведы по-разному смотрят на понятие муниципально-правовой политики. К примеру, Ю.Б. Багаутдинова и А.А. Малько, говоря о данной сфере политики, подразумевают под ней «четкую, структурированную, целеполагающую деятельность органов местного самоуправления, которая не идет в разрез с политикой федерации и региона, которая проводится в целях, отвечающих интересам местного населения и оптимизации управленческих механизмов» . Те же авторы выделяют следующие виды муниципально-правовой политики:

муниципальная правотворческая политика - форма реализации муниципально-правовой политики, которая упорядочивает муниципальное правотворчество;

правореализация на муниципальном уровне власти, которая призвана обеспечить реализацию принятых нормативных правовых актов;

правоприменение на местном уровне, что обеспечивается усовершенствованием данной деятельности в муниципальном образовании;

договорная политика, необходимая для эффективной реализации контрактной системы, действующей на муниципальном уровне[3] [4].

С.В. Корсакова отмечает, что данный вид политики - это ни что иное, как одна из ее разновидностей, представляющая субъектам права создавать действенные механизмы эффективного и поступательного развития муниципального образования, выстроенного на основании координации между всеми органами публичной власти[5]. На наш взгляд, это определение является наиболее емким.

Анализ различных подходов к определению муниципально - правовой политики привел А.Н. Костюкова к выделению следующих признаков этого понятия:

— поскольку данный вид является одним из видов политики, то при его изучении необходимо использовать в том числе тот инструментарий, который уже сложился в науке и активно применяется;

— данный вид политики - это прежде всего деятельность всех субъектов муниципальных правоотношений. Поэтому только совместные и скоординированные их усилия смогут привести к реализации намеченных целей и дать дальнейшее развитие самоуправлению;

— необходимо считать объектом данного вида политики местное самоуправление как конституционную ценность;

— объектом муниципально-правовой политики является местное самоуправление - основа конституционного строя.

Такое отделение объекта от остальных позволит создать и реализовать понятные задачи и цели данного вида политики.

Кроме того, исследователь формулирует свое определение данного вида политики, суть которого заключается в том, что муниципальноправовая политика ставит перед собой цель развития самоуправления как основы конституционного строя России при участии всех субъектов муниципального права[6].

Исходя их этих подходов, цели муниципально-правовой политики можно сформулировать следующим образом:

— повышение уровня и качества жизни в муниципальных образованиях;

— создание действующей системы местного самоуправления;

— создание механизмов действенного правотворчества;

— создание системы отслеживания качества готовящихся нормативных правовых актов;

— защита и реализация прав и свобод человека на местном уровне.

В свою очередь, Ю.Б. Багаутдинова называет следующие принципы муниципально-правовой политики:

— открытость;

— приверженность закону;

— научная обоснованность;

— главенство прав человека;

— координация данного вида политики на всех уровнях публичной власти;

— развитие демократических начал на местном уровне;

— привлечение образованных сотрудников в сферу муниципального управления;

— соблюдение принципа ответственности на уровне местного самоуправления за проведение данного вида политики166.

Современную политико-правовую модель местного самоуправления можно представить в виде четырех характеристик:

Неразвитое и в некоторых случаях даже в определённой степени ущемляющее права граждан на местное самоуправление федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, повсеместное отсутствие необходимых ресурсов и дефицитность местных бюджетов, перегруженность переданными государственными полномочиями, что зачастую ведет к неспособности органов местного самоуправления самостоятельно эффективно решать вопросы местного значения. Тем самым формируется неудовлетворенность и недовольство граждан местной властью (органами местного самоуправления), из-за чего они (граждане) по своим вопросам зачастую предпочитают, а иногда и попросту вынуждены направлять свои заявления, жалобы и предложения в органы государственной власти субъекта Федерации, органы государственной власти Российской Федерации, а иногда и сразу Президенту Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации не имеют эффективных прямых механизмов (в отличие от органов местного самоуправления) взаимодействия с жителями по их частным (личным) вопросам, т.к. их структуры бюрократизированы и дифференцированы по узким ведомственным функциям общеуправленческого характера. Это приводит к безрезультатному «хождению по кабинетам» и «пересылке обращений». Отсюда возникает новая волна недовольства граждан и социальной напряженности.

Недовольство отдельных граждан или их групп постепенно

формирует негативное общественное мнение о неспособности власти в целом реагировать на проблемы населения, т.е. переходит в политическую сферу недоверия избранным органам власти всех уровней. Более того, несогласованность правовой политики на федеральной уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне, отсутствие общих целей и приоритетов, обособленность интересов не обеспечивает комплексного социально-экономического развития территорий муниципальных

образований и дальнейшего совершенствования деятельности органов местного самоуправления.

Эта ситуация непосредственно выражается в либо индифферентности, либо в протестности граждан при реализации как пассивных избирательных прав, так и активных избирательных прав. Нарастает деградация местного самоуправления. Следуя складывающимся тенденциям в обществе, другие элементы политической системы, в частности, политические партии занимают реформаторские или оппозиционные позиции.

Данная политико-правовая модель отражает лишь самые общие характеристики современного состояния местного самоуправления. Они носят как объективный, так и субъективный характер. Например, к объективным причинам низкого доверия общества к большинству государственных институтов, низкой политической активности подавляющей части граждан, недоверия к закону и праву P.M. Усманова относит наличие определенного пассивного политического восприятия, основанного на длительном отсутствии политической активности в различные эпохи существования России167. Но, конечно, только этой причиной столь сложный процесс объяснить нельзя.

Главное заключается в том, что правильно выстроенная муниципально-правовая политика на всех уровнях власти должна обеспечивать не только преодоление вышеизложенных негативных тенденций, но и придать активный импульс комплексному развитию местного самоуправления как форме народовластия и элементу политической системы.

А.В. Малько и С.В. Корсакова предлагают перечень приоритетных направлений муниципально-правовой политики:

создание подкрепленных нормативными правовыми актами гарантий финансово-экономического базиса местного самоуправления;

усовершенствование координации между различными видами публичной власти;

усовершенствование механизмов выполнения компетенций органами местного самоуправления;

создание эффективной, основанной на новых подходах системы контроля и надзора за органами местного самоуправления;

принятие мер по усилению эффективности деятельности органов местного самоуправления;

принятие четких мер ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством[7] [8].

Данный перечень направлений нельзя считать исчерпывающим и однозначно сформулированным, т.к. политика данного вида представляет собой постоянно развивающуюся сферу деятельности, при которой появляются новые направления стратегического развития.

Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая 08 февраля 2008 года на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года» отметил, что именно увеличение централистских тенденций в управлении является его главной проблемой. Децентрализация в рамках существующей системы публичного управления, основанная на принципах ответственности и самостоятельности, эффективное использование ресурсов, новаторские решения в управлении должны стать основными во всех сферах публичной власти, в том числе и в местном

169

самоуправлении .

Решением данной задачи могла бы стать разработанная и принятая на федеральном уровне концепция муниципально-правовой политики, актуализация которой осуществлялась бы путем постоянного мониторинга ее результатов.

Опираясь на научно обоснованный проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года под редакцией А.В. Малько , о котором говорилось выше, сформулируем основные принципы и формы реализации муниципально-правовой политики на современном этапе.

Согласно проекту Концепции, такими принципами должны стать стратегические подходы к развитию самоуправления, выстроенные на основах гражданского общества, ориентируемого прежде всего на социальное развитие.

Таким образом, к принципам муниципально-правовой политики в Российской Федерации можно отнести:

• социально-политическую обусловленность, заключающуюся в том, что принимаемые федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовое акты базируются на действительных чаяниях людей, живущих в конкретных муниципальных образованиях;

• научную обоснованность. Данный вид политики, входящий в систему политической деятельности должен основываться на научных постулатах юриспруденции и иных наук, принимая во внимание мнение всеми признаваемых исследователей и сложившуюся практику;

• главенство прав и свобод человека и гражданина и создание системы защиты этих прав на местном, региональном и федеральном уровнях;

• легитимность. Содержание муниципально-правовой политики отражает интересы различных слоев населения муниципальных образований. Большинство граждан, проживающих на территориях муниципальных образований, одобряют и санкционируют направленность и содержание муниципально-правовой политики через механизмы непосредственного ознакомления и обсуждения, а также ее реализацию субъектами гражданского общества, органами государственной власти и местного самоуправления;

• демократический характер муниципально-правовой политики, формируемой и осуществляемой всеми слоями общества, в том числе вовлечение как можно большего количества участников в демократические процессы на муниципальном уровне;

• легитимность требует, чтобы муниципально-правовая политика базировалась на основном законе государства, системе законов на уровне федерации и субъектов Федерации, муниципальных актах при недопущении создания условий выдвижения принципа целесообразности на первое место и пренебрежение принципом законности;

• учет принципов нравственности и социально-культурных традиций населения при формировании и реализации муниципальноправовой политики, основанной на принципах уважения ко всем культурным и историческим традициям народонаселения России, и руководствуясь принципом гуманизма;

• открытость информации, на основании которой происходит выработка и реализация муниципально-правовой политики;

• создание системы приоритетов в проведении муниципальноправовой политики, которая определяет задачи и способы решения актуальных проблем местного самоуправления на среднесрочную и долгосрочную перспективы развития;

• прогноз как средство, необходимое для понимания развития самоуправления, учитывающее его поступательное развитие, сложности и проблемы, которые могут возникнуть при реализации новых концептуальных подходов;

• план и выделение этапов муниципально-правовой политики, которая реализуется на основании прогнозируемых тенденций общественного развития на местном уровне власти;

• эволюционность реформирования самоуправления с помощью юридических средств и методов с четким выделением этапов такого реформирования и контролируемость реформ со стороны не только публичной власти, но и гражданского общества;

• практикоориентированный подход при принятии нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, вопросы его компетенции, финансово-экономические показатели.

• комплексность в решении проблем способствует привлечению всех заинтересованных субъектов для реализации управленческих новаций на местном уровне, достижение положительной динамики развития муниципального образования путем решения комплекса проблем;

• соответствие средств и правовых ресурсов для достижения поставленных целей. Применение в полном объеме юридических методов, необходимых и достаточных, приведет к достижению поставленных целей;

• создание условий, при которых сочетаются управленческие и организаторские начала, приведет к эффективному сочетанию правого воздействия публичных органов власти и самоуправления на общественные процессы.

Основываясь на обозначенных принципах и опираясь на положения Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года под редакцией А.В. Малько, можно выделить общие формы реализации муниципально-правовой политики:

— правотворчество как регулятор данного вида политики, применимое уполномоченными субъектами права;

— правоприменение, направленное на воплощение в жизнь принятых нормативных правовых актов, реализующих данный вид правовой политики;

— правовая интерпретация, построенная на толковании официальными органами власти, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, что ведет к унификации проводимых процедур и совершенствованию политики данного вида;

— правовая реализация, которая проводится всеми субъектами муниципально-правовой политики, и основывается на неукоснительном соблюдении принятых юридических норм;

— воспитательная и информационная формы проводится в целях развития у населения правопонимания в вопросах проводимой политики, а также возможного влияния на местное население для целей повышения правовой культуры и правоприменения;

— материально-техническая и организационная форма сводится к

принятию управленческих решений по вопросам кадрового,

информационного, материального обеспечения проводимой политики.

Так, например, В.В. Путин, реально оценивая политическую ситуацию, подчеркивает, что нам непозволительно создавать

недействующую демократию, создавать ее видимость. Нам необходимо стремиться к созданию такой системы, которая бы определяла все тенденции, нарастающие в обществе, чтобы происходило согласование всех политических нововведений в публичном пространстве, среди всех социальных слоев населения. Только так удастся обеспечить законность власти, легитимность принимаемых законов, уверенность людей в

171

справедливости .

Делая общий вывод, можно сказать, что:

— муниципально-правовая политика играет важнейшую роль в формировании тактических и стратегических целей и задач самоуправления в Российской Федерации в качестве конституционной основы, формы народовластия и элемента политической системы страны;

— в рамках данного диссертационного исследования можно только схематично и поверхностно представить основные принципы и формы муниципально-правовой политики, т.к. она требует глубокого научного исследования и обоснования силами известных специалистов и научных школ в муниципальном праве[9] [10];

— муниципально-правовая политика не может быть обособленной стратегией правового развития местного самоуправления в отрыве от общей концепции правовой политики Российской Федерации и общей стратегии развития страны на ближайшую перспективу, поскольку все они объединены главной целью - обеспечить достойный уровень жизни граждан Российской Федерации;

— важным также является наличие политической воли руководства страны в стремлении разработать и реализовать этот комплекс стратегических планов и программ.

Б.Н. Чичерин на пороге XX века писал как будто про наше время о том, что «народ должен сплотиться и дать решительный ответ разрушительным силам. Только действенный союз общества и власти способен привести к будущему нашу страну» .

[1] Геворков А.М. Правовая политика в сфере местного самоуправления: понятие и отличительные черты // Наука и образование; хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 5. С. 50-52.

[2] Муромцев С.А. Очерки общей теории гражданского права. Ч.1. М., 1877. С. 43.

[3] Багаутдинова Ю.Б., Малько А.А. Муниципально-правовая политика понятие и особенности // Государственная власть и местное самоуправление, 2007. № 5. С. 17.

[4] Багаутдинова Ю.Б. Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления. Монография. Тамбов: Издательский дом ТГУ имени Г.Р. Державина, 2008. С. 130.

[5] Корсакова С.В. Доктринальная форма реализации муниципально-правовой политики // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 3. С. 46-49.

[6] Костюков А.Н. Муниципально-правовая политика и её метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 48-57.

[7] Малько А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право Росси. Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное. М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2011. С. 120.

[8] Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года». - URL: https://regnum.ru/news/954426.html (Дата обращения: 20.03.2017).

[9] В инициативном порядке некоторые ученые-правоведы уже предлагают свои варианты концепций, например, см.: Корсакова С.В. Концепция муниципально-правовой политики в Российской Федерации: предлагаем проект для обсуждения // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 11. С. 7-18.

[10] Чичерин Б.Н. Задачи нового царствования // Антология мировой правовой мысли. В 5 т. T.V. Россия конец Х1Х-ХХ вв. М.: Мысль, 1999. С. 74.