В настоящее время Россия находится в условиях очень важного и трудного выбора целей, направлений и методов дальнейшего экономического, правового, социального и политического развития общества и государства. Реформирование политической системы общества, а вместе с ней и местного самоуправления как ее элемента, стало принципиальной задачей всех уровней государственной власти и местного самоуправления.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своей статье «Демократия и качество государства» следующим образом раскрывает сущность модернизации политической системы, идея которой сводится к тому, что в стране следует создать такую политическую систему, где человек должен слышать только правду. Все, кто предлагают программы развития должны отвечать за их реализацию, а те, кто голосует за разработчиков этих программ, должны осознавать свой выбор. Это даст возможность создать атмосферу доверия и консенсуса между обществом и

174

властью .

В.А. Черепанов, соглашаясь с этим мнением, считает, что основным направлением преобразований должно быть преодоление возникшего отчуждения публичной власти от народа путем создания самоуправляющегося общества с доминирующей ролью непосредственной демократии как при формировании органов представительной демократии,

175

так и при организации контроля за их деятельностью . [1] [2]

Ю.А. Зуева, в рамках существующего к настоящему моменту мирового опыта, выделяет две концептуальные платформы политикоправовой институционализации местного самоуправления:

самоуправление прививается государственной публичной властью и создается «сверху»;

самоуправление основывается на самоорганизации людей на конкретной территории и создается «снизу»[3] [4].

Рассмотрим, исходя из этих взглядов, какие сложности стоят на пути развития местного самоуправления, какие направления и формы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления позволят заложить основы совершенствования местного самоуправления как политико-правового института.

Конституционная норма об отделении органов местного самоуправления от государства имеет, особенно в последние годы, политический декларативный характер. Исходя из практики, можно с уверенностью заявить, что местное самоуправление все больше зависимо от государства и политизировано.

С.А. Бондарев, основываясь на анализе публичной власти разных уровней, отмечает, что можно говорить о местном самоуправлении как о низовом уровне государственной власти, как о стремлении подавить силы,

177

ведущие к распаду территории .

JI. Рагозина и другие практические работники отмечают ряд серьезных критических последствий в процессе огосударствления самоуправления.

Во-первых, это приводит к уменьшению политической активности населения и потери легитимизации власти. Такая низкая степень доверия

граждан к власти проявляется в том числе и в уровне доверия к органам

178

местного самоуправления .

Во-вторых, принижается роль самого института местного самоуправления. Это иногда выражается в отсутствии желающих делегироваться на выборы в органы местного самоуправления.

В-третьих, тенденция бюрократизации, проникающая и на местный уровень, приводит к снижению инициативы, уменьшению желающих защищать свои права и законные интересы и, как правило, потере самостоятельности. Самоуправление заменяется управлением на местах и сводится к распорядительной деятельности предписаний, направляемых из аппарата главы субъекта федерации.

В-четвертых, намечается увеличение пропасти между органами местного самоуправления и населением (например, проведение публичных мероприятий с формальным участием только представителей территориальных общественных организаций и других «зависимых» жителей).

Как следствие, происходит рост недоверия и инертности населения

179

по отношению к самоуправлению .

Исходя из этого, весьма актуальной нужно считать одну из задач, поставленных в программе Президента Российской Федерации В.В. Путина, который отмечает, «что общество должно самостоятельно создавать демократию, а не воспринимать ее путем копирования тех образцов, которые нередко насаждаются населению. Необходимо, чтобы общество подготовило почву для того, чтобы демократия принялась и [5] [6]

смогла приносить свои плоды. Это возможно лишь в тех случаях, когда

180

люди готовы ее культивировать» .

Особое место среди перечисленных проблем занимает правовые особенности местного самоуправления в городах федерального значения. В Конституции Российской Федерации, где установлены основы местного самоуправления, не говорится об отличительных чертах принципов его организации на различных по своему правовому положению территориях.

Однако законодатель в ст. 79 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установили, что:

в соответствии с уставами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях;

установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами Москвы, Санкт- Петербурга и Севастополя;

законы Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, допускают отсутствие местных администраций в таких муниципальных образованиях;

законами Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя могут быть предусмотрены особенности осуществления отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, переданных органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, если их осуществление не потребует расходов за счет средств городских и (или) местных бюджетов, а также материальных средств;

состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя определяется их законами в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и перечнем вопросов местного значения, установленным законами соответствующих субъектов Федерации (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя).

Таким образом, самоуправление в городах Москве, Санкт- Петербурге и Севастополе законным (но не конституционным) образом серьезно отличается от всех других российских городов. Возникающие в связи с таким положением проблемы В.В. Таболин классифицирует следующим образом:

во-первых, политическая проблема основана на отсутствии децентрализации в городах федерального значения. Это приводит к уменьшению и принижению роли самоуправления во внутригородских образованиях, что делает уязвимым самоуправление как конституционный принцип. Можно отметить, что такая система сложилась в силу необходимости экономического и хозяйственного развития города, но это

181

не совсем так. Закон Москвы № 56 на присоединенных к Москве территориях устанавливает дополнительные гарантии самоуправления. Это привело к тому, что в рамках одного города действует разная система прав, что, естественно, ущемляет права большой группы граждан. При этом данное положение дел не мешает управлению единым городским хозяйством;

во-вторых, юридическая коллизия, которая, исходя из ст. 55 Конституции РФ, не определяет принцип единства городского хозяйства. Данный принцип, применяемый властями, фактически лишил жителей гарантированного права на самоуправление;

в-третьих, экономическая проблема внутригородских муниципалитетов основана на прямой зависимости от городских властей, что ущемляет их самостоятельность и независимость;

в-четвертых, управленческие проблемы муниципалитетов города федерального значения существенно урезаны и касаются в основном спортивно-досуговой деятельности, при этом большая часть полномочий

муниципалитетов являются делегированными полномочиями

182

государства .

Рассматривая вышеизложенные проблемы и негативные тенденции в современном российском самоуправлении, считаем, что их преодоление потребует принципиально нового похода к системе совершенствования правового регулирования (законодательства и муниципального нормотворчества) местного самоуправления в условиях реформирования политической системы. [7] [8]

Для решения данной задачи, как нам представляется, нужно выделить четыре главных направления:

Реализация конституционных прав граждан на местное самоуправление через преодоление отчуждения публичной власти от населения и обеспечения реальных государственных гарантий местного самоуправления.

Обеспечение доминирующей роли непосредственной демократии, особенно на местном уровне.

Развитие различных форм общественного контроля населения за органами муниципальной власти.

Конкретизация форм и обеспечение реальных механизмов ответственности выборных и назначаемых должностных лиц местного самоуправления перед населением.

В первую очередь, для совершенствования и обеспечения реальных гарантий местного самоуправления необходимо вернуться к рассмотрению законодательного закрепления основ, общих принципов и реальных гарантий местного самоуправления; поскольку кардинальной редакции Федеральный закон №131-Ф3 уже был подвергнут, то должен быть подготовлен новый закон о местном самоуправлении по следующим основаниям:

Должна быть четко определена правовая природа местного самоуправления исходя из двух противоречивых позиций: конституционной, отделяющей местное самоуправление от государственных органов, и реальной ситуации, сложившейся в практике муниципального строительства. По нашему мнению, необходим политикоправовой компромисс, который бы, с одной стороны, не «вырывал» местное самоуправление из политической системы общества, а, с другой стороны, не подчинял бы муниципальные органы государственным органам управления через механизмы административной и финансовой

зависимости. Важен законодательно установленный баланс (предел) государственного «присутствия» в местных органах власти.

Федеральный законодатель должен уйти от детальной регламентации организационных основ местного самоуправления, обозначив лишь общие их демократические принципы и ограничения, связанные с перегрузкой муниципальных администраций сложными и несвойственными им государственными функциями. Главным должен стать принцип субсидиарности: на местный уровень должно быть передано только то, что там может быть более эффективно реализовано или исполнено, при обязательном конституционном условии - достаточности финансовых и материальных ресурсов. Президент РФ упоминает об этом в своей статье, отмечая, что не следует перемешивать полномочия и ресурсы в системе публичной власти. Полномочия должны исполняться, исходя из принципа их целесообразности для определенного уровня власти, для их полезности жителям конкретной местности и всей страны .

Необходимо преодолеть те противоречия развития местного самоуправления, которые не соответствуют чрезмерным делегированным полномочиям и реальным финансовым и ресурсным возможностям для их практической реализации.

Представляются интересными по этому вопросу предложения Е.А. Крупининой. По ее мнению,

первое, необходимо исключить несвойственные для местного самоуправления функции и исключить их из компетенции органов самоуправления;

второе, выстроить иерархическую систему компетенций органов местного самоуправления, исходя из принципа действенного перераспределения полномочий и территориальной принадлежности;

- третье, на основании мониторинга принять изменения в

184

отраслевое законодательство, согласно положениям 131-ФЗ .

Функционирование местного самоуправления не может происходить без финансово-экономической составляющей. При этом на первое место должен выйти вопрос решения наполняемости муниципальных бюджетов, чтобы переломить негативную тенденцию

185

складывающегося бюджетного дефицита .

Серьезной проблемой, требующей своего законодательного решения, остается нехватка квалифицированных кадров во всех типах территорий. Достаточно большое количество выпускников ВУЗов по специальности «государственное муниципальное управление», «юриспруденция», «экономика и финансы» так и не «добираются» до низовых звеньев местного самоуправления, оседая в больших городах, региональных или федеральных структурах.

Отметим, что необходимо повышать и укреплять кадровый потенциал муниципальной службы во всех видах муниципальных образований, законодательно запретить временное исполнение должностей муниципальной службы лицами, не являющимися муниципальными служащими.

Законодателю важно вернуться к вопросу о более четком нормативном регулировании на федеральном, региональном и местном уровнях публичной власти пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, и выработать соответствующие законодательные предложения.

По нашему мнению, одним из возможных способов решения этой проблемы мог бы стать муниципальный заказ на подготовку молодых специалистов и переподготовку не имеющих профильного образования [9] [10] граждан с последующим обязательным направлением их на работу в местные органы власти и управления.

Более того, исходя из поставленной Президентом РФ задачи - местное самоуправление должно быть «профессионально-политическим училищем» для формирования ключевых компетенций только начинающих политиков. К таким знаниям следует отнести:

умение договариваться и приходить к консенсусу с разными слоями населения;

обладать поставленной речью, чтобы доносить до людей свои

идеи;

иметь знания для защиты прав и законных интересов каждого человека.

Поэтому, на наш взгляд, необходимо внести в федеральное законодательство о политических партиях, о выборах в государственные органы и о государственной гражданской службе положения, обязывающие начинать свою политическую и государственную карьеру в муниципальных органах власти и управления.

О преодолении подобных диспропорций на муниципальном уровне Президент РФ пишет в своей программной статье, что местное самоуправление должно быть властью, до которой можно добраться. Поэтому не следует бездумно производить укрупнения муниципалитетов. Помимо этого, необходимо, чтобы самоуправление стало финансово достаточным и автономным для решения ключевых вопросов на местах для каждого человека. Финансирование муниципалитетов органами государственной власти лишает местное самоуправление самого смысла и порождает тенденции к его подавлению186.

Вторым направлением совершенствования местного самоуправления является обеспечение доминирующей роли

непосредственной демократии при решении публичных вопросов. По нашему мнению, это связано с закреплением в региональных законах о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований конкретного перечня полномочий, решение которых возможно исключительно путем использования установленных форм непосредственной демократии (референдума, схода, собрания, конференции и т.п.), и никаких оговорок, предоставляющих это право исполнительным органам, быть не должно.

Кроме того, должны более широко использоваться и другие формы участия населения в государственных, муниципальных и общественных делах. Обеспечение фундаментального права выбора власти и возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений посредством диалога, общественного контроля и других действенных форм воздействия, а также растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего, это - общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения. Все общество должно иметь реальную возможность изучения и анализа принимаемых

187

документов .

Важное место здесь должно занимать территориальное общественное самоуправление. Среди важнейших приоритетов его развития должно выступать совершенствование правового регулирования.

Следует отметить, что потенциальной базой создания органов ТОС является институт старших домов, улиц, председателей уличных комитетов, квартальных. Подобной базой являются ТСЖ и ЖСК.

Территориальное общественное самоуправление является продолжателем опыта и традиций, существовавших еще в советское время уличных, домовых, квартальных и т.п. советов и комитетов. С их помощью жители отдельных территорий самостоятельно решали несложные и не самые затратные, но важные вопросы обустройства своего места проживания, организации досуга детей и подростков и другие проблемы, зависящие не столько от финансов, сколько от заинтересованности, активности, деятельного участия самих жителей.

Необходимым условием создания и деятельности ТОС является наличие инициативных граждан. В настоящее время институт территориального общественного самоуправления является важнейшим элементом системы местного самоуправления, который в силу своей социальной природы и непосредственного участия в его осуществлении заинтересованных граждан обладает значительным потенциалом налаживания механизмов обратной связи между населением и органами местного самоуправления. Это способствует большему учету интересов граждан и, как следствие, повышению эффективности муниципальной власти в целом. Во многих субъектах Российской Федерации ведется результативная работа по вовлечению жителей в решение важных вопросов муниципальных образований, создаются условия, способствующие повышению гражданской активности и ответственности жителей.

Как показывает опыт ряда субъектов Российской Федерации (Волгоградской, Московской, Новосибирской областей), существенным фактором, способствующим развитию территориального общественного самоуправления, является поддержка его создания и деятельности муниципальными властями.

При этом следует учитывать, что использование административного ресурса, часто подменяющего самостоятельную инициативу граждан по учреждению ТОСов и реализацию в их рамках гражданских инициатив, может привести к имитации общественного самоуправления.

Значительную поддержку созданию и деятельности органов ТОС оказывают созданные в ряде регионов ассоциации территориального общественного самоуправления, которые представляют интересы органов ТОС в органах местного самоуправления, аккумулируют и обрабатывают информацию, распространяют эффективный опыт и координируют их деятельность.

Существующее противоречие на законодательном уровне состоит в неоднозначности трактовки правового регулирования ТОС. Отметим, что органы местного самоуправления регулируют большинство вопросов, связанных с деятельностью территориального общественного самоуправления, поскольку последние являются одной из форм осуществления местного самоуправления. При этом ГК РФ не предусматривает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы ТОС и, в отличие от ранее действовавшей редакции, содержит закрытый перечень некоммерческих юридических лиц. Вместе с тем следует отметить, что для общественных организаций и в целом для корпоративных некоммерческих организаций (§ 6) ГК РФ предусматривает обязательное (фиксированное) членство. В то же время юридическая конструкция ТОС, закрепленная в статье 27 Федерального закона № 131- ФЗ, фиксированного членства не предусматривает. Исходя из этого, можно сделать вывод, что имеют место противоречия между нормами ГК РФ и нормами Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующими вопросы деятельности территориального общественного самоуправления, которые, очевидно, необходимо устранить. Соответствующие поправки могут быть включены в ГК РФ, например, путем возможности создания [11]

некоммерческих юридических лиц в иных формах, предусмотренных федеральными законами, или установления отдельной организационно - правовой формы ТОС.

Еще одним препятствием на пути развития ТОС является неопределенность источников финансирования. Преимущественно, органы местного самоуправления не имеют достаточных бюджетных средств для полноценного финансирования деятельности ТОСов. И даже при наличии необходимых финансовых ресурсов их передача в распоряжение ТОС крайне затруднена условиями, прописанными в федеральном

189

законодательстве .

На практике ТОСы функционируют на добровольные взносы и пожертвования от физических и юридических лиц. Этих средств, очевидно, недостаточно для осуществления масштабных проектов по благоустройству территории и реализации инициатив.

В то же время в отдельных регионах уделяется большое внимание развитию ТОС. Муниципальные власти создают необходимую нормативно-правовую базу для развития данного института. Так, в Рязанской области создана и активно функционирует Ассоциация ТОС, объединяющая 55 комитетов ТОС, в том числе - 22 в статусе юридических лиц.

Усовершенствование различных форм общественного контроля как третье направление совершенствования правового регулирования организации местного самоуправления можно представить в виде деятельности различных граждан и общественных организаций. Главной целью такой деятельности должно стать выявление отклонений в применении законодательства в перераспределении средств.

Как справедливо отмечает В.Т. Литвиненко, ожидаемый эффект от модернизации не произойдет, если общество не будет осуществлять контроль, напрямую связанный с общественными интересами[12] [13].

Проблемы общественной контрольно-надзорной деятельности должны быть решены, исходя из информационной открытости органов государственной власти и местного самоуправления, что обеспечит непосредственное влияние гражданского общества на механизмы управления. Так, в общественном контроле следует развивать существующие действенные механизмы:

прозрачность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

реализация мероприятий по проведению общественных слушаний, готовящихся решений;

обязательное наличие общественной экспертизы, особенно на значимые социальные решения органов публичной власти;

обязательное присутствие представителей гражданского общества в органах, рабочих группах, готовящих НПА, а также в контрольнонадзорных органах;

эффективная работа общественных советов при органах публичной власти;

на основании принципа открытости составления рейтингов органов публичной власти всех уровней.

Решение данных задач необходимо в силу проведения антикоррупционной политики и выполнения плана по противодействию

191

коррупции .

Правовая база осуществления общественного контроля

192193194195

регулируется целым рядом законодательных актов , кроме того,

отдельные нормы закреплены и в ряде иных НПА196197198199200, а также

201202

некоторых Указах Президента РФ .

В развитие указных законодательных актов были приняты нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, а также муниципально-правовые акты.

Ряд авторов отмечают, что создание условий для самостоятельной оценки обществом является приоритетным направлением в деятельности общественного контроля .

Данный вид контроля является важнейшим звеном, соединяющим демократические институты, работающие на принципе открытости, а также вовлекающим все большее количество граждан в процессы управления и активизирующим гражданское общество. [14] [15] [16] [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] [24] [25]

Существование такого контроля делает власть всех уровней более эффективной, стремящейся к развитию и совершенствованию качества управления.

При принятии 212-ФЗ204 были отражены принципы проведения контроля, организационные и правовые основы деятельности общественных контролеров, юридическая ответственность.

Так, субъектами общественного контроля выступают:

физические лица;

объединения граждан;

некоммерческие организации;

Общественная палата Российской Федерации;

общественные палаты субъектов Федерации;

общественные палаты (общественные советы) муниципальных образований;

общественные советы при федеральных исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления;

общественные наблюдательные комиссии;

комиссии по общественному контролю.

Среди форм данного вида контроля можно выделить:

мониторинг;

общественная экспертиза;

общественные слушания (обсуждение);

общественная проверка (расследование).

Закон дает определение общественной экспертизе как форме общественного контроля, основанной на использовании субъектами общественного контроля специальных знаний и (или) опыта для исследования, анализа и оценки документов и материалов, касающихся деятельности объектов общественного контроля на предмет их соответствия общественным интересам.

Следует подчеркнуть, что развитая и упорядоченная система законодательства об общественном контроле не может обойтись без вышеназванного закона или ограничиться им. Важно правильно распределить нормы между различными источниками права, четко установить их соотношение, чтобы в конечном счете сформировалась многоуровневая система правового регулирования . Так, на первоначальном этапе в некоторых регионах России[26] [27] были приняты и эффективно работают региональные законы об общественном контроле. Стоит отметить, что одним из первых в муниципальной практике применение норм об общественном контроле просматривается в городе Краснодаре. Так, в ст. 10 Устава муниципального образования города Краснодара доступ граждан к информационным ресурсам города является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц[28].

Возросшие требования к повышению эффективности государственной и муниципальной власти, учитывая тенденции модернизации, повышают запрос общества на участие в процессах законотворчества и контроля.

Четвертое направление совершенствования правового регулирования местного самоуправления связано с конкретизацией форм и обеспечением реальных механизмов ответственности выборных и назначаемых должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как отмечает В.В. Путин, каждый избираемый во власть представитель местного населения обязан получать оценку народа .

Например, представительный орган является одним из важнейших в структуре органов местного самоуправления. Общие принципы

организации и функционирования представительных органов местного самоуправления закреплены в 131-Ф3 (п.1, ст.2, п.2, ст.35), где

установлено, что под представительным органом местного

самоуправления понимается орган, в котором состоят депутаты, избираемые на выборах в муниципалитетах.

Именно они наделены компетенциями, необходимыми для решения местных вопросов. В данном случае делается акцент только на решении вопросов местного значения, а не на представительской функции депутатов - выражении интересов и воли избравшего его населения.

Предыдущий одноименный закон 154-ФЗ[29] [30] в ст. 1 делал акцент на то, что данный орган муниципальной власти мог принимать решения от имени народа. При этом существовал вопрос ответственности депутатов перед населением, т.к. реальные механизмы ответственности не работают или отсутствуют. Так, практически нет реальных правовых и организационных возможностей для отзыва депутата, его подотчетности перед избирателями, наказы избирателей как форма императивности депутатского мандата практически не применяются[31].

Для повышения ответственности представительных органов местного самоуправления и депутатов необходимо, на наш взгляд, вернуть в будущий Федеральный закон о местном самоуправлении положение о представительской сущности представительных органов (они поэтому так и называются), установить подотчетность и прямую отзывную ответственность депутатов перед избирателями как реальную свободно реализуемую форму ответственности, наказы избирателей должны стать обязательной формой реализации депутатом народного доверия, полученного на выборах.

В 2012 году в Государственную Думу внесен проект Федерального закона №133727-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением перечня выборных муниципальных должностей». Данный законопроект резюмирует концепцию, что глава местного самоуправления избирается только на прямых муниципальных выборах, в отличие от действующей системы, при которой глава может быть выбран населением или муниципальными депутатами.

Эта альтернатива привела к тому, что прямых выборов практически не проводится. Отсутствие прямых выборов глав муниципальных образований напрямую влияет на их ответственность перед гражданами.

Другой серьезной «должностной» проблемой стало повсеместное внедрение института «сити-менеджеров». Суть ее заключается в наделении председателя представительного органа местного самоуправления, избираемого на муниципальных выборах, правом решающего голоса. При этом руководством местной администрации занимается глава, который назначается на эту должность и работает по контракту.

По мнению И. Выдрина, этот механизм изначально таит в себе напряженность в отношениях двух рассматриваемых руководителей. К тому же, 131-Ф3 не дает четкого ответа на вопрос о разграничении их полномочий. Необходимо понимать, что сити-менеджер — это руководитель исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, в ведении которого находятся местные финансы и бюджет. При этом глава местного самоуправления - это высшее должностное лицо. Исходя из политических конъюнктуры, возможно возникновение конфликтных ситуаций[32].

В качестве решения этих «надуманных» проблем предлагаем в законодательстве и уставах муниципальных образований вернуться к неукоснительному исполнению конституционной нормы статьи 131 (ч.1), согласно которой население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Законодатель просто обязан разработать и закрепить реальный и гарантированный механизм реализации этой нормы Конституции РФ посредством проведения референдума.

Подводя итог, следует отметить, что в настоящем параграфе представлены только ключевые проблемные вопросы и тенденции их возможного последующего решения, а также развития местного самоуправления. Все они системны и сводятся к следующим проблемам:

необходимости упорядочения полномочий внутри системы публичной власти;

финансово-экономической обеспеченности собственных и делегированных полномочий;

наличию стратегического территориального планирования.

В качестве вывода, вытекающего из рассмотренных в данной главе вопросов, можно отметить, что задача эффективной системы самоуправления включает в себя комплекс мер правовой, финансовой, экономической и политической направленности. При этом необходимо учитывать, что сами по себе реформы без осознания населением их необходимости будут малоэффективными и будут только затруднять поступательное развития местного самоуправления.

Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. № 20. URL:

http://kommersant.ru/doc/1866753 (Дата обращения: 20.03.2017).

[2] Черепанов В.А. О реформировании политической системы общества // Сборник материалов международной научной конференции «Конституционное право и политика» / отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Издательство «Юрист», 2012. С. 207.

[3] Зуева Ю.А. Институты местного самоуправления в процессе политико-правовой модернизации российского государства и общества // Юристъ-Правоведъ. 2009. № 1. С. 6-9.

[4] Бондарев С.В. Местное самоуправление в контексте отечественной политико-правовой модернизации // Философия права. 2008. № 2. С. 91-93.

См., например, социологические опросы Фонда «Общественное мнение», URL: http://www.fom.ru (Дата обращения: 20.03.2017).

[6] Рагозина Л. Организация местного самоуправления в России: итоги реформ // Неприкосновенный запас. 2011. № 1. С. 77-86.

[7] Закон города Москвы от 06 ноября 2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[8] Таболин В.В. Политико-правовые проблемы местного самоуправления в городах федерального значения // Сборник материалов международной научной конференции «Конституционное право и политика» / отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Издательство «Юрист», 2012. С. 627-634.

[9] Крупинина Е.А. Местное самоуправление в контексте политического реформирования 2000-2008 гг. // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. № 1 (81). С. 291-297.

[10] Шуба К. Местное самоуправление в современной России: достижения и проблемы // Власть. 2010. № 8. С. 65-67.

[11] "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от

// СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[12] Литвиненко В.Т. Общественный контроль в системе государственного управления в РФ // Международный журнал экспериментального образования. 2012. № 2. С. 46-48.

[13] Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы» // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения:

.

2 Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[15] Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об Общественной палате Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[16] Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[17] Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[18] Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) "О полиции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016) // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[19] Федеральный закон от 14.03.2002 № 30-ФЗ (ред. от 02.06.2016) "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[20] Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О саморегулируемых организациях" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2016) // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[21] Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. от 05.12.2016) "О рекламе" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[22] Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 02.06.2016) "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[23] Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 (ред. от 23.05.2013) "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам"// СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[24] Указ Президента РФ от 23.05.2011 № 668 (ред. от 24.07.2015) "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).

[25] Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 год // 2016,

палата Российской Федерации. URL:

https://www.oprf.ru/files/1_2016dok/doklad_QPRF_2015_19012016.pdf (Дата обращения: 20.03.2017).

[26] Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно - практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» / под общ. ред. М.А. Федотова. М.: Статут, 2017.

[27] Закон Пермского края от 21 декабря 2011 № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» // 2017, Кодекс. URL: http://docs.cntd.ru/document/911532746. (Дата обращения:

.

[28] Решение городской Думы Краснодара от 19 июля 2003 № 37 (В редакции Решений Городской Думы

Краснодар от 14.06.2007 г. № 25 п. 2; от 27.03.2008 г. № 39 п. 4; от 19.06.2008 г. № 43 п. 13; от 21.05.2009 г. № 56 п. 10) «О принятии Устава муниципального образования город Краснодар» // 2017, Официальный интернет-портал правовой информации. URL:

http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself=&backlink=1&&nd=140010602&&page=1&rdk=4#I0 (Дата

обращения: 20.03.2017).

Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. № 20. URL:

http://kommersant.ru/doc/1866753 (Дата обращения: 20.03.2017).

[30] Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения:

.

[31] Фадеев В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. № 2. С. 3-15.

[32] Выдрин И. Институт сити-менеджеров показал свою нежизнеспособность // 2010, Официальный портал Екатеринбург. URL: https://www.ekburg.ru/news/20/18378-igor-vydrin:-institut-siti-menedzherov- pokazal-svoyu-nezhiznesposobnost/ (Дата обращения: 20.03.2017).