Россия в силу значительного экономического, научно-технического и военного потенциала продолжает играть важную роль в мировых процессах и в ближайшей перспективе заинтересована в более широкой интеграции в мировую экономику, расширении сотрудничества с международными экономическими, политическими и финансовыми институтами. Российская Федерация занимает обширную часть Евразийского материка, имеет выход к трем океанам, громадную сухопутную и морскую границу с большим количеством соседей. Географическое расположение России таково, что через нее могут пройти основные транспортные потоки между Европой и Юго-Восточной Азией, а в перспективе - через тоннели под Беринговым проливом и проливом Лаперуза - с Америкой и Японией.

После распада в 1991 году Советского Союза более половины из вновь образованных 89 субъектов РФ стали относиться к числу приграничных или прибрежных. Поскольку эти регионы являются составной частью экономического комплекса страны, они влияют на общие пропорции производства и потребления. Многие из этих территорий уже стали сосредоточением локальных образований с особыми режимами: это и сама граница с приграничной полосой (зоной), и особые экономические зоны (промышленно-производственного, технико-внедренческого, туристско-рекреационного или портового типов), и льготные условия приграничной торговли и др.

Такое наслоение «режима» на «режим» и активное, но бессистемное выделение, несомненно, специфических проблем приграничного пространства и отдельных территорий России в предмет особого государственного регулирования требуют определенного упорядочения и единообразного организационно-правового оформления. Регулирование особого режима внешнеторговой деятельности способно выступить в качестве одной из конституционно-правовых гарантий реализации принципа федерализма, защиты гражданско-правовых интересов хозяйствующих субъектов, а также государственной поддержки стратегически значимых территорий.

Наименее исследованным особым режимом внешнеторговой деятельности является приграничная торговля. Одной из причин для появления прямых приграничных отношений между регионами является то, что государства, особенно в приграничных зонах, не могут оперативно и удовлетворительно решать задачи, которые входят в сферы их ответственности. Вторая причина появления институциональных приграничных отношений - транснациональные и интеграционные изменения в приграничном регионе. В перспективе окончательным решением становится расширение сферы полномочий и ответственности приграничных сообществ и их институтов в соответствии с внутренним законодательством.

Сама идея приграничной торговли призвана содействовать социально-экономическому развитию соответствующих регионов и предполагает установление для них особого льготного налогового, таможенного, валютного режимов. Двойственная природа приграничной торговли заключается в том, что, с одной стороны, эта деятельность осуществляется на территории государства и подчиняется его национальному праву, а с другой - она является разновидностью внешнеэкономической деятельности и в ней присутствует иностранный элемент.

Важным условием экономического регионализма является соседство, близость, географическая общность стран-участниц. Если границы между соседними странами неконфликтны, это, несомненно, благоприятствует их сотрудничеству. Но особый импульс придают ему соответствующие межгосударственные соглашения и предоставляемые в их рамках взаимные преференции, создаваемые более льготные условия.

Международный подход решения институциональных проблем приграничных отношений предполагает признание государствами того факта, что определенные приграничные вопросы могут не подпадать под исключительное право государства, а входить в прямую компетенцию внутригосударственных структур. Государства, таким образом, берут на себя обязательства посредством международного соглашения признать, что приграничные сообщества в пределах внутригосударственной законодательной системы наделены компетенцией непосредственно регулировать отношения и заключать законные сделки с приграничными сообществами, расположенными на территории другого государства. Вполне закономерно, что соглашения, о которых идет речь, способствуют перераспределению власти в международных отношениях между центральным правительством и приграничными сообществами.

Основополагающими документами для формирования правовой базы приграничного сотрудничества в Европе можно считать многостороннее Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), заключенное в 1947 г., и Европейскую рамочную конвенцию по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей, подписанную в Мадриде 21 мая 1980 г. Под приграничным сотрудничеством в данных документах понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. ГАТТ рассматривает приграничную торговлю в качестве преференциального исключения из режима наибольшего благоприятствования для сопредельных стран на территории около 15 км от границы.

Интересен опыт приграничного сотрудничества Европы, страны которой в развитии региональной интеграции в приграничных районах прошли следующие стадии:

1. Полное отсутствие отношений. Такое положение характеризуется тем, что различные образования и население сторон не знают друг друга. Они живут в состоянии самообеспечения и идентифицируют себя исключительно со своим национальным сообществом. В результате граница рассматривается лишь как разграничительная линия, источник безопасности.

2. Стадия обмена информацией. Она связана с установлением первых контактов. Проводятся неофициальные встречи правительств и (или) административных властей, происходит обмен письменной информацией. В интересах сотрудничества стороны получают больше сведений о политических, экономических, социальных и культурных реалиях соседнего региона.

3. Консультации. Консультации проходят чаще на неофициальной основе и независимо от исхода не имеют обязывающего характера. Большая часть приграничных сообществ в Европе достигла этой стадии, особенно в области пространственного планирования и охраны окружающей среды.

4. Сотрудничество. Большинство существующих приграничных институтов добавляет сотрудничество как необходимую составляющую в процесс консультаций. Зачастую совместные решения являются наиболее целесообразными, когда население каждой стороны границы сталкивается с одними и теми же проблемами. В особенности сотрудничество становится плодотворным в области охраны окружающей среды, преодоления последствий стихийных бедствий и аварий, дефицита тех или иных товаров или ресурсов.

5. Гармонизация. В приграничных районах с национальными и региональными системами законодательства и регулирования термин «гармонизация» иногда заменяется термином «выравнивание систем социальной безопасности». Поэтому для возникновения настоящей связи договорных отношений на базе гармонизации, а затем и интеграции необходимо создать единую систему взаимного понимания и сотрудничества даже на простом уровне создания единых совместных пунктов перехода границ.

6. Интеграция. Совместные программы регионального развития, составляющие конечную стадию приграничного социально-экономического сотрудничества, не могут быть составлены, а тем более осуществлены, пока не достигнута конечная цель - интеграция на базе единого рынка. Интеграция является высшей на современном этапе ступенью интернационализации хозяйственной жизни и включает процесс объединения элементов национальных экономик.

На основе европейского опыта и нормативных документов ГАТТ и Европейской рамочной конвенции формировалась правовая база приграничного сотрудничества сначала Советского Союза, а затем и России. В нашей стране приграничная торговля появилась и получила свое развитие как компромисс между централизацией (по существу, монополизацией) внешней торговли и стремлением региональных органов власти мобилизовать местные ресурсы, обменять их путем бартерных операций в сопредельных странах и решить тем самым некоторые задачи, в основном по снабжению своего населения товарами потребительского назначения.

В частности, в Соглашении 1989 года между Правительством СССР и Правительством Турецкой республики о приграничной и прибрежной торговле определено, что данная торговля будет осуществляться на сбалансированной основе с тем, чтобы стоимость товаров, поставляемых из одной страны в течение определенного периода, соответствовала стоимости товаров, поставляемых из другой страны.

В рамках отношений в области приграничного сотрудничества между правительствами отдельных государств - членов СНГ (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан) 26 февраля 1999 г. было подписано Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств - участников договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Под межрегиональным и приграничным сотрудничеством государств - участников СНГ в нем понимаются согласованные действия органов государственной власти, органов власти административно-территориальных единиц государств-участников СНГ, органов местного самоуправления, юридических лиц, общественных организаций, совершаемые в рамках действующего законодательства государств - участников СНГ, направленные на укрепление всесторонних отношений сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития регионов и приграничных территорий, повышения благосостояния населения приграничных территорий, обеспечение безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды и взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, упрочения дружбы и добрососедства государств - участников СНГ.

Целью данного Соглашения провозглашено содействие процессам расширения и развития интеграции между приграничными регионами, установление взаимовыгодных связей. Кроме того, 15 сентября 2004 года Совет глав правительств государств - участников СНГ утвердил Концепцию межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников СНГ. Концепция определяет основные задачи, принципы и направления реализации политики государств - участников СНГ по развитию межрегионального и приграничного сотрудничества.

Существующая нормативная база, определяющая условия деятельности в России территорий с особым режимом внешнеэкономической деятельности, к настоящему времени состоит из нескольких законодательных актов. В первую очередь, это Федеральный закон РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который впервые определил понятие особых режимов осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности - приграничную торговлю и особые экономические зоны. Но если деятельность особых экономических зон с 2005 года регулируется отдельным Федеральным законом РФ «Об особых экономических зонах в РФ», то для приграничной торговли до настоящего времени отдельного нормативного акта принято не было.

В ч. 3 ст. 41 Федерального закона РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определено, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории, на которых устанавливаются особые режимы осуществления внешнеторговой деятельности, определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации с сопредельными иностранными государствами и федеральными законами.

Эти нормативные акты предусматривают предоставление особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли товарами и услугами, осуществляемой исключительно для удовлетворения местных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на этих территориях. При этом различные аспекты внешнеторговой деятельности субъектов приграничной торговли регулируются такими общеприменимыми в области международной торговли федеральными законами, как «О валютном регулировании и валютном контроле», «О международном коммерческом арбитраже», «О таможенном тарифе». Кроме того, для них применим и ряд законов общеэкономического характера - Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.

Проблема межрегионального сотрудничества особенно актуальна для новых российских приграничных регионов, так как налаженные в течение многих лет экономические, культурные, социальные отношения с сопредельными государствами (бывшими республиками Советского Союза) теперь должны регулироваться международными институтами. Поэтому эффективное действие экономических механизмов особых режимов осуществления внешнеторговой деятельности в них можно обеспечить только создавая правовые предпосылки их развития.

В связи с этим целью регулирования внешнеэкономических отношений в форме особого режима приграничной торговли должно быть не предоставление льгот отдельным регионам или субъектам торговли, а целостное стимулирование развития тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития, активизации социальной мобильности населения, создания условий для возникновения государственно значимых потенциальных «точек роста».

При этом Россия должна использовать все позитивное, что уже наработано европейскими странами, но не просто копировать этот опыт, а адаптировать его к российским географическим, экономическим, политическим особенностям, историческим традициям.

Анализ существующего законодательства в области приграничного сотрудничества показал ряд существующих проблем, мешающих осуществлению полноценного процесса межрегиональной интеграции и развитию международных торговых отношений с соседними странами. Во-первых, должно быть нормативно закреплено само понятие «приграничная территория» как объект установления особого экономического режима. При этом нельзя всю территорию субъектов Российской Федерации, имеющих выход к государственной границе, относить к приграничным территориям. К ним, в частности, можно относить только административные районы и муниципальные образования, которые имеют непосредственный выход к государственной границе.

Во-вторых, применение льготных мер, способных создать предпосылки для ускоренного социально-экономического развития приграничных территорий, не должно наносить ущерб доходной части федерального бюджета и экономической безопасности страны. Должна существовать утвержденная на федеральном уровне методика расчета интегральной эффективности (социальной, налоговой, бюджетной и т.п.) предоставления данных льгот. Необходимо предусмотреть сроки, критерии и жесткие процедуры контроля эффективности и результативности вводимых мер, формы ответственности и санкции за нарушение установленных законом норм и правил.

В-третьих, серьезные проблемы связаны и с объемом предоставляемых льгот. Если они будут чрезмерными, то в неравном положении окажутся регионы, не участвующие в приграничной торговле. Возникнет ситуация, когда число регионов, занятых в данной торговле, начнет расти. Все новые территории, не являющиеся, по сути, ни приграничными, ни прибрежными, захотят участвовать в указанной торговле в целях получения льгот. В итоге начнут страдать общенациональные интересы.

Проконтролировать этот процесс в сложившихся условиях вполне реально, установив жесткие границы и критерии применения льгот в зависимости от территории их использования.

В-четвертых, так как изъятие из общего порядка таможенно-тарифного и нетарифного регулирования касается исключительно товаров, произведенных на приграничной территории, и лиц, на ней проживающих, нельзя допустить, чтобы в приграничную торговлю стали вовлекаться и экспортироваться в обход действующего порядка товары, произведенные за пределами регионов, имеющих право заниматься упомянутой торговлей. Необходимо разработать механизмы, препятствующие распространению льготного режима на другие субъекты внутри страны, а также механизмы контроля за этим процессом.

В-пятых, для развития приграничной торговли государство может использовать другие формы поддержки, отличной от экономической, такие как установление упрощенного (безвизового) режима перехода границы для лиц, проживающих на приграничных территориях; обеспечение занятости населения с предоставлением уведомительного (а не разрешительного) права работы на приграничной территории сопредельного государства; право на беспрепятственный ввоз/вывоз валютной выручки за реализованные товары на приграничной территории или полученной заработной платы за работу на территории сопредельного государства.

В-шестых, объектом предоставления таможенных и налоговых льгот должны стать товары, не только произведенные, но и переработанные на приграничной территории. Необходимо предоставить органам местного самоуправления приграничных территорий право самостоятельно устанавливать величину добавленной стоимости при переработке таких товаров для отнесения их к категории «льготных», но в пределах норм, установленных на федеральном уровне.

Принятие данных мер позволит наряду с конкретной помощью компактным территориям решить важные задачи общефедерального значения: компенсировать дополнительную нагрузку на инфраструктуру приграничных территорий, вызванную наличием государственной границы, предоставить возможность приграничным территориям использовать особенности своего положения и осуществлять торговые виды деятельности с большей отдачей для экономики страны, развить сеть пограничных переходов до современного уровня оборудованности и сервиса с широкой гаммой оказываемых услуг, что в конечном итоге минимизирует издержки обращения внешнеторговых операций на всей территории России.