С 1802 г. исполнительная власть постепенно стала сосредоточиваться в Комитете министров и министерствах. Манифест «Об учреждении министерств» был утвержден Александром Первым 8 сентября 1802 г[1]. В соответствии с ним было образованы 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. В Манифесте в общем виде были обозначены основные задачи каждого из министерств.

Функции по сохранению общественного порядка были возложены на Министерство внутренних дел. Оно стало абсолютно новой структурой. В Министерстве внутренних дел были 4 экспедиции.

Первая экспедиция заведовала делами народного продовольствия и соляной части, вторая - делами благочиния (управление полицией), третья - государственным хозяйством и мануфактурами, четвертая - делами медицинской коллегии и Приказов общественного призрения. Вторая экспедиция включала два отделения. На первое возлагались руководство земской полицией, а также функции по сбору сведений о происшествиях. Второе отделение осуществляло руководство городской полицией, а также пожарными. В данном отделении принимались и жалобы граждан на действия полиции.

К осуществлению правоохранительной функции государства отношение имела четвертая экспедиция. Она состояла из двух отделений. К функциям отделения Приказов общественного призрения были отнесены вопросы по надзору за состояние тюрем, обороты капиталов, используемых для этих целей, преумножение и некоторые другие[2].

Главы министерств лично несли ответственность за состояние дел в их ведомствах, имели право выдвижения законодательной инициативы. Каждый год они представляли соответствующие отчеты о деятельности министерства Императору и Сенату.

Первым министром внутренних дел был назначен В.П. Кочубей, крупнейший государственный деятель России первой половины XIX века, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. Его заместителем назначили члена Негласного комитета, графа П.А. Строгонова. Канцелярию министра было поручено возглавить М.М. Сперанскому.

Министр внутренних дел, согласно Манифесту об учреждении министерств, должен был «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Это выразилось в сосредоточении в МВД большого объема внутренних функций государства.[3]

Министру Внутренних Дел были подчинены следующие подразделения: Мануфактур коллегия; Медицинская коллегия; Главная соляная контора; Главное почтовое правление; Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, кроме дела камерального стола и печатания векселей; Губернские правления и приказы общественного призрения, казенные палаты, по устройству и содержанию публичных зданий и по исчислению народонаселения.[4]

В ведении МВД Российской Империи находились местные административно-полицейские учреждения, сословные органы дворянства и городских сословий.

Граф Кочубей личным циркуляром установил требование, чтобы губернаторы сообщали в Министерство данные о состоянии дел в губернии.

В 1803 г. В публикацию поступил Указ «О средствах к исправлению полиции в городах», который стал наряду с «Уставом благочиния» основным нормативным актом, определявшим устройство, функции, компетенцию городских полицейских

учреждений.[5] Был утвержден штат в количестве 45 человек Канцелярии МВД Российской Империи, которая также именовалась Департаментом внутренних дел.

В его структуре были образованы 4 экспедиции. В компетенцию первой экспедиции входили дела народного продовольствия и соляной части. Третья экспедиция занималась вопросами усовершенствования земледелия, управления государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечением переселения крестьян на новые территории. Кроме того она следила за состоянием дорог.

Четвертая экспедиция (экспедиция общественного призрения) занималась вопросами больниц, тюрем и так называемых «богоугодных заведений».

Управление полицией было возложено на вторую экспедицию (экспедицию спокойствия и благочиния).

Одним из основных вопросов, которые решались руководством МВД, было материальное обеспечение служащих полиции.

Постепенно утверждаются и вводятся новые штаты полиции: первоначально в Санкт-Петербурге, Москве, а затем и в других губернских и уездных городах. Столичная полиция подразделяется на внутреннюю и внешнюю.

Внутренняя часть образуется из управ благочиния, частных приставов, квартальных надзирателей. Внешняя включала полицейские и пожарные команды, ночные дозоры (выполняли патрульно-постовых функции в ночное время).

Ответственность за поддержание общественного порядка возлагалась на полицмейстеров и брандмейстеров.

В 1806 г. была обобщена и проанализирована деятельность МВД Российской Империи, после чего подготовлен проект его реформирования. Ряд функций по руководству государственным хозяйством передавались другим министерствам. В структуру МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и отделений были образованы новые структурные подразделения, именовавшиеся столами. Каждое из отделений включало несколько столов, которые возглавляли столоначальники.

В штат МВД вошли следующие звенья: Министр и его товарищи; Общество дворян при Министре и 5 секретарей; Департамент внутренних дел; Медицинский совет; Главное управление почт с отдельной канцелярией.

Департамент внутренних дел включал: Экспедиции Государственного хозяйства; Экспедиции Государственного благоустройства; Строительный комитет.

Наиболее значительной реорганизации подверглась экспедиция спокойствия и благочиния, которая стала именоваться теперь экспедицией государственного благоустройства. Следует отметить, что данное подразделение было самым крупным в министерстве (включало 2 отделения и 5 столов).

В 1809 г. Была образована Дирекция водяных и сухопутных коммуникаций, которая являлась органом управления путями сообщений. В связи с этим нововведением территория страны была разделена на 10 округов с директорами во главе каждого округа. В их ведении находилась транспортная полиция.

Все лица, приезжающие в столицы для постоянного жительства или работы, обязаны были регистрироваться в конторе адресов. Это правило распространялось также и на всех иностранцев.

Нужно отметить, что сама структура МВД и его основные функции оставались без изменения до 1810 года. В этот год состоялась очередная серьезная реорганизация системы государственного управления, в результате которой было образовано Министерство полиции.

1 января 1810 г. Был издан Манифест «Об образовании Государственного Совета», который являлся высшим законосовещательным органом при Императоре. Совет включал в себя 4 департамента: 1) Департамент Законов; 2) Департамент Дел военных; 3) Департамент Дел гражданских и духовных; 4) Департамент Государственной экономии. Председателем данного Совета стал Император и, как было установлено, «никакой Закон, Устав или Учреждение не исходят из Совета без утверждения Верховной власти»[6].

Далее нужно сказать о внутренней страже. 3 июля 1811 г. Было утверждено и обнародовано Положение «О внутренней страже», в котором определен окончательный состав и функции внутренней стражи, порядок ее подчинения военному ведомству и местному губернскому начальству.

Внутренняя стража в Российской Империи подразделялась на 8 округов, во главе каждого находился окружной генерал. Округ включал 4-8 губерний, а в нем располагались 2-4 бригады.

Внутренняя стража выполняла следующие задачи: помощь по исполнению законов и приговоров суда; поимка воров, преследование и истребление разбойников и рассеяние запрещенных законом скопищ; усмирение неповиновений и буйства; поимка беглых преступников и дезертиров; преследование запрещенных и тайно привезенных товаров; помощь свободному движению внутреннего продовольствия; содействие сбору податей и недоимок; охранение порядка и спокойствия церковных обрядов всех исповеданий, законом терпимых; охрана порядка на ярмарках и торгах, народных и церковных празднествах; принятие и проводы рекрутов, арестантов, военнопленных; отправление военных, просрочивших отпуска, к их командам; помощь при тушении пожаров и при разливе рек; отряжение нужных часовых в присутственных местах, тюрьмам и острогам; сопровождение казны.[7]

25 июля 1811 г. был издан Манифест «Общее учреждение министерств». Данный правовой акт более четко и конкретно определял структуру и пределы полномочий центральных органов управления.

По этому Манифесту все министерства состояли из департаментов (управлений). Департаменты состояли в свою очередь из отделений (экспедиции), отделения - из столов. Нужно отметить, что был усилен принцип единоначалия и индивидуальной ответственности министерств. В состав министерств вводился новый совещательный орган - Совет министра. Данный орган состоял из высших чиновников министерства и сторонних лиц, к которым относились фабриканты, заводчики, купцы. При этом было закреплено правило, по которому дела, имеющие особую важность, не могли решаться без предварительного рассмотрения Советом.

Согласно Манифесту учреждено новое Министерство полиции, состоящее из трех департаментов, Медицинского совета, Общей и Особенной канцелярии.

Департамент Хозяйственной полиции занимался решением продовольственных вопросов и приказами общественного призрения.

Департамент исполнительной полиции решал более широкий круг вопросов:

- составление полицейских штатов, а также назначение, увольнение и награждение личного состава полиции, рассмотрение губернских отчетов, ведении статистики;

- судебные и уголовные дела, вопросы устройства тюрем и их стражи, поимка беглых и беспаспортных, борьба с бродяжничеством, с запрещенными играми, дела о банкротствах, дела раскольников, надзор за деятельностью полиции в розыске и поимки преступников;

- дела, связанные с земскими повинностями, с воинскими частями.

Третий департамент – Медицинский. В его сферу деятельности входило устройство медицинского управления; заготовка фармацевтических материалов;

Медицинский совет также осуществлял функции по снабжению военного ведомства врачебными средствами, давал заключения по вопросам судебной медицины.

Особенная канцелярия Министра Полиции состояла из трех Столов, экзекутора, начальника архива и его помощника. Предметами столов являются:

- дела по ведомству иностранцев и заграничным паспортам: ведомости о проезжающих через границу, выдача паспортов на въезд и выезд из государства, виды на иностранцев, просьбы о принятии в подданство и все прочее, касающееся иностранцев и заграничных сношений;

- цензурная ревизия: надзор за книгопродавцами и типографиями, наблюдение, чтобы не обращались книги, журналы, мелкие сочинения и листки, без установленного от правительства дозволения, сведения о позволениях, данных для тиснения новых сочинений и переводов, о ввезенных из-за границы книгах, дозволение новых театральных представлений, надзор над изданием и обращением разных публичных известий (афиш) и пр.;

- дела особенные, которые Министр Полиции сочтет нужным предоставить собственному сведению и разрешению.

Особенная канцелярия при Министре полиции, первоначально созданная для ведения секретного делопроизводства, фактически выполняла функции политической полиции. К 1819 г. Начальник Особенной канцелярии, делающий личные доклады Императору, стал практически независим от своего Министра.

Одновременно с Манифестом опубликовано «Учреждение и наказ Министру полиции», где указывается, что действуя в чрезвычайных обстоятельствах Министр полиции, минуя Военного министра, может брать на себя командование необходимыми воинскими подразделениями; имеет право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие министерства; Министерство полиции наделяется правом «надзирать за исполнением законов» по всем министерствам; Министерство финансов обязано знакомить Министерство полиции с «употреблением сумм, выделяемых местным органам» и т.д.[8]

После реорганизации утверждена новая структура и функции Министерства внутренних дел, которое до 1819 г. утрачивает свое первостепенное значение в государственном управлении.

В 1812 г. создается Пожарное депо.

27 августа 1815 г. отдельные жандармские команды упраздняются, а Борисоглебский драгунский полк, несший до этого полицейскую службу в войсках, получает наименование жандармского. При этом было приказано, что на укомплектование жандармского полка обращать исключительно «нижних чинов, расторопных, отличного поведения и вообще способных исполнять военно-полицейскую службу, требующую особых качеств».

30 марта 1816 г. указом Императора вся внутренняя стража Российской Империи официально переименовывается в Отдельный корпус внутренней стражи.

В 1817 г. изменяется порядок препровождения арестантов к местам отбывания наказания – этапная система.

1 февраля 1817 г. утверждено положение «Об учреждении жандармов внутренней стражи», которое разработал генерал А.А. Аракчеев, руководивший Государственным советом и Комитетом министров. Жандармская стража в соответствии с данным документом включала столичные дивизионы (334 человека) и жандармские команды (31 человек), расположенные в 56 городах России. Столичные жандармские дивизионы подчиняются обер-полицмейстерам Москвы и Санкт-Петербурга, а губернские и портовые жандармские команды - командирам местных гарнизонных батальонов. Позднее был учрежден третий (Варшавский) дивизион.

Обязанности жандармов с этого периода совпадали с обязанностями внутренней стражи, за исключением функций по сбору податей и охране присутственных мест и острогов.

4 ноября 1819 г. был издан указ Императора «О присоединении Министерства полиции к Министерству внутренних дел». После смерти министра полиции С.К. Вязмитинова нового назначения на эту должность не последовало[9]. В.П. Кочубей, вновь ставший Министром внутренних дел, обосновал необходимость возвращения функций управления полицией в МВД. Одновременно с присоединением Департаментов полиции из МВД выводится Департамент мануфактур и торговли, а затем Почтовый департамент[10].

В 1824 г. при штабе гвардейского корпуса была образована тайная полиция. Поводом для такого решения стали возмущения среди солдат и унтер-офицеров гвардейского Семеновского полка. В функции этого подразделения входило пресечение деятельности, направленной против государства и Императора.

14 декабря 1825 г. на Сенатской площади произошло восстание (известное как «восстание декабристов»). Данное событие серьезно повлияло на дальнейшее развитие МВД.

Так, 3 июля 1826 г. был издан Императорский указ «О присоединении Особой канцелярии Министра внутренних дел к Собственной Его Величества канцелярии». Образуется Третье Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Данное подразделение занималось следующими категориями дел:

- делами «высшей полиции» и лицами, состоящими под полицейским надзором;

- сектами и расколами, фальшивомонетничеством и подделкой документов, а также местами заключения государственных преступников;

- надзором за проживающими в России иностранцами;

- перепиской обо всех происшествиях в государстве[11].

В 1842 г. была создана Пятая Экспедиция в целях осуществления цензуры.

Нужно отметить, что МВД в период Российской Империи постоянно реформировалась, но в целом его функции сохранялись прежними.

Далее нужно рассмотреть советский период развития этого ведомства.

Прежде всего, необходимо отметить, что для советского периода развития органов внутренних дел также характерны многочисленные реорганизации. Это ведомство неоднократно изменяло свое наименование. Так в разные периоды существования советского государства рассматриваемый орган именовался как НКВД (Народный комиссариат внутренних дел), МГБ (Министерство государственной безопасности), МООП (Министерство охраны общественного порядка) и МВД. Изменения происходили также в области системно-структурной и функциональной организации.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что вопрос о правовом статусе органов внутренних дел в механизме государственной власти является довольно сложным. Со времени образования МВД в Российской Империи подход к определению компетенции данного органа изменился. Сегодня это, прежде всего, правоохранительный орган, деятельность которого в основном направлена на борьбу с преступностью и обеспечение общественного порядка и общественной безопасности.

Как общую тенденцию нужно отметить последовательное сужение сферы деятельности МВД, освобождение от функций, которые не отвечают его прямому назначению.

Периодически поднимаются вопросы о перераспределении функций, передаче отдельных звеньев системы органов внутренних дел другим государственным органам исполнительной власти.

Нужно заметить, что объективные основания объединения в одном органе весьма разнообразных функций трудно обнаружить, хотя в Российском государстве такая тенденция имеется.

Недавно было проведено реформирование МВД, в частности милицию преобразовали в полицию, при этом в целом функции данного органа сохранились. Таким образом, можно сделать вывод о том, что МВД постоянно реформируется, изменяется. Это обстоятельство вызвано тем, что результаты деятельности данного ведомства, как и многих других органов, не всегда являются удовлетворительными. Однако нужно отметить и наличие определенных позитивных изменений.

Подводя итог рассмотрения исторического развития МВД как органа государственной власти, нужно отметить его особо важную роль в обеспечении общественного порядка, общественной безопасности и в обеспечении эффективного функционирования государственно-правовых институтов.

[1] Манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. // http://minfin.khabkrai.ru

[2] Харченко О.В. Министерства Российской империи в первой четверти XIX века и реализация ими правоохранительной функции государства // История государства и права. – 2008. - № 4. – С. 25.

[3] Некрасов В.Ф. Энциклопедия МВД России. – М. – 2000. - С.7.

[4] Полиция и милиция России. Страницы истории. – М. 2005. - С.34.

[5] Борисов А.В. Министерство внутренних дел и Министерство полиции России. 1802-1917 гг. // Труды ВНИИ МВД РФ. - 2008. - С. 98.

[6] Максимова Н.А. Первый опыт централизации и специализации полицейской службы внутренней безопасности в Российской империи // История государства и права. – 2009. - № 7. – С. 25.

[7] Некрасов В.Ф. Органы и войска МВД России – М. - 2006. - С. 46

[8] Борисов А.В. Министерство внутренних дел и Министерство полиции России. 1802-1917 гг., в кн.: Труды ВНИИ МВД РФ – М. - 2008. - Стр. 109.

[9] Колпакиди А., Север А. Спецслужбы Российской империи. — М.: Яуза Эксмо, 2010. — С. 94—95.

[10] МВД России: История // http://mvd.ru

[11] МВД России: История // http://mvd.ru