Нынешняя концепция нормативного регулирования деятельности Министерства внутренних дел не может формироваться без учета современной социально-политической обстановки в стране. В этой связи, прежде чем говорить о такой концепции, нужно определить ее предпосылки.

Министерство внутренних дел РФ, как государственный орган исполнительной власти, осуществляющий управление в сфере внутренних дел, призвано обеспечить разработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области внутренних дел.

Министерство внутренних дел РФ возглавляет всю систему органов внутренних дел, действующих в России. Оно осуществляет свои функции как непосредственно, так и через входящие в его структуру подразделения: главные управления МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, ОВД на транспорте, а также другие подразделения и организации, образованные для осуществления функций, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

МВД РФ при осуществлении своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также другими нормативно-правовыми актами федеральных органов государственной власти, международными договорами России по вопросам защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью. Перечисленные нормативные акты в совокупности составляют нормативно-правовую основу деятельности МВД РФ, определяют его правовой статус и место в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.

Говоря о компетенции и системе МВ РФ, следует решить вопрос о соотношении понятий «правовой статус» и «правовое положение». По данной проблеме среди ученых-правоведов отсутствует общепринятое мнение.

Так, например, одни авторы полагают, что эти понятия есть синонимы. Многие другие не поддерживают данное утверждение. Согласно их позиции понятие правового статуса нужно использовать для абстрактной характеристики положения гражданина или организации в обществе, так как термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений.

Думается, что вторая позиция представляется более правильной, в особенности в тех случаях, когда говорится об МВД РФ.

Абстрактная правовая характеристика данного ведомства (правовой статус) определена нормами Конституции Российской Федерации, международными договорами РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ.

В то же время правовое положение МВД РФ определяется нормативными правовыми актами данного федерального ведомства, его конкретной компетенцией в установленной сфере.

В качестве одного из основных подобных нормативных актов, устанавливающих административно-правовое положение МВД России, следует назвать Положение о нем, утвержденное Указом Президента Российской Федерации, которое детально определило задачи, полномочия, права, организацию, а также формы и методы деятельности МВД России.

Общими чертами правового статуса МВД России являются:

а) подзаконный характер деятельности;

б) наличие права давать обязательные для исполнения распоряжения;

в) возможность издавать нормативные правовые акты, обязательные для исполнения не только подчиненными подразделениями (во внутриорганизационной сфере), но и гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями (во внешней сфере);

г) подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов;

д) оперативная самостоятельность в пределах компетенции[1].

Более детально правовое положение МВД России определяется:

а) его наименованием. Например, в некоторые периоды времени оно называлось Министерством охраны общественного порядка, что значительно уже объема осуществляемой деятельности;

б) его положением в иерархии иных субъектов государственной власти, подчиненностью и взаимоотношением с ними. Так, Указ Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[2] существенно изменил правовое положение МВД, выведя последнее из подчинения Правительства, установив руководство его деятельностью лишь Президентом России;

в) порядком образования и реорганизации МВД и назначения его руководства;

г) его целями, задачами, функциями и полномочиями;

д) формами и методами его деятельности;

е) его структурой;

ж) видами издаваемых правовых актов и др.

Нужно отметить, что согласно позиции большинства правоведов, важнейшей составляющей правового положения Министерства внутренних дел является его компетенция, то есть совокупность юридически установленных прав и полномочий, которые реализуются при осуществлении конкретных функций[3].

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации его основными задачами являются:

разработка общей стратегии государственной политики в сфере внутренних дел, а также разработка государственной политики в сфере миграции;

нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел;

обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности;

управление органами внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел) и внутренними войсками МВД России (далее - внутренние войска);

обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России.

Для выполнения своих задач МВД РФ реализует следующие полномочия:

- формирует на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также миграционных процессов основные направления государственной политики в сфере внутренних дел и в сфере миграции;

- разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в сфере внутренних дел;

- разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел;

- осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в сфере внутренних дел, проводит анализ реализации государственной политики в указанной сфере и анализ оперативной обстановки, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

- разрабатывает и принимает в пределах своей компетенции меры по предупреждению преступлений и административных правонарушений, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению и т.д.

Кроме того, МВД России организует и осуществляет:

- оперативно-розыскную деятельность;

- производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам;

-экспертно-криминалистическую деятельность;

- розыск лиц и похищенного имущества;

- контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, за сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового оружия, находящегося во временном пользовании у юридических лиц с особыми уставными задачами, а также за соблюдением ими законодательства об оружии;

- выдачу гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов, а также на их транспортирование, перевозку, ввоз на территорию и вывоз с территории Российской Федерации;

- лицензирование отдельных видов деятельности;

- выдачу гражданам удостоверений частных охранников;

- выдачу разрешений на приобретение, хранение и перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также на их транзит в случае перевозки указанными видами транспорта;

- контроль частной детективной и охранной деятельности, а также деятельности ведомственной охраны.

Наряду с перечисленными полномочиями МВД РФ также:

- участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; организует и осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения;

- обеспечивает охрану особо важных и режимных объектов, специальных грузов, а также охрану имущества физических и юридических лиц по договорам; обеспечивает совместно с ФСБ России охрану дипломатических представительств и консульских учреждений на территории России;

- организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск;

- обеспечивает государственную защиту судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасность участников уголовного судопроизводства и их близких;

- разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны общественного порядка;

- обеспечивает проведение государственной дактилоскопической регистрации и федеральных государственных статистических наблюдений в подконтрольной сфере;

- участвует в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории России или в ее отдельных местностях, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; участвует в обеспечении исполнения гражданами воинской обязанности; в работе по стандартизации, метрологии и сертификации;

- организует и осуществляет защиту в судах интересов Президента, Правительства, а также интересов МВД России;

- организует кадровое обеспечение системы МВД России, подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров; разрабатывает и реализует меры по обеспечению правовой и социальной защиты работников системы МВД России; принимает участие в разработке и реализации мер по обучению кадров ФМС России;

- разрабатывает и осуществляет мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья сотрудников и членов их семей;

- обеспечивает собственную безопасность и безопасность в ФМС, участвует в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

- организует материально-техническое, военное и финансовое обеспечение; разрабатывает и реализует меры по укреплению и развитию материально-технической базы ОВД, внутренних войск и ФМС;

- осуществляет информационно-правовое обеспечение, ведение баз данных правовой информации в подконтрольной сфере;

- организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений, принятие по ним решений и направление своевременных ответов.

Реализуя указанные полномочия, МВД РФ сотрудничает с правительственными и правоохранительными органами зарубежных стран, а также с зарубежными и международными неправительственными организациями по вопросам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел, участвует в подготовке международных договоров и соглашений, организует их выполнение по вопросам, относящимся к его ведению. Так, Министерство сотрудничает с Международной организацией уголовной полиции (Интерполом), Международным техническим комитетом по предотвращению и тушению пожаров, Европейской экономической комиссией ООН по транспорту и др[4].

Все вышеуказанные полномочия не образуют исчерпывающий перечень. Нужно обратить внимание, что МВД РФ исполняет свои полномочия в тесном взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти (ФСБ, МИД, МЧС, Минтранс, Минюст, Минобрнауки и др.).

Анализ нормативных актов, регулирующих правовое положение МВД РФ, дает возможность сделать вывод о том, что Министерство осуществляет управленческую деятельность в подконтрольной сфере в двух основных формах:

а) централизованного руководства;

б) непосредственного оперативного управления.

Централизованное руководство состоит в управляющем воздействии на решение всех важнейших вопросов деятельности органов внутренних дел. В отличие от центрального руководства, непосредственное оперативное управление осуществляется Министерством в случаях его прямой управленческой связи с нижестоящими органами внутренних дел либо отдельными службами на всех уровнях системы.

Задачи и функции, то есть основные направления деятельности, определяют построение внутренней структуры Министерства, которая включает следующие элементы: руководство Министерства, департаменты, бюро, центры и иные подразделения.

Среди структурных элементов ведущая роль принадлежит руководству, в состав которого входят: Министр, его заместители.

Структура же центрального аппарата МВД России согласно Указу Президента Российской Федерации от 01 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» выглядит следующим образом[5]:

- Министр внутренних дел Российской Федерации.

- Первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации.

- Заместители Министра внутренних дел Российской Федерации.

- Статс-секретарь - заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации.

- Заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации - главнокомандующий внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации.

- Главное командование внутренних войск.

- Следственный департамент.

- Главное управление вневедомственной охраны.

- Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения.

- Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

- Главное управление по противодействию экстремизму.

- Главное управление собственной безопасности.

- Главное управление на транспорте.

- Главное управление уголовного розыска.

- Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции.

- Департамент государственной службы и кадров.

- Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций.

- Департамент информационных технологий, связи и защиты информации.

- Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению.

- Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий.

- Договорно-правовой департамент и др. (см. Приложение А).

Каждому департаменту в структуре МВД России починяется ряд подразделений (организаций), к которым относятся: управления, центры, бюро, 13 оперативно-розыскных бюро и некоторые другие.

Структура МВД РФ периодически подвергается изменениям, реформированию. Достаточно лишь указать, что за прошедшие 20 лет из подчинения МВД были выведены фельдъегерская, уголовно-исполнительная и государственная противопожарная службы.

При этом появились и новые структурные элементы, например. Федеральная миграционная служба России, подведомственная МВД, полномочия которой Указом Президента России от 9 мая 2007 г. № 610 существенно расширены. Однако в 2012 г. ФМС РФ была выведена из подчинения МВД РФ.

Следует иметь в виду, что финансирование деятельности МВД РФ, непосредственно подчиненных ему органов и внутренних войск осуществляется за счет средств федерального бюджета, а также средств, поступающих по договорам.

В заключение вышерассмотренных вопросов нужно отметить, что периодически компетенция МВД РФ изменяется: круг его полномочий либо расширяется, либо уменьшается. Данные меры, предпринимаемые руководством государства, показывают то, что недостатки в организации работы этого ведомства имеются.

Изменение круга полномочий органов внутренних дел и его структуры связано чаще всего с тем, что деятельность МВД РФ не всегда является достаточно эффективной, поэтому для повышения эффективности сферу деятельности иногда сужают. Так, например, в прошедшем году из подчинения МВД РФ была выведена ФМС РФ.

Думается, что сужение сферы компетенции МВД РФ является правильным решением. МВД РФ – орган прежде всего правоохранительный, чья деятельность направлена на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, по этой причине думается, что вопросы, не свойственные силовым правоохранительным структурам, не должны возлагаться на МВД РФ.

[1] Правоохранительные органы / Л.К. Савюк - М.: Юристъ, 2011. – С. 198.

[2] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - .2004. - Ст. 945.

[3] Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 15.01.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // СЗ РФ. - 2011. - № 10. - Ст. 1334.

[4] Некрасов В.Ф. Органы и войска МВД России – М. - 2006. - С. 291.

[5] Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 15.01.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // СЗ РФ. - 2011. - № 10. - Ст. 1334.